东三省政府横向协作立法 拟共享政府间立法资源

此“半紧密”协作立法并非打造法律“独立王国”，而是为了消弭立法的横向冲突，以及节约各省立法资源
■核心提示
各类大型社会事件的频频发生，使得区域间的法制协调备受关注。东北三省在此之际，率先打破政府立法隔阂，尝试横向间的协作立法，用以消弭区域间冲突，同时节省各自的立法资源。
虽然外界认为东三省有建立法律独立王国之嫌，但是吉林省法制办立法处长张满良予以否认。他认为此举会更利于区域经济的发展。
□本报记者钱昊平辽宁报道
黑龙江《行政许可监督条例》(讨论稿)已于近日完成，并已提供给了辽宁和吉林，以便听取意见与相互借鉴。这款“条例”是《东北三省政府立法协作框架协议》(简称“框架协议”)中所签订的9个合作项目之一。有专家表示，该条例的完成标志着东三省政府间协作立法已进入实质阶段。
“政府立法的不一致，就会出现一些不公平现象。”张满良是吉林省法制办立法处处长。而辽宁、吉林、黑龙江三省法制办制定的《框架协议》就是希望避免区域间的立法冲突。
“另一个好处是，可以共享政府间的立法资源。”所以张满良解释说，这样的协作并不像外界所认为的，改变了政府的立法权限，而只是政府立法工作中的信息分享。
就像张满良所说，“这一切都是在探索。”而在这探索的背后是有着诸多的现实原因。
3406辆车“外逃”
由于政府立法的不一致使得各地区出现高低不同的养路费标准，导致吉林、辽宁大批车辆落户黑龙江
张满良对政府间立法不一致而产生的后果感触很深。这两年，吉林省“外逃”车辆严重，造成车辆养路费大量流失。“这就是各地立法不一致造成的。”
一份调查显示，吉林全省货车(包括小型货车在内)数量大约在16万辆~18万辆。自2004年1月至2005年7月底，吉林省转往外省的5吨以上大型货车3406辆，大部分转往内蒙古和黑龙江地区，年损失各种税费合计11568.6万元。
“主要是因为各地制定的运输车辆收费不同而造成的。”张满良说，有些车辆在收费低的地方落籍，却在另一个省份长期运营。
虽然黑龙江、吉林、辽宁三省制定的养路费收费标准基本接近。但除了它们三个省级地方立法主体外，还有沈阳、长春、哈尔滨、大连、齐齐哈尔等9个地市级立法主体。它们各自都会定出不同的收费标准。
齐齐哈尔所制定的收费标准是，养路费全年只需包缴9个月。而且齐齐哈尔的甘南和五大连池农垦部门对于每吨载重所征收的养路费标准，是按135元/月来执行，但吉林的标准是190元。
同时，黑龙江省专业运输企业还在享受按费率征收的优惠缴费政策，转籍到黑龙江省一农场下设的运输公司的货车都是15吨位以上的大吨位货车，但都按照9吨位货车的费用进行收取。
于是，从2004年年底到2005年1月，长春本地车辆转籍到黑龙江地区的车辆就有152辆，当时还有近千辆车准备转籍。
辽宁省在车辆管理上，也表现出了和吉林省相同的命运。目前，辽宁省的外挂车辆约7000辆，去向也主要集中在黑龙江和内蒙古两省区。
“在东北，类似的事情还很多，比如禽类屠宰收费也没有统一标准。”张满良说，通过立法协调就可以在一定程度上解决这些问题。
立法“半紧密”握手
东北三省首次确定9个立法项目，进行半紧密式的协作立法，其他合作类型今后将进一步探索
2006年1月14日到15日，由辽宁省法制办牵头，三省法制办在沈阳召开了东北三省政府立法工作协作座谈会，这是三省法制办领导召开的第一个联席会议。会议就东北三省区域立法协作与交流进行了研讨。
这次会议上，三省确定近期在鼓励和保障非公有制经济发展、诚信、应对突发公共事件、国家机构和编制管理、行政执法监督5个方面开展立法协作，并具体到2006年的9个立法协作项目，分工为：黑龙江完成《行政许可监督条例》和《国家机关机构和编制管理条例》，论证《公民医疗权益保障条例》；吉林完成《行政决策实施办法》、《鼓励、扶持非公有制经济若干规定》、论证《促进就业条例》；辽宁省完成《企业信用信息管理办法》、《个人信用管理办法》，论证《突发公共事件应急条例》。
“会上没有分歧的地方，几乎每个观点都达成了一致。”张满良说，辽宁省法制办草拟了《东北三省政府立法协作框架协议》，今年五一前通报给吉林、黑龙江两省征求修改意见。吉林省法制办都没有提出修改意见。
按照框架协议，东北三省政府的立法协作将采取三种方式：对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省将成立联合工作组；对于共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于三省有共识的其他项目，由各省独立立法，而结果三省共享———这被分别概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作。
“而今年的9个项目都属于半紧密型协作。”张满良说，其他两个合作类型今后将进一步探索。
三省在进入协作立法之后，彼此的沟通比以前要频密了。张满良说，三省之间的日常沟通是以发送通报的形式进行。每年年底将召开一次三省法制办主任联席会议，轮流主办，研究确定立法协作项目和论证项目，协调立法区域协作的重大事项。
一法通三省？
对于一省立法，而通行于三省的说法，张满良认为能否实现暂时还无法预言
立法协议上有一点是让社会关注的，根据协议框架，由一个省负责的立法项目，经过充分征求他省意见的程序，基本上不作改动就能通行三省。
张满良说，三省区域立法协作在国内没有先例，能否实现一个法规规章通行三省，或三省政府能否共同签署出台规章，暂时还无法准确预言，“地方法规有严格的立法程序，各省政府、人大在审议中都会根据省情酌情作出修改，能否完全保持一致现在谁也不知道。”
让张满良真正感受到协作立法所带来的实质性的好处是，“它实现了资源共享，降低了立法成本。”一部法规的出台，从论证、调研，到出台草案、最后定稿，往往要经过一两年时间，花费大量的人力、财力。
比如“个人诚信”在东三省已普遍引起重视。在协作立法之前，三省都花费了人力、时间进行相关的立法活动。
辽宁省在2001年就开始着手信用体系研究。辽宁省发展改革委还完成了《辽宁省社会信用体系发展规划研究》课题的编著工作。
而黑龙江政府也在为个人诚信立法。今年2月印发了《“诚信龙江”建设办法》，计划2007年年初到2008年年底全面启动，《黑龙江省个人信用信息管理条例》也适时出台。
吉林省《个人信用信息征集披露管理办法》的立法已经列入该省十一五规划之中。
“而进行协作立法，就可以打破各自为政的局面了。”张满良说，这个项目也被列入东三省今年协作立法范畴，由辽宁法制办牵头，另两省只需予以配合就可以了。
目前，辽宁省法制办已完成《辽宁省个人信用管理办法》的立法工作，并开始公开向社会征求意见。而这样的立法成果，另外两省也就能同时享用了。
化区域立法的干戈
协作立法力图解决立法的横向冲突问题，以促进区域经济的和谐发展
近几年，一系列的社会事件使得区域内的法制协调备受关注，比如松花江水污染的扩散；长三角各城市间连成一片的道路交通，却又各自为政。区域法制的冲突到处存在。
东北财经大学行政法学教授王子正认为，东北三省这次立法协作某种程度上真正具有开创意义的是，解决立法横向冲突的问题。
经济发展过程中，每个区域都会呈现该区域的特点和优势，要提升区域的优势地位，必须先在区域内形成整合，达到和谐，区域经济的发展需要进行区域立法合作。
“这会是一个趋势。”王子正长期关注区域协调立法问题。他说，东北地区的GDP和工业增加值由改革初的15%和20%下降到现在的10%以下，而制约东北发展的一个重要因素就是法治软环境建设的滞后，“而区域立法冲突就是一个重要方面。”
出现这个现象的原因是，《立法法》中，国家对地方立法权限界定不够明确。而且各地方对立法权限的把握不准。所以对共同的问题，就产生了不同的立法主体多元立法的现象，如水资源管理，既有国家立法，又有省级和较大市级立法，法规繁杂。
在小的方面，对同一事项的规范不一致或不衔接，难以操作，如在公共环境卫生管理方面，对随地吐痰的处罚规定，不同的区域或者同一区域不同的法规就有不同的处罚标准。
而这些现象，我国《立法法》又无法完全解决。
因为它仅规定出了纵向冲突中的那些不适当的法律规范。也就是说，各级人民代表大会及其常委会，有权改变或者撤销不适当的地方法规、规章、自治条例和单行条例。
但对于如何确定地方立法横向冲突中的那些“不适当”的立法，以及由什么机构来确定，尚无规定。
从客观上，立法环境需要一个立法联络协调机构对地方立法横向冲突进行协调。有了协作机制，可以在今后的工作中进行及时联络，从而确定那些“不适当”的地方立法，并交由有权变更或撤销的机构予以处理。
立法协作向人大纵深
目前的协作立法，只是政府机关间的信息沟通，今后如有必要将会探讨人大层面的立法协作
对于东北三省将政府立法协作制度化，王子正觉得还是很具有创新意义。传统的立法方式都是自上而下纵向的，随着利益主体的日益多元化，在环保、社会治安、市场经济乃至文化领域开展区域立法合作的需求也逐渐增强，横向的立法协作也是社会合作的一个反映。
“当然，这种立法协作是有‘底线’的，就是要与上位法一致。”王子正说，不能在区域内制造相对于其他区域新的不当竞争优势和不公平。“在我国，因为区域法制协作的领域、程序、效力等还缺乏一定之规，这个问题更要注意。”
另外，更高等级的协作还是应在省级人大之间展开，这既是法律效力层级的问题，也是一个体现区际民意的问题。王子正认为，三省应该以协作为契机，进一步加强有关人大立法协调的合作与交流。
张满良并不认为东三省是在建立法律的独立王国。“目前三省之间的立法协作是政府机关之间的立法工作协作。”
张还说，政府能出台的只是一些管理办法和政府规章，“今后如果有必要涉及人大层面的立法协作，是可以在工作中进一步探讨。”而且，上海也将在今年召开长三角地区第一次立法协调会议。对于这样的探索，张满良还是充满着希望。
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