从美国的政府体系、立法和决策程序谈决策的民主化、法律化

一、 美国的政府决策体系及其特点本文资料和数据主要来源于〔美〕加里·沃塞曼的《美国政治基础》，?中国社会科学出版社1994年版；《美国宪法》、《美国加利福尼亚州宪法》，美国加利福尼亚州众议院，1990—2000年。由于内容较多，文内不再逐一标注。
美国政府的决策体系主要体现在决策的法律化, 分权和相互制衡方面。
美国政府由三部分组成, 分别执行政府的三种主要职能：参、众两院行使立法职能；总统行使行政职能；最高法院行使司法职能。
美国宪法体现了四项主要原则： 分权和制衡、 联邦制、 权力有限的政府、 司法审查。 宪法将立法权授予国会；将行政权授予总统；将司法权授予最高法院。制约与平衡使三种权力混合起来, 让政府的三个部门互相限制。制约是指一个部门对其他部门职能的监督，从而造成权力的平衡。这一原则为各部门保护自己的职能,免受其他部门的干扰提供了宪法规定的手段。制衡原则把立法权、行政权和司法权混合在一起, 把某些立法权给予行政部门，把某些行政权给予立法部门，如此等等, 从而使任何一个部门不能支配另一个部门。
美国宪法中有许多制衡的例子。总统的否决权是给总统的基本权力, 用来防止国会通过他不赞成的法案；同时国会有权用它2/3的多数票推翻总统的否决, 来制约他的这种权力。 参议院在同意总统提名主要行政和司法官员方面拥有行政权力。 此外, 国会可以拒绝给任何一个行政部门拨款,从而使该部门无法执行法律。每个政府部门的设立和选择方式也起到制衡的作用。 例如： 国会分成两院, 立法必须经过两院批准才能成为法律。 官员任期的限制和各种选拔方法有助于防止任何人或任何部门权力过大。 众议员、 参议员由普选产生， 总统由选举人团选举, 联邦法院法官由总统任命, 但要经过参议院同意, 行为良好者可以终身任职。 这些程序是为了使政府官员维护不同的利益, 并防止其他官员过多干预。 这种通过权力的分离和混合而产生的各种机构, 每个部门都需要其他部门的合作才能使政府运作, 而每个部门也都愿意制约与平衡其他部门的权力。 美国许多政治学家认为, 这种分权是为了制衡而不是为了建立一个最有效率的政府形式, 是为了“ 控制政府滥用权力”。詹姆斯·麦迪逊在他的《联邦主义者》说过, “ 假如人是天使, 就不需要政府。 假如由天使来管理人, 就不需要从外部或内部来控制政府。 在设计一个由人来管理人的政府时, 最大的困难在于：首先, 必须使政府能控制被管理者； 其次, 要强迫政府控制自己”。〔美〕加里·沃塞曼：《美国政治基础》，中国社会科学出版社1994年版，第24页。
美国宪法体现这样一种精神： 政府的权力要受被管理者的权利和自由所限制。 政府的行为必须依据法律规定,而法律是得到被管理者的同意( 虽然是间接的)而制定的。 宪法还规定了各种程序, 以保证政府不超越它应有的职权范围。 比如说, 总统不得行使宪法授予议会的权力。
限制政府和保障公民权利的另一个重要手段是赋予最高法院以司法审查权。司法部门可以裁决各级政府(包括州政府、地方政府和联邦政府)的法律是否符合宪法的规定。司法审查使最高法院在限制中央政府行为方面处于监视地位。 审查州和地方政府的法律, 是最高法院司法审查的最重要内容。 虽然联邦法律很少被最高法院推翻, 但已有数百种州和地方的法律被判定为违宪。
二、 国会的运作
(一)立法程序
大部分的议案既可以向众议院提出，又可以向参议院提出，也可以同时向两院提出。这些议案可以是总统的计划的一部分，可以由参议员、众议员个人或国会所属各委员会草拟，也可以是国会与行政机构或私人利益集团协商的结果。在联邦政府，一年大约有20000件议案，这些议案中只有5%最终成为法律。
国会大部分工作不在众议院或参议院全体会议上进行，而在委员会中进行。当一件议案向参、众两院中任何一院提出后，该议案即提交委员会讨论。委员会审查该议案，并决定是否向众议院或参议院全体会议推荐。在国会内提出的议案中，有80%～90%在委员会阶段就被否定。因此，委员会制度是国会的核心。
一旦议案由委员会通过，即行提交众议院或参议院全院辩论，并列入两院的日程表。对一个议案辩论结束后，即行表决。通过议案需要得到出席会议人员的简单多数赞成。议案不论两院中任何一院首先提出，迟早均须提交另一院，在该院同样需要经过委员会审查和全院辩论通过的程序。如果参、众两院文本有差别，在送交总统签署或否决以前必须予以消除。
一个议案即使在参、众两院均获通过，仍可能受到总统的否决。总统可以否决任何他想否决的议案，但他不能仅否决议案的一项，他必须整体否决或整体接受议案。国会有最后的决定权，因为如果国会能推翻总统的否决，该议案仍能成为法律。推翻总统的否决需在每一院中得到2/3的赞成票。
总统必须在10个工作日内对接到的议案采取行动。如在国会开会期间，10个工作日内总统未签署法案，则该议案可以不经总统的签署即成为法律。如果在10个工作日内国会休会，总统又未签署该法案，则该议案不得成为法律。
(二)国会的委员会在立法过程中的作用
国会里的委员会分为四种：常设委员会、协商委员会、专门委员会与联合委员会。
常设委员会是国会的基本工作单位。众议院现有18个常设委员会，参议院有19个。每个委员会研究一或两个一般性问题。每个众议员在一或两个委员会里工作，参议员则在三或四个委员会里工作。这些委员会往往分成小组委员会以便进一步分工。在一个议案被送到参、众两院全体会议考虑以前，它必须获得所属委员会多数票的通过。对一项议案的审查包括举行公众听证会，有关方面包括行政部门与院外游说者均受邀作证。如果委员会通过该案，则该案送交参议院或众议院的全体会议讨论。
协商委员会是由参、众两院议员组成的临时性组织。成立该委员会的目的纯粹是为了解决参、众两院所通过的文本的差异。差异的产生来自一院对议案所附不同修正案或两院各自通过了处理同一问题的两个议案。协商委员会中的众议员是由众议院议长指定的，参议员则由参议院多数党领袖指定。协商委员会的任务是讨价还价，以便达成妥协。一旦任务完成，即行解散。
专门委员会是为专门任务，通常是为临时任务而设立的，常用来进行某项调查。
联合委员会是由参议员与众议员参加的常设机构。这些委员会经常协调日常事务。例如：经济联合委员会的重要任务是对总统每年的经济报告进行研究，并向国会提出建议报告。
另有两个非正式的规则对委员会在国会中的权力起到支撑作用。这就是专业化和互惠。专业化的意思是，一旦议员被分到某一个委员会或小组委员会，就希望他专攻这一领域，成为这一领域的专家。人们不希望议员对国会中所有的议案都同样关心，或在差别很大的问题上都作发言。相反，人们公认的方式是，议员们将本委员会的工作做好，而与自己工作无关的问题则让其他委员会去处理。实施这一制度的结果是委员会及其他成员各自对本职工作有广泛而深入的了解，但对其他领域的问题却知之甚少。这种可能发生的弊端是通过非正规的互惠来解决的。按照这一规则，议员在对他所在委员会与小组委员会领域以外的问题投票时，依靠对该问题有专门研究的委员会成员的指导。议员们将按照他们所属的政党在与法案有最密切关系的委员会里工作的成员的意见投票，因为在涉及与他们所属委员会的问题时，他们也希望得到同样的支持和尊重。这样，专业化与互惠就是一件事的两个方面。你在一个领域里成为专家，其他领域议员在这个领域里都按你的意见行事。反过来，在你的专业以外的领域里，你就按照对该问题有更多了解的议员的意见投票。由于委员会与小组委员会的工作很重要，又由于国会里有专业化和互惠这两种规则的存在，被分配到什么委员会对议员的权力和地位能否有效发挥是至关重要的。
(三)除立法权之外，国会的其他权力
除立法权之外，国会还有一些其他的权力。“掌握钱袋的权力”是宪法赋予国会的基本权力。1974年，国会通过了预算法。预算法使国会能够在审议开支、税收措施及经济的全面要求的基础上，提出不同于总统预算的另一个全面的预算。它不仅辩论政府所提出每个计划的优、缺点，它还能够审议预算中以前单列的部分，并就它们对经济和其他优先开支的影响作出评判。该法设立了参、众两院的预算委员会。众议院预算委员会的成员来自于筹款和拨款委员会，其他常设委员会各有一名代表参加。成员与主席定期轮换，不考虑资历深浅。参议院预算委员会成员的挑选方法与参议院其他委员会相同。该法设立了一个国会预算局协助这两个委员会。这个无政党偏见的预算局提供专家来分析总统提出的预算，并将国会众多的开支决定与已确定的预算目标相协调。
国会还拥有一些非立法权。在这些非立法权中，有对行政部门的监督权和调查权。国会设立了各行政局与部门，规定它们的职责与权力，并可以随时作出修改。此外，国会向这些机构拨出执行任务所需的款项。这些权力使国会既关心这些机构的所作所为，也有办法了解情况。每年的拨款过程都给国会以机会，告诉这些机构应该干什么，最后，对国会认为需要做的事情就拨款，而对国会认为不需要做的事情就不拨款。国会设立总审计局与国会预算局来协助自己完成这一监督任务。国会通过总审计局对某些政府计划或部门进行审查。预算局则通过对行政部门申请费用的审查起到监督总统下属的管理与预算办公室的作用。
此外，国会有权进行调查。如果国会或委员会认为某些事情做错了或做得不对，就可以进行调查。所调查的内容可以是行政部门的对外政策，私营工业的定价或社会犯罪问题。换句话说，国会对任何事情都可以调查。
国会还有一些司法权。众议院可以以简单多数弹劾（控告）联邦官员。然后参议院审理此案。如果参议院以2/3多数票认定这些控告成立并予以定罪，则该官员即被解职。
国会在政府机构中，对决策的民主起到重要的核心作用。
三、 最高法院的权力
最高法院具有司法审查的权力，但由于它的决定要其他部门来执行，它否决联邦政府其他部门行为的这一权力实际上很少使用，而且受到严格的限制。所以有人称之为“政府部门危险最小的部门”，或“三个部门中最弱的部门”。最高法院是一个通过解释法律而制定全国政策的政治组织。通过对提交给它的案件实施宪法的规定，最高法院明确地作出政治选择。通过对国家政策中有争议的问题作出裁决，最高法院参与了政治活动。很典型的一个例子是，在2000年的美国第43届总统的选举中，最高法院的介入，并作出了有利于布什的裁决。最高法院的裁决，在这场美国有史以来竞选力量对比最接近，竞争最激烈的政治活动中，起到了决定性的作用。所以说，最高法院的裁决也一样受制于各种政治力量的影响。虽然它的程序是法律程序，裁决也是独立的。但是最高法院要依靠其他部门，特别是行政部门来执行它的裁决。因此，最高法院不能无视它的裁决在国会或全国的反应，作为一个政治活动的参与者，它的影响最终取决于其他参与者和舆论对它的裁决的接受程度。一般来说，最高法院的意见不会长期地与立法和行政部门的主要看法背道而驰的。
最高法院通过司法审查权深深影响国家政策的制定，使人民和人民的领导人注意紧迫的社会问题。最高法院是否能继续保护受到强有力的政治参与者威胁的群体的权利，这要取决于什么人任法官和什么政治力量在整个国家中占上风。
四、 影响美国政府决策的几个主要因素什么因素可以影响美国政府的决策取向呢？ 归纳起来主要有如下四个因素。
(一)选民
美国的选民可以划为三大类别：劳动阶级，中层阶级和上层阶级。劳动阶级（working class）几乎包括了社会中的大多数人。他们的收入最低，从事工厂、农场的“蓝领”工作，以及办公室文书与秘书之类的许多“白领”工作。中层阶级（middle class）指大部分专业人员（包括教师和工程师、小工商业者、官员以及某些熟练工人)。上层阶级（upper class）是由主管重要经济与政治机构的人组成，他们在从事这些工作中得到最高的收入。由收入和职业所反映出来的阶级，影响着人们对于各种问题的态度，属于劳动阶级的人往往因为要求经济上实现更大的平等和更多的社会福利计划而成为自由派。但收入微薄和文化程度较低的人们往往不能容忍持不同政见者，并且对于保护少数派的观点或新的行为方式，不抱支持态度。中层阶级的成员往往在经济观点上比较保守，而在诸如言论自由和尊重民权等问题上持比较自由主义的态度。各阶级对政治问题的态度，既有自由主义倾向，又有保守主义倾向，这要看对哪一类问题而定。
美国号称是一个民主发达的国家，但参加选举的只有50%的选民。研究资料表明，放弃选举的美国居民中主要是文化较低者、有色人种、农民、南方人、女性、穷人、蓝领阶级以及太老或太年轻的人。人们认为，造成这种局面的原因是多方面的。其中最明显的是有些低收入的人往往认为他们在政治上无所作为。而中、上层阶层的人们认为参加政治活动会给他们带来好处。
一些美国政治学家批评，所谓的平等信念一直是美国政治思想的核心。这种“无阶级社会”的神话导致轻视阶级作为参与和了解政治的基础。美国是发达国家中惟一没有社会主义政党或工党来代表和组织劳动阶级的国家。实际存在的两党制（其他小党如绿党、改革党尚难以影响美国的政坛），为了得到选民的支持，往往把两党都推向温和的中间派。下层阶级生活在不承认阶级差别，也没有组织表达其利益的社会中。他们的问题往往得不到重视，也没有人鼓励他们参加政治活动。这样，低收入的群众参加政治活动越少，他们就越难以找到能够反映他们利益的政治程序。这种政治参与率低下的情况是对当选官员所制定的政策和计划不满情绪的一种征候。
(二)政党
美国的政治一直为民主党和共和党所左右。但是他们的相对实力和支持他们的力量的性质，却反复地发生变化。政党的作用就是组织力量影响和控制政府的决策。他们是通过这几种形式来达到自己的目的的。
第一，政党之间的竞选。为了竞选，政党——或者用更通常的说法是他们的候选人——把人民吸收到自己的政治体系中来，参加竞选运动。各政党为人民提供了作出政治选择的基础。当政党参加竞选时，它们要在重大问题上表明政策立场。在某种程度上说，这种功能有利于教育选民了解政治程序，大部分人并不经常参加政治活动，他们往往依靠选举来使他们了解情况。
第二，政党组织公众舆论。尽管在各党内部存在广泛的各种不同意见，但它们向公众提供的只是一条受到限制的通信渠道，让公众表达对政府任何运作的意见。
第三，两大政党集中或联合不同的利益集团。民主党和共和党把社会中各种特殊利益的集团或个人联合起来，组成以赢得选举为目的的庞大的联合阵线。在政党旗号的大“伞”下，把各种特殊利益集团联结起来，这是美国政党的一个重要功能。
第四，两大政党综合采纳其他政党或社会抗议运动所提出的变革或改革建议。如果其他政党或政治运动表现出它们已得到相当的支持，则它们的施政纲领往往也被大党之一所采纳。
(三)利益集团
利益集团为具有共同利益的人们提供使政府官员了解他们观点手段。就是把一群人组织起来为追求共同利益而在政府决策过程中施加压力。
政党组织和选举制度是建立在地区划分基础上的。但在一个地区内可能有很重要的集团利益没有被代表。具有不同的宗教信仰、种族、民族背景、收入水平或职业的人们，会有其不同的政治利益。利益集团的发展使具有共同理想的美国人有了向政治决策者表达自己观点的手段。
利益集团也尽力去影响选举的结果。但他们不同于政党，不竞选公职。虽然某个候选人可能对某个集团表示赞同或事实上是那个集团的成员，但他并不以集团的候选人身份参加竞选。
最重要的利益集团是经济利益集团，包括企业集团、专业集团、劳工集团和农业集团。在政治过程中最有影响的集团通常是最有钱的集团。
企业集团在获得利润这一点上有共同利益，这也涉及对可能获得利润的经济体制的支持。美国商会、全国制造商协会和全国小企业协会都是著名的企业集团。实力雄厚的大公司，如美国电话和电报公司、美国钢铁公司以及美国通用汽车公司，为维护本身利益经常以利益集团身份行事。
专业集团包括美国医学会、全国房地产经纪人协会和美国律师协会。所有这些集团在华盛顿都有强大的院外游说活动。
工会，像国际卡车司机同业工会以及美国劳工联合会和产业工会联合会的联盟（劳联-产联）是美国最有影响的利益集团。工会领袖一般比大多数政治家在位的时间长，他们是强有力的政治人物。
农业企业利益集团有很长的、影响很大的游说活动历史。美国农场主联合会、全国农场主联盟和全国农场主促进会是华盛顿最有影响的几个集团。专业化集团，如牛奶生产者联合会，在农业立法上也有广泛的影响。
有些利益集团是按宗教、社会或政治利益组织起来的。像全国有色人种促进会、城市联盟、南方基督教徒领导会议（SCLC）等集团，他们所作的努力是代表美国黑人争取经济利益的。像山岭俱乐部那样的团体，主要关心保护环境的立法。
当利益集团对政府施加压力以使政府的决策对他们有利时，这就是游说。当今各种利益集团在华盛顿都有维护他们利益的专业游说人员班子。这些说客班子通常包括前国会议员或前行政部门的雇员。他们在运用政治影响技巧方面颇有经验。
直接的游说活动通常在国会的委员会和行政机关中进行。虽然公众更多注意对立法机关的游说活动，但说客每每更加专注于行政机关，企图影响它们制定的规章。有这样一种说法，真正的政府决策是在说客、官员和国会委员会——所谓“铁三角”之间作出的。说客向委员会和官员提供他们企业组织或居民组织的信息，趁机提出他们支持或反对的立法提案或行政计划的意见。
间接游说活动也包括由华盛顿游说人员操纵的大量写信活动。全国步枪射击协会成功地运用这种战术来反对枪支管理的立法。更微妙的间接游说活动是“非政治”的公关活动。一些公司用显示他们关心公众福利的广告来缓和对涨价的批评。另一种间接游说活动形式是说服另一个利益集团来支持该利益集团。如果美国汽车协会(AAA)主张建造新公路，它就要设法取得其他相同利益集团的支持，诸如卡车运输公司、石油公司、汽车制造商和工会等。
利益集团也利用法院来影响政治程序。由利益集团提出的集体诉讼是为了使处于相同境况的整个阶级和人民团体的问题得到有利的法庭裁决。
利益集团常常用示威来影响政客。罢工和联合抵制是重要的方法，特别是对工会来说。有些公众利益集团擅长利用新闻媒介来扩大对他们利益的宣传。例如，“母亲反对酒后开车”（MADD）使用许多宣传手法，以使她们要求从严处罚酒后开车人员的活动博得人们的注意。
不管公众利益集团和普通老百姓组织起来作出了怎样的种种努力，从总体上来说，利益集团制度仍然较为明显地有利于那些有充分金钱进行有效游说的人们。
(四)新闻媒体
在美国，新闻媒体具有强大的政治势力。新闻媒体对各类政治事件和社会问题的关注，会在很大程度上决定多数人认为这些问题是多么重要。怎样提出问题，会影响到哪种解释更容易被人们接受，也会影响到用哪种政策解决问题更为合适。新闻媒体通过新闻报道、文娱节目和广告宣传，直接和间接形成政治态度。广播、出版些什么，不广播、不出版什么，可以树立政治形象，安排优先顺序，使人民集中注意某些问题，并在很大程度上使政治为大多数人所理解。新闻媒体反过来也受到拥有它的公司、付钱登广告的客户、从事新闻工作的义务管理人员以及享受视听的公众的影响。政府官员根据自己的利益给新闻媒体颁发许可证（如果是电视或广播），制造假事件，分发或扣押新闻消息。作为政治参与者和通信环节，新闻媒体在美国政治活动中具有最强大、最复杂和最有争议的影响。
五、 关于我国、我省决策民主化、法律化的建议
美国是当今世界上最发达的资本主义国家，也是社会比较稳定和管理有序的一个国家。可以说，他们是在吸收了其他国家的行之有效的管理经验，结合美国的实际情况制定了具有美国联邦特色的法律基础，并形成了独特的法律系统。纵观美国200多年的历史，联邦宪法只有26条修正案，体现了它的法律基础的稳定性和持续性。但在另一方面，我们应该看到它在宪法的大原则下，各级政府的决策与社会管理都纳入了法治的轨道。通过宪法——法律——法规条例，逐步细化，使政府和社会的运作规则非常具体（当然并不是无懈可击，当中也有许多法律漏洞），可以说这是一个法制程度比较完善的社会。
中国是一个发展中的国家，经济、文化、历史、政治背景与美国相比差异比较大。我们不可能全盘照搬美国的做法。但是，我们应该研究如何吸收包括美国在内的世界上一切先进的思想、文化和管理经验。在决策的民主化和法律化方面，我们可以借鉴美国的一些行之有效的办法。
具体来说，我国的国情和政治体制与美国的不同。从美国来说，它的决策体系是三合一：国会——总统——最高法院。三者的权力既分立又相互交错，形成制衡。我国参与决策的主体是中国共产党、人大、政府、政协。四者的职能分别是：中国共产党作为执政党，主要是制定路线、方针、政策；人大作为立法的主体，主要是通过立法程序把集中体现人民共同意志的和根本利益的党的路线、方针、政策转化为法律法规，成为国家的意志，成为全社会都必须普遍遵循的活动规范、行为准则；政府是国家权力机关的执行机关，是法律的实施执行者；政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，其主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。国家在作出重大决策之前在政协进行协商，政协在决策实施的过程中实行监督。这是具有中国特色的政治组合。人大、政协不等同于美国的众议院、参议院。宪法赋予人大立法和任免政府组成人员的权力。政协不具备这两种权力。在这种架构下，如何使政协在决策的民主化、法律化方面起到应有的作用，这是很值得研究和思考的问题。笔者认为，我们应在现有的基础上，吸纳一切适合我们的国情、省情，有利于决策民主化、法律化的做法，采取循序渐进的方式，逐步完善决策的民主化、法律化的各项工作。
(一)应逐步将政协参与决策程序纳入法律化的轨道
《中华人民共和国宪法》已经明确政协在我国政治生活中的性质、地位、作用。《中国共产党关于进一步加强多　党合作和政治协商制度的意见》(以下简称《意见》)和全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》(以下简称《规定》)也对政协在决策体系中的程序确定为协商在决策之前，监督在决策实施之中。但无论是《意见》还是《规定》，都不是法律、法规，不具备法律效力。这样，政协在我国政治生活中的重要地位和作用与它在决策过程中的非法定程序是不相称的。既然政治协商、民主监督、参政议政不是必经的法律程序，其建议、提案的被采纳性就具有很强的随意性。在举国上下都强调依法治国、依法行政的今天，政协作为我国政治生活中的一个重要组成部分，政治协商、民主监督、参政议政的法律化应该提到议事日程上来。各级政协的《规定》应该成为一个法规性文件，以确保政协在决策民主化、法律化方面发挥作用。
(二)人大、政协常委应逐步走向专职化
随着依法治国、依法行政工作逐步走向规范化，人大、政协常委在决策民主化、法律化方面扮演越来越重要的角色。以往，我们在选任人大、政协常委的过程中，重点放在其代表性上。这一点至今仍然非常重要。但这些常委多是兼职，他们不可能将太多的精力集中在人大、政协的工作上，作用无法到位，这些常委无论作为地方代表或界别代表，他们都应该在政府的决策过程中体现他们所代表的群体的利益和要求，反映这些群体的诉求和声音。因此，我们应该建立制度，逐步实现人大、政协常委的专职化。与此同时，每个常委应该配备一定数量的通晓法律的工作人员协助他们提出议案、提案，审议议案，追踪和监督法案的实施，更好地发挥他们在决策民主化、法律化方面的作用。
(三)政府各职能部门应设立政策和法律分析员
我们的社会主义民主法制正在逐步完善，政府的各项工作将步入法治轨道。依法行政将细化成各项具体的、可操作性强的法规条例。为保证依法行政的顺利进行，政府各部门有必要设立政策与法律分析员制度。在美国，如加州政府，各部门都有一批这样的立法分析员，他们的职能一是代表本部门向议会提出议案；二是分析议会或选民提出的有关本部门的议案，写出孰利孰弊的分析意见；三是根据议会或选民通过的有关本部门工作的法案，细化成具体的可操作的法规条文；四是就议员与选民对依法行政过程中的问题进行解释。这些分析员都是熟悉本部门的工作与相关的法律条文，其分析多是客观性的。他们的分析既代表本部门的立场，又要对议员和选民负责。这些分析是要公诸于众的。因此，结合广东省的实际，设立政策与法律分析员制度，是依法行政的一种有效的保证。
(四)充分发挥各民主党派、人民团体和群众组织在决策民主化、法律化方面的作用
美国利益集团的游说活动在决策中的作用，说到底就是通过各利益集团的说客影响议会和政府，他们一方面是反映各利益集团的声音，另一方面是力图使议会和政府作出有利于他们的政策。中国国情不同，我们不可能采用美国的这种制度。但在决策的民主化、法律化过程中，我们现有的很多很好的渠道可以反映社会不同利益集团的声音和要求。中国共产党作为执政党所制定的路线、方针、政策可以为准则。我们还有八个民主党派和工商联，有工会、共青团、妇联等许许多多的人民团体和群众组织，每一个党派、每一个团体都代表着社会某一方面人士的利益和要求，在决策的过程中，应该充分听取他们的意见，认真权衡各方面的利益和要求，使我们的各项法律法规和决策真正能够代表大多数人的利益和意志，得到全社会的理解和接受。
(五)重大决策应采取公示制度或听证制度，广泛吸纳各方面人士的意见和建议
最近，“十五”计划纲要和《婚姻法》修正案，向全社会征求意见。部分地方的人大也在吸收西方议会制度的一些经验的基础上，采用了立法听证会制度。这是决策民主化的有益尝试。在立法和决策的过程中，我们应该开辟各种渠道广泛吸纳各方面人士的意见和建议。这里介绍美国加州的一个做法。加州宪法规定，除议会可以立法之外，如果超过5%的登记选民签名提出一个议案，州务卿签发后可通过全民投票方式决定，一旦通过（简单多数），这个议案就变成法律。当然，全民公投不是我们目前要仿效的方式，但它给我们的启示是，如何使我们的法律和决策在形成之前广泛听取社会各界的意见。从现阶段来说，一是可以实行公示制度。我们的法律草案应该提前在各种媒体上登载，让广大人民群众了解并参与立法和决策的过程。二是实行听证会制度。公示是广泛听取意见，听证会则是集中论证具体条文。这两项制度相辅相成，在立法和决策程序上，是民主化的一个重要步骤。
以上是笔者在美国萨克拉门托州立大学学习期间的一个课题研究报告。中、美两国在政治体制、经济社会状况、历史文化、教育和法律普及、思想理念以及人民参与决策的程度等方面都存在差异，全盘照搬美国的经验和方法是不可能的，也是不合实际的。但我们确实可以借鉴他们一些科学的、有效的管理经验和方法，发展和完善我们的社会主义民主政治。