监督和管理政府“红头文件”关口前移------记《甘肃省规范性文件管理办法》出台_立法工作...

八年前，监督和管理政府“红头文件”关口前移一年前，提出工作规划思路，多位领导亲自过问亲自把关

　　本报兰州讯“加强对抽象行政行为的监管和约束从源头上确保各级政府机关依法行政，推进法治政府、阳光政府建设。”近日出台的《甘肃省规范性文件管理办法》，对规范性文件的起草、审核、审议、备案、清理评估等各个环节做出了全面规范，是甘肃省各级人民政府依法行政的又一项重大举措，是我省依法行政工作进程中的一件大事。
　　记者采访时发现，根据省政府立法规划，2007年下半年，省政府法制办起草了《甘肃省规范性文件管理办法(草案)》(以下简称办法草案)。办法草案以《纲要》为指导，在借鉴兄弟省市好的经验和做法的基础上，根据我省规范性文件管理工作的实际情况和需要，结合国务院《国家行政机关公文处理办法》和省政府新出台的实施细则的要求，对规范性文件的起草、审核、审议、备案、清理评估等各个环节做出了全面规范。
　　接受记者采访的行政法学专家分析认为，这说明甘肃省“监督管理各级政府及其部门的‘红头文件’工作”被提升到了重要的位置。

新闻延伸

　　八年前监督和管理政府“红头文件”关口前移，一年前提出工作规划思路，多位领导亲自过问亲自把关。徐省长在研究审议《甘肃省规范性文件管理办法》(以下简称《管理办法》)强调，《管理办法》的颁布实施，是省政府继2004年出台《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》之后，落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加强对抽象行政行为的监管和约束，从源头上确保各级政府机关依法行政，推进法治政府、阳光政府建设的又一项重大举措。
　　记者调查发现，草案形成后，先后书面征求了省政府和办公厅领导、办公厅有关处室以及各市州、各部门的意见。陆武成副省长、石军副省长做出了批示。按照立法公开的原则，又将草案在甘肃政府法制网上全文予以公布，广泛征求社会各界的意见。根据收集到的意见，在法制办第78次办务会议上做了进一步的修改。
　　记者调查显示，自2000年以来，甘肃省政府已多次集中清理“红头文件”。截至目前，省政府法制办共提请省人大常委会废止地方性法规42件，修改地方性法规125件；提请省政府常务会议废止省政府规章169件，修改政府规章49件；协调并建议省委、省政府停止执行规范性文件1368件；市州政府及省政府各部门停止执行自己制发的规范性文件12368件。
　　“规范性文件是各级政府机关制定的涉及公民、法人和其他组织权益，具有普遍约束力的文件。《立法法》和国务院《规章制定程序条例》出台后，法律、法规、规章制定程序都有了完备而严格的规范。但是，对于数量最多的、作为行政管理依据的规范性文件如何管理，国家和省上都没有统一规定。国务院《规章制定程序条例》第三十六条规定，依法具有规章制定权的县级以上人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。由此可见，制定规范性文件是一种准立法程序，应当建立科学的制度，实施严格的审查和监督程序。”甘肃省人民政府法制办公室备案审查处相关负责人对记者说。
　　根据国务院的要求，甘肃省初步健全了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查体系。但是，由于规范性文件制定无法可依，还存在着制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱的问题，集中表现为越权行政、滥用权力。2006年至2007年，仅省政府通过备案审查发现存在违法问题而责令纠正或建议修改的规范性文件就达21件。规范性文件违法现象频发，损害人民群众的合法权益，引发了大量行政争议，也损害了政府机关的公信力。
　　对此，省政府法制办相关负责人坦言：“省政府明确要求各地各部门对所有拟订的规范性文件，必须实行由制定机关的法制机构事前审核制度，严把质量关。将规范性文件向社会公开，接受社会各界的监督和建议。但是，各地各部门在这方面仍然存在一定的随意性，省政府实施事后审查、纠正，则是发挥备案监督机制的作用，规范行政行为，维护法制统一，确保政令畅通，保障公民合法权益。”
　　根据《法规规章备案条例》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，省政府颁布了《甘肃省规章规范性文备案审查办法》，于2004年5月1日开始实施，正式确立了我省“四级政府、三级备案的规章和规范性文件监督体制。
　　记者采访时发现，《管理办法》设立了规范性文件事前审核制度、规范性文件制定主体限定制定制度、对乡(镇)人民政府规范性文件的前置审查制度、规范性文件的审议和公布制度、规范性文件的解释制度、规范性文件的备案制度等。尤其是对乡(镇)人民政府规范性文件确立了前置审查制度。
　　省政府法制办公室备案审查处相关负责人说，乡(镇)人民政府是我国最基层的政权组织，与人民群众直接接触，密切联系。乡(镇)政府是数量最多的政府规范性文件的制定主体，其所制发的规范性文件数量庞大，内容繁杂，直接涉及群众权益。而乡(镇)一级政府由于机构编制所限，没有设立本级政府法制机构，也没有专门的政府法制工作人员，无法对所制发的规范性文件进行审核，致使这些文件存在的问题得不到及时发现和纠正。为了解决这一问题，《管理办法》第二十三条规定，乡(镇)人民政府制定涉及公民、法人和其他组织重大利益的规范性文件，必须由上级人民政府实施前置审查后方可发布。通过设置前置审查程序，将这类文件纳入专门机构的审核范围，确保基层政府依法行政。

办法出台之路

　　●2004年出台《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》。2004年5月1日开始实施，正式确立了我省“四级政府、三级备案的规章和规范性文件监督体制。
　　●2006年12月1日，兰州市政府发布了《兰州市户外广告位有偿出让暂行规定》。依据公民提出的审查建议，省政府法制办依法启动了监督程序，对《兰州市户外广告位有偿出让暂行规定》进行了全面审查，发现该文件违反了国务院《物业管理条例》的有关规定。据此，省政府法制办发出备案审查意见书，责令兰州市政府在收到意见书后30日内对《暂行规定》进行修改后重新公布或予以废止。
　　●2007年7月，《庆阳市城镇居民基本医疗保险实施办法》报送备案。省政府法制办备案审查后认为：该《办法》增加了办事程序，加重了参保人员负担，有可能使参保人员难以得到及时的医疗救助，与《甘肃省城镇居民基本医疗保险实施方案》规定的条件不符，应当予以纠正。
　　●2007年6月，《陇南市住房公积金管理暂行办法》报送备案。省政府法制办出具的备案审查意见书指出。该《办法》规定，“拒绝、阻碍市住房公积金管理中心工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。”但从2006年3月1日起，随着《中华人民共和国治安管理处罚法》开始实施，《中华人民共和国治安管理处罚条例》已经废止。