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以这四个地区的改革措施为例，分析论述目前有关的改革现状和存在的问题。
        嘉兴市于1998年出台了《嘉兴市区土地征用人员分流办法》，它以“土地换社保”为基本内容，在土地被征用以后，失地农民“农转非”，并进入社会养老保险体系，按月领取养老金。金华义乌市政府规定了土地征用补偿费按2：4：4比例进行分配，其中40％由村集体经济组织统一用于村民养老保险。中国人寿义乌支公司也应市场需求，及时推出了“农民还本养老金保险”、“团体年金分红保险”等新险种。规定统一由村集体投保，本金归村集体所有，以分红来支付养老金，失地农民只要到男60岁、女55岁，就能享受养老分配。浙江瑞安市认识到仅靠提高征地补偿标准仍替代不了土地给予农民的生活保障，积极探索征地补偿安置的新措施。即将10％的返还安置用地用于建设村级标准厂房，实行租赁经营，返还安置用地仍作为村集体使用地办理，今后不得转让，被征地农民按征用土地多少占有股份，其收入用于他们的生活保障。该做法得到浙江省长吕祖善、副省长章猛进的肯定，并批示要求全省各地借鉴推广。
        根据上述各地有关失地农民社会保障制度的改革实践，可以发现其中存在诸多亟待解决的问题，主要表现如下几个方面： 
      第一，严格地讲，目前各地几乎还没有真正建立失地农民的社会保障制度。既有的有关实践只能称为“生活保障”制度，其与以社会性、福利性。公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远。如嘉兴市的措施实质是把失地农民的安置补偿费分期发给达到退休年龄的农民，集体、政府没有积极参与，履行其在社会保障中的作用，而且各村甚至各组的保障待遇差别非常大，可以说是一种自己保障。而义乌市实行的是商业保险，温州瑞安则根本未安排养老和医疗保障等措施，“返还地上建厂房、农民参股收红利”只是一种增收手段，本?上是失地农民自己的一种投资回报收益。 
　　第二，目前，各地为推出所谓的独创性的改革措施，往往不顾农民的真实意愿和利益，强制性地扣留农民的土地征用补偿费，实行政府主导型的保障措施。另外，把农民纳入社会养老保障体系的试点，目前处于小范围和缺乏标准与规范之中，基层政府与失地农民之间缺乏沟通。农民凭以往经验，习惯于“落袋方安”。还有一种最让农民担心和不满的做法是，征用补偿费由村级集体组织提留，用于继续发展村集体经济投入，失地村民则从将来的利润中获取红利，以此达到“由集体安置”的目的。农民对此自然很不放心，除了可能出现腐败之外，投入本身就是一种带风险的市场行为。这些形式上表现为农民自愿参与的保障措施或投资行为，隐含着一定程度的意志强制。而且当农民权益遭受损失时，目前尚缺乏通畅、有效的权利救济机制。 
　　第三，制度的安全性不够。主要体现在：一是社会保险的统筹层次太低，除借用商业保险外，各地试行着的社会保险措施仅停留在村级范围。而从保险的性质来说，“是把个别人由于未来特定的、偶然的、不可预测的事故在财产上所受的不利结果，使处于同一危险之中，但未遭遇事故的多数人予以分担以排除或减轻灾害的一种经济补偿制度。因而，统筹层次过低，参与“协力”的人太少，就会降低分散危险、消化损失的经济功能，也有损于支付能力等制度本身的安全性。二是缺乏统一明确的监管机制、运行机制。有关失地农民的社会保障制度目前尚缺乏法律的明确规定，各地的具体措施有差别，尤其是其中的运行、管理。监督等制度处于混乱、于法无据的状态，更不能实现基金的保值增值。 
　　第四，保障方式单一，水平过低。从目前各地推行的失地农民的保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障，而医疗等其他保障方式则鲜有涉及，为失地未就业农民提供专业培训、知识技能学习等非农产业素质的保障制度也只是极个别地方实行。 
　　就失地农民的保障水平来看，义乌市下水门村每位老人每月可领取养老金40元左右；金华市则把养老保障水平分为四个层次，分别为每月220元、180元、140元、105元，其中未缴纳养老保险金的失地农民，到退休年龄后按每月50元发给养老金。由此可见，浙江省各地炒得轰轰烈烈的所谓解决失地农民后顾之忧的养老保障制度，其实尚低于每月215元的农村最低生活保障水平。 
　　鉴于上述分析，笔者认为建立失地农民的社会保障制度应坚持以下几项原则： 
　　第一，制度先行。有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。目前各地有关失地农民的社会保障的改革措施层出不穷，缺乏统一性，发生纠纷时缺乏通畅、公正的纠纷解决机制，这都源于没有统一的制度作为行为的指引，随意性较大，往往是“拍头脑”的改革，这与法治的目标是背道而驰的。社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。国家有关部门应当及时制订统一的有关失地农民社会保障的法律制度。但这并不意味着全国应实行完全统一的社会保障制度和水平。例如，为响应十六大提出的建立新型的农村合作医疗体制的要求，亟待国家制订相关制度，对合作医疗组织的性质和地位、资金的来源和运行管理制度等方面作出完备的规定，然而各地根据实际情况未必都建立了合作医疗保障体系，但一旦建立则必须完全按照国家既定的规则行事。 
　　第二，因地制宜。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化观念。”社会保障在不同时期、不同经济条件、不同文化和不同制度的国家中表现为不同的模式。总的来说，我国生产力水平不高的状况没有得到根本改观，因而社会保障水平只能随着社会生产力水平的提高和现代化进程的推进而逐步提高。同时，我国各个地区的差异也非常大，全国一体性地推行统一的社会保障制度也是不可行的。容许存在差异，但差距不能过大，否则有失制度的公正性，导致资源配置的新的不公。 
　　土地的丧失使得农民的生活风险倍增，需要另外寻求充分的保障措施，不至于使其生活水平下降。但是，建立失地农民的社会保障制度也不能不切实际地搞理想化工程，必须与当地的经济发展水平相适应。另外，也不可盲目照搬所谓的成功经验。社会保障的方式具有很强的地域性和阶段性，应坚持因地制宜、适当水平、逐步推进的改革思路。 
　　第三，公平和效率的有机统一。建设适应我国经济社会发展水平的社会保障体系，必须考虑增进公平与提高效率的有机结合。社会保障制度从其建立之日起，就有互助互济、保障公平的固有特性。效率是社会保障制度正常运行的物质保证，效率的任何下降，都会造成或加重社会保障制度的实施困难。过分追求公平特别是高保障水平的公平，也会导致严重的负面效果：一方面，人们逐渐形成依附社会保障的惰性；另一方面，因社会保障支付水平过高，国家财政负担日益加重，抑制经济发展。因而，“公平是现代社会保障制度的本质和核心，但现代社会保障制度又不能排斥效率，即它接受着更高层次上的效率与公平的制约，且在运行中需要根据具体的条件来选择效率更高的方式。” 
　　第四，与现行社会保障制度相衔接。现在理论界和实务界有个通病，偏爱于根据不同的弱势群体或生活风险要求建立不同的独立的社会保障项目，而脱离原有的社会保障的制度框架。这不仅没必要，也会造成社会保障项目林立，破坏体系的完整性和协调性，也给运行操作带来不便。同样，城乡二元结构下很多制度本已相互独立的并存着，如城镇职工有统一的社会养老保险制度，而个别农村实行着村级层次的自助型的分期分红性质的养老保障措施，且它们之间没有兼容性。这种制度的二元对立并存的格局严重阻碍了城乡一体化的社会保障制度目标的实现。因而，失地农民的社会保障必须与当前的农村社会保障制度以及城市的社会保障制度衔接起来，保留一定的相通性或兼容性，而不宜完全独立于现行制度。进一步讲，失地农民社会保障的制度建构与农村社会保障制度建设是同一问题的不同视角，具有相同的终极目标。因为，（1）本质上看失地农民的社会保障问题是“三农”问题在城市化、工业化过程中的尖锐反映；（2）失地农民是城乡分割到一体化进程中的利益承载体，根本上讲他们仍是农民这个利益群体中的成员；（3）从建立社会保障制度的必要性来看，农民与“失地农民”没有多大区别，但从可行性来讲，后者更能保证资金的筹集。因而，失地农民的社会保障制度是农村社会保障制度建设的一部分或突破口之一，也可以说是建立农村社会保障制度从理想到现实的制度体现。不能让失地农民的社会保障脱离于农村社会保障制度建设的目标框架，而农村社会保障的制度设计也不能碍于社会保障城乡一体化的最终实现。 
          三、失地农民社会保障的制度建构设想 
根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医。老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障等三种保障项目。但是，它们不是并列的，也不可能同时为所有的失地农民确立这三个保障项目。现在只能渐次实施，先抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，进而扩大覆盖面和提高保障水平。通过调查所获得的数据表明，失地农民迫切希望获得养老保险和大病保险。至于最低生活保障制度，不是失地农民独有的救济制度或特有的问题，无需针对失地农民建立独立的最低生活保障制度，且必须立足国家或各省的全局来思考该问题。另外，失地农民不仅有生存权的问题，而且也有一个发展权的问题。因而，还需要与职工失业保险制度相衔接，建立失地未就业农民的专业培训、知识技能学习等非农产业素质的保障制度，以及为失地农民提供法律服务等福利措施，等等。 
　　（一）失地农民的社会养老保险制度 
　　建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式。具体要求： 
　　1．规定养老保险资金的筹集以及缴纳标准由于目前经济发展水平较低，单靠国家财政拨款或农民自行负担都行不通，必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金筹集的主要来源：一是政府承担部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金中按比例列支；二是村集体承担部分可从土地补偿费中开支；三是个人承担部分可从安置补助费中列支；另还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民社会保障风险准备金。 
　　2．借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模式政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层次暂以县市级为宜。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。同时，根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的方法来充实个人养老账户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，并且不应低于当地最低生活保障水平，否则制度的价值无从实现。 
　　3．健全基金的管理及运行制度失地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证，因此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等，在基金管理的规范化和运作的法律化上显得尤为重要。建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。确立多元化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率。另外，还有一种非常值得探索的途径，即把养老保险基金交给实力和信誉都不错的商业保险公司托管，商业保险公司应该保证该基金一定的收益率，同时商业保险公司应为每一位村民建立个人账户，该账户的所有权归村民自己所有。 
　　（二）建立多元化的医疗保障制度 
　　现在最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但我国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而，各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。 
　　其一，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。 
　　其二，商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。 
　　其三，有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，其中筹资机制不畅更是不能持久的重要原因之一。要克服传统制度的弊病，彰显该互助共济的制度模式的生命力，改革就必须从“合作”和“新型”两个角度入手。 
　　首先，严格遵从保险的基本原理，加强农民的共济意识和风险意识。保险理论上，对投保者的合同契约性的经济补偿实质上是少数人的不幸让多数人来分担，通过协力让风险化为无形，它发挥了特有的互助共济功能。它强调要从价值观念上宣传强化“效用”的功能，淡化纠正“受益”的观念，更不能随意扩大受益面，政府在推行合作医疗制度时必须始终向失地农民灌输这一观念。 
　　其次，要创新合作医疗的筹资、运行、监管、激励等机制。（1）首先要加快农村合作医疗组织的立法。新型农村合作医疗制度是政府引导农民建立的一种以大病统筹为主的合作制度，主要是以农民为主体和依托组成合作组织，并遵守合作组织的基本原则和发展规律。因而，农村合作医疗组织并非政府的派出部门或者附属机构；也应当明确农村合作医疗组织不是营利性组织，它以保障和满足农民的利益为首要目标。（2）建立以个人出资为主，集体扶持，政府适当支持的筹资机制，多渠道筹集资金。（3）针对农村合作医疗的资金筹集、管理和使用，农民住院费用的确认和报销，医院的检查、治疗、用药等合作医疗运行的各个环节，要制定科学严密而又便于操作的系列管理制度，加强管理。（4）本着管理、监督两条线的原则，建立健全合作医疗的民主监督机制。农村合作医疗资金的筹集、使用和管理等有关情况，要列为政务公开的主要内容之一，定期向社会公布，接受群众监督。农村合作医疗资金要接受市合作医疗办、市审计局、市财政局等市属单位及镇人大和镇、区审计办、纪检等单位的检查监督，以确保资金的正常运行、合理使用。 
　　（三）建立适当水平的最低生活保障制度 
　　最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。从理论上讲，最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但实际中，由于经济支持力度的不同，目前尚不能在全国所有农村都建立或建立相同标准的低保制度，容许存在差异。正如党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所指出的：“有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。”它主要包括以下几方面内容： 
　　1．合理界定保障对象享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。 
　　2．科学确定最低生活保障线标准须从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准。最低生活标准在不同的地区之间可以存在差异。 
　　3．确立多渠道的资金筹集机制我国农村居民最低生活保障资金由财政和乡镇、村民委员会集体经济共同负担的，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。 
　　4．农村居民最低生活保障制度是一项系统工程，需要一系列的改革措施相配套第一，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。第二，制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策。第三，切实增加农民收入、从根本上消除农村居民的贫困问题。 
　　（四）建立就业培训和社会服务的保障制度 
　　长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍很低，农民失去土地后，面临着极大的生活和就业风险。解决失地农民的就业难题，除就业安置外，根本在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，尽可能多地解决失地农民就业问题。具体可采用发行“技能培训券”（或称“教育券”）的方式，即先由劳动保障部门向社会各培训机构招标，择优选定若干家培训；机构，与之签订合同。各培训机构将培训的工种、授课方式、时间。地点、收费标准在各镇、社区（村）进行公布。需要培训的失地未就业农民可到所在地劳动保障部门领取培训券，凭券到指定培训机构或其他正规培训机构参加培训，培训券可折抵一定的培训费，不足部分由个人补足。 
　　另外，失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，往往没有能力支付因启动权利救济程序所需的各种成本（包括金钱、时间、精力、相关法律知识等）。“法律面前人人平等”的宪法原则要求在消费法律这一公共的制度产品时不应受经济状况的影响。物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别。这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。 
        四、结语 
          失地农民，失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。我们必须意识到，为失地的农民提供社会保障措施并非是维护其合法权益、保障其生活安全的唯一或最佳途径。加快经济的发展，为失去土地的农民提供更多的就业机会和生存机会才是问题的根本；同时，改革土地征用制度、户籍制度以及其他差别性、歧视性待遇也迫在眉睫，须同步进行。另外，值得注意的是正规养老保障制度不应排斥非正规养老保障安排，现在仍须继续加强家庭保障的作用。“家庭赡养的机制比国家强制的再分配更有效率。从长远的战略意义上说，重视家庭的价值，强化家庭的凝聚力，充分发挥家庭作为社会资源再分配的基本单元的功能，应是发展和健全我国社会保障体系永远不能动摇的基点。”