立法委員選舉制度改革可能性分析

  一、前言

    選舉經常被認為是政治過程的核心，J. A. Schumpeter在1942年出版的《資本主義；社會主義與民主》(Capitalism, Socialism and Democracy)一書中即指出：「民主的秩序就是達成政治決定的制度性安排，透過競爭人民選票的努力，個人得以獲得決定的權力。」(Schumpeter, 1975:269)而選舉的功能則不外乎：甄選政治人物、組成政府、提供代表性、影響政策、教育選民、建立正當性、與強化菁英的力量。（海伍德，1999:360-2）就其中「組成政府」一項而言，Samuel P. Huntington更是直指：「民主政治最主要的程序便是由被統治的人民經由競爭性的選舉來選擇領袖。如果最高決策者的一般性選舉是民主政治的精髓，那麼民主化過程中的關鍵，就是以自由、公開與公平的選舉所產生的政府，來取代並非以此一方式產生的政府。」(Huntington, 1991:6-8)但是按照上述的說法，嚴格說來只有總統制可以算是民主制度[1]了，因為在內閣制下，選舉並不直接產生政府，而是將政府組成的功能，交給中介的國會完成。所以上述的觀點，或許深刻的說明了選舉是民主政治的核心要素，卻不能視為普遍的法則。（隋杜卿，2001a:220）

    立法機構是代議民主的基本制度，即使是在總統制。立法過程對政策而言，當然是很關鍵的。再者，國會是政治活動和政治辯論最頻繁的所在，因為其成員享受——和總統一樣——由人民投票選出的正當性。（波寧歌，1997:128）因此，「對於一個鞏固的民主而言，致力於建立真正的代議機構是非常重要的」 (Mainwaring et al., 1992:2)，可以說是政治學者間普遍的共識。在前述程序民主的意義下，總統的選舉制度當然是當代政治研究的核心議題之一，但仍然不能忽視以議會為政治中心的代議制已成為近代民主制的模範形式，所以國會議員的選舉至少是同等重要的選舉。

    回顧我國民主政治發展的歷程，誠如學者所指出的：「選舉已成為政權正當性最重要的單一來源，同時也為台灣民主鞏固奠下堅實的基礎。」（田弘茂，1997:268）事實上，在1996年總統直選以前，立法委員的選舉一直是朝野政黨競逐民意與權力分配的最重要場域。以我國立法委員選舉制度的設計而言，隨著「國是會議」的舉行，以及司法院大法官會議釋字第261號的頒佈，1991年起展開的憲政改革，即是以立法院全面改選為起點，帶動了立法委員選舉制度改革的第一波行動。自1992年的第二屆立法委員起進行全面改選後，除了區域立法委員仍維持長期以來所採用的「複數選區(the multi-member district system, MMD)單記非讓渡投票制(the single nontransferable vote, SNTV)」之外，並輔以「政黨比例代表制(proportional representation systems, PR)」。這種結合了以「候選人為基礎」(candidate-based)為本質的SNTV，與以「政黨為基礎」(party-based)為本質的PR選舉制度，加上採用「一票制」為配套設計，而形成選民的一張選票，卻選出三種代表——區域、全國不分區與僑選立法委員的結果。

    簡單的說，選舉制度(electoral system)就是一套支配選舉行為的規則(rules)(Jones et al., 2001:148)，而如果「選舉的主要目的是為了對各種意見的表達，提供一個穩定的制度性架構」(Taagepera and Shugart, 1989:218)的話，那麼我國現行的立法委員選舉制度，確實已經達成了這個目標[2]。這是因為「那些在現行規則下居於不利局面的政治勢力，會學習在該規則下生存，並逐漸設法找出減低對其不利的策略」[3](Taagepera and Shugart, 1989:218)。

    但以我國立法委員選舉制度改革的議程而論，不僅是國內學術界討論經年的議題，同時也對選舉制度的改革方向——「單一選區兩票制」，具有最大的共識[4]。而且「單一選區兩票制」更是1996年底召開的「國家發展會議」中跨黨派的共識，也是「憲政體制與政黨政治」分組的共同意見。顯而易見的，「單一選區兩票制」，已經成為學、政兩界另外一項莫能禦之的「聖牛」了。但是從1997年修憲起，第三屆國民大會已歷經三度修憲，雖然每次修憲都有「單一選區兩票制」的修憲提案，但是均未完成三讀程序[5]，使得「單一選區兩票制」的改革方向，形同「政治正確」的議題而已。

二、立委選制改革的需求與方向

  （一）選舉制度的目的（功能）

    一般而言，選舉制度的改革表現出兩個面向：規範性取向與政治計算取向。不同選舉制度的取捨在規範面取向上，從「民主」的標準(democratic criteria)來看，包括了「政治平等、各種觀點的呈現、政治責任、選舉的重要性」等；而從「政府管理」(state government criteria)的角度來說，則強調「統治能力、政黨制度的穩定性、處理社會衝突的能力」等有關；(Dunleavy and Margetts, 1995:13-7)又有如「等比例性、防賄效果、選區幅員、政策形成、強化國會」等選項，利弊得失互見；（林繼文，1999:72-4）亦有從憲政主義的理念出發，就「民主正當性、政府制度與政黨政治、政治權利的保障、司法的積極功能、國民意志的凝聚」等項目，思考選舉制度的選擇；（張文貞，2002:18-25）而在政治現實的計算取向上，例如「修憲條件的要求、與既有憲政體系的相容、對政黨體系的衝擊、強化政黨、強化國會、民意的期待」等項目。（徐永明，2002:118）

    事實上，我們可以這樣說，沒有任何一個選舉制度，可以滿足不論是規範的或政治計算取向上的所有期望，即以民主國家最常見的兩種選舉制度[6]：「單一選區(single-member district system, SMD)相對多數決(plurality, 又稱first-past-the-post, FPTP)」與PR制加以比較，立刻引發兩個令人關切的命題，即與政府穩定與民意的代表性。

    相對多數決的支持者認為由單一政黨所構成的多數政府的優點有二：穩定(stability)與課責性(accountability)。由於相對多數決在選舉期間偏向整合，顯然地，政黨紀律與內閣穩定是極為重要的。(Milnor, 1969:189)一黨多數政府被認為具備更多的穩定性，同時政府穩定也有可以提升政治穩定，而很少有人懷疑一黨多數政府較基於PR制而建立的聯合政府更為穩定的命題。課責性源自於決斷力(decisiveness)，選舉制度在政府組成方面產生直接與立即的效果，具有關鍵性的影響。對相對多數決下的選民而言，擺脫他們所不喜歡的政府是輕而易舉的。但在PR制下，政府組成的結果是操諸於政黨而非選民之手。(Blais and Massicotte, 1996:73)

    對PR制的支持者來說，則強調公平性(fairness)與回應民意(responsiveness)。PR制的公平性來自於它企圖給與每一個政黨相當於選票比例的席次，PR制也容許國會與政府兩者皆得以表達多樣性的觀點。(Blais and Massicotte, 1996:74)由於比例代表制，強調代表性的傾向尤甚於執政聯盟的穩定性；在其他條件不變的前提下，會比相對多數決下，立法機關內將有數目較多的政黨，執政聯盟的維持也更加困難。(Milnor, 1969:185)換句話說，比例代表制鼓勵了第三黨的發展、通過意識型態政黨激勵了政治不同意見者，而必然將政治導引至混亂與痛苦的局面。(Milnor, 1969:101)

    雖然有少數的異議聲音[7]，但總體來說，相對多數決與PR制的選擇，也意味著「課責性、穩定」抑或「公平性、回應民意」何者較為重要？(Blais and Massicotte, 1996:74) 亦即很少有選舉制度既能夠滿足政治的穩定，又能夠兼顧代表性的立場，並呈現特殊利益的問題。(Milnor, 1969:ix)再以前述「民主」與「政府管理」兩項標準為例，相對多數決的標準有助於強化政府管理，而PR制則有助於民主標準的提昇。(Dunleavy and Margetts, 1995:17)所以Satori (1994:75)便直陳：「沒有選舉制度是永遠最好的」。

  （二）SNTV的回顧與檢討

    SNTV有幾個潛在地而違反常情的效應。明顯的，因為選票的非比例性與不可轉換性，如果大黨在某一選區中提名了過多的候選人，選票的分散將對大黨造成懲罰的結果。它亦呈現一個極低的當選門檻，因而讓小黨與獨立候選人的選舉變得較容易。(Diamond, 1999:109- 110) 所以SNTV又有「半比例代表制」(semi-proportional systems)（Lijphart, 1984:154; Taagepera and Shugart, 1989:28; 楊泰順，1991:16）之稱，但以日本實施的經驗顯示，小黨所獲得的席次仍然可能偏離保證最大代表性相當遠，一項主要的計算在於必須決定參與競選之正確的候選人數，以免過於選票分散而減少了可能贏得的席次。(Farrell, 2001:47)

透過強迫同黨候選人之間的彼此競爭，使得個人式的競爭、削弱了政黨的團結、激勵了政黨的分化以及促進了貪污腐化與買票等現象更為普遍化。(Diamond, 1999:109- 110) SNTV也助長了國會議員提供強大且直接的選區服務給選民，特別是集中在準公用的物品(semi-public goods)的提供。這兩個因素都使得政治貪腐問題日益嚴重，貪腐情形終於在1993年引起了強烈的抵制力量，並在94年轉換選舉制度的跑道，(Dunleavy and Margetts, 1995:26) 捨SNTV而就混合制。(Farrell, 2001:47)

    再觀察我國政治發展的實務，SNTV在理論上容許弱勢團體有較大的機會贏得代表權的特性，從1993年第三屆立委選舉以後，小黨以及無黨籍人士的確有當選的空間，國會得以反應多元意見。也就是說，在政黨得票率與席次比上具有一定的「比例性」(proportionality)，不會造成大黨的「超額代表」(over-representation)的現象，也讓小黨或無黨籍人士有機會將多元意見帶入國會，是現行SNTV選制的兩項「優點[8]」。

    但其所造成我國政黨政治的素質不健全，諸如：政黨內部派系林立、黨紀不彰、候選人走偏鋒、選風敗壞（賄選、暴力層出不窮），尤有甚者，立法委員素質低落、國會議事效率不彰、政治運作都受到金權的左右（謝復生，1992:21）等，素為有識者所詬病[9]，亦即對選風與一般政治風氣都造成不利影響。這皆與此制的缺點：1.黨內競爭；2.減弱政黨在競選過程中的角色（呂亞力，2001:321）兩者有關。

    因此，台灣作為仍然維持SNTV的唯一主要民主國家[10]，但在選舉制度阻礙了政黨與政黨體系制度化，乃至民主鞏固方面，也是一個明顯的案例。是以台灣的政治科學家或民主改革者對以何種選舉制加以替換並未達成（真正的）共識，但幾乎一致贊成廢除SNTV。(Diamond, 1999:110-111)而選舉制度改革的「動力」(dynamics)，是符合Norris觀察到在選舉制度改革中，扮演觸動需求角色的三個長期因素之中的兩個：一、選舉變遷，特別是選舉聯盟(electoral alignment)的弱化；二、政治系統中的政治醜聞或政府失靈撼動了公眾的信心。(Norris, 1995:7)  

三、「單一選區兩票制」選制改革的政治影響

  （一）何謂選舉制度的政治影響？

    在我們選擇選舉制度之前，首先必須弄清楚：「我們要的是什麼？」，然後再去思考要如何達成它。當選民在心中形成偏好之後，再來決定他們自己需要的是什麼樣的選舉制度，也必須要思考到，基於這種偏好所選擇的選舉制度所帶來的結果(outcome)為何。(Dummett, 1997:176)

    理論與實務兩界為「什麼才是最好的選舉制」的辯論已經延續超過一個世紀之久。這個辯論觸及選舉制度的每一個面向[11]，包括了1.選票結構(ballot structure)：限定了選民如何表達他們的選擇；2.選舉區規模(district magnitude)：關於每一選區的席次數；3.選舉公式(electoral formulas)：決定選票的計算與席次的分配。(Rae, 1967:16-9; Taagepera and Shugart, 1989:12-14; Blais and Massicotte, 1996:50,72)。由於運用兩個不同的選舉公式，相同的選票分配情形，對每一個政黨的當選席次而言，可能產生完全不同的結果。(Blais and Massicotte, 1996:50) 因此，選舉制度的焦點主要集中在選舉公式的選擇上。(Bogdanor, 1983:1; Blais and Massicotte, 1996:74)基於選舉公式的不同，而可以區別出三種不同的選舉制度：相對多數、絕對多數與比例代表。(Bogdanor, 1983:1)

    事實上，選擇一個選舉制度並不是一個純粹技術性的決定，它會為政治制度的運作帶來巨大的後續效果(consequences)。(Blais and Massicotte, 1996:50)選舉制度的政治影響可以從宏觀(macro)與微觀(micro)兩個層面來看；就宏觀而言，選制會影響1.政黨席次的比例性、2.政黨數目的多寡、3.以及女性和少數族群的代表；就微觀而言，選制可以左右選民、政客及政黨的行為（諸如策略性投票(tactical voting)、分裂性投票(ticket-splitting)、競選型態的改變等）。(Farrell, 2001:153-4) Blais and Massicotte(1996:68-72)將前者，直接來自選舉法規的影響稱為機械效果；而後者，則是有關於政黨與選民對選舉制度的機械因素影響、以及其他行為者將如何反應的預期，政黨與選民可能改變他們的行為的作用稱為心理效果。簡單的說，心理因素影響投票行為，機械因素則影響選舉的結果。

    以機械因素而言，基本上，每一種選舉制度都對大黨有利，但是在相對多數決下，大黨的平均紅利(bonus)席次是8%，而PR制下僅為1%。(Rae, 1967)換言之，相對多數決下政黨席次的比例性低，而PR制下政黨席次的比例性高。

    其次，M. Laakso and R. Taagepera設計了衡量「有效政黨數目」(effective number of parties)的指數(index)，一般而言，二次大戰以後，採用非比例性選舉制度的國家平均的有效政黨數為2.3個，而採用比例代表制國家的平均數是3.6個。(Farrell, 1997:150)針對九０年代的統計研究，採用非比例性選舉制度的國家平均的有效政黨數為3.18個，而採用比例代表制國家的平均數是4.34個。(Farrell, 2001:163)

再者，Rule(1994: 27-8)率先指出：PL/PR是「最支持女性(women-friendly)」的選舉制度，而SMD是「最不支持女性(women-unfriendly)」的選舉制度。後續的研究亦能支持該一觀點。選舉制度的比例性與女性代表數目之間的關係，一般而言，女性代表愈少也是發生在比例指數排序愈低的選舉制度中。全球民主國家國會中女性代表的平均比例是16%，在比例代表制中提升到29%，而非比例代表制則降為10.4%。(Farrell, 1997:151) Norris(1996:200)則發現所有採用比例代表名單制的國家中，女性代表至少佔國會議員的四分之一。

    以心理因素而言，有關競逐選舉的政黨數目的多寡與選舉規則(electoral rules)的問題，Blais and Carty(1991:87)檢視了20個國家、超過一世紀的509次選舉，並比較的政黨數目，平均參與競選的政黨分別為4.6個、7個、7.8個，而在相對多數決下國會中有效政黨平均為2.7個，絕對多數決與比例代表制均為4.2個。政治菁英極力避免在相對多數決制度下組成新的政黨，因為他們知道小黨要贏得席次是非常困難的；另一方面，卻總是有許多的政黨在絕對多數決與比例代表制下參與競選。(Blais and Massicotte, 1996:67)

    Katz(1980:33-4)解答了選舉規則是否影響政黨競選策略的這個問題。他指出PR與大選區制傾向讓政黨較具有意識型態的取向，反之，當選民得以在同一政黨內的不同候選人中表達他們的偏好，政黨的凝聚力則有弱化的傾向。

    對選民而言，策略性投票(strategic or tactical voting)在相對多數決制度下是否存在的問題，吸引了最多的注意。而PR制下的門檻(thresholds)也對選民策略性投票產生一定程度的影響。(Blais and Massicotte, 1996:68-9)

當然，選舉制度所可能產生的政治影響是多方面的，例如：政黨制度[12]、政黨提名、選舉競爭，有效政黨數、政府的組成。正如Grofman and Lijphart (1986:2)所指出的：「沒有任何單一的書籍能夠對於選舉法規的政治影響進行完整的研究。」

不過，如果專家都無法同意何種選舉制度最好[13]，那麼政客會在不同的選舉制度中提出一個錯的離譜制度，就幾乎不令人訝異了。(Farrell, 2001:183)國內近來吵得沸沸揚揚的「立委減半」議題，正是一個最好的例子。

    因為議會規模(assembly sizes)對比例性以及多黨化的程度的確會有強烈的影響(Lijphart, 1994:12)，這種差異性於單一選區相對多數決制尤其顯著，因為這種選區的數量越多，可以給予小黨較佳的存在機會，所以，議會規模自有其政治性效果(Taagepera and Shugart, 1989:173)，當然不能等閒視之。我國立法委員額數的問題亦然，長期以來不但是學理上探討的焦點議題，也是選舉的政治訴求之一[14]，更是往往政治折衝妥協的結果[15]。（隋杜卿，2001c:92）檢視該一議題較為嚴謹的學術研究成果可知，幾乎大部分的論點都持反對意見[16]，便證明了「我國選舉制度改革之困境，主要在於政治人物對於選舉制度之機制及其政治影響，充滿著錯誤的認知(misperceptions)。」（施正鋒，1999:228-9）

  （二）單一選區兩票制及其政治影響

    雖然「單一選區兩票制」已經成為九０年代以後，諸多進行選舉制度改革國家的選擇方案[17]，但是綜觀各國所採用的「單一選區兩票制」，在許多的設計細節上，除了席次總額、「單一選區」與「政黨比例代表制」的名額配置之外，單一選區的當選標準是「相對多數決」或「絕對多數決」、政黨分配比例代表制席次的門檻、以及影響政黨在國會總席次的「聯立制」或「並立制」的採行等，可以說幾乎沒有兩個國家是完全相同的，表一的整理結果可為佐證。

    由於這些細節的取捨，都會影響到政黨版圖的變動與政治人物的政治生命，所以在討論改革選舉制度的過程中，有權力決定「未來」選舉制度的政黨與政治人物，必然會基於處處涉及到政治利害的考慮，而斤斤計較擾攘不已。因此在討論「單一選區兩票制」的實際政治影響時，必須針對具體的設計無來加以討論，才不至於過於含糊籠統。因而，Mixed-member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? (Shugart and Wattenberg, 2001) 的第三部分，各章的作者針對政黨制度、政治利益、立法行為、選制的期待、改革的勝負者、政治菁英與社會大眾的滿意度、是否需要更進一步的選制改革等面向，以個案研究的方式，分別探討了「單一選區兩票制」在德國、紐西蘭、義大利、以色列、日本、委內瑞拉、波利維亞、墨西哥、匈牙利以及俄羅斯各國實施的影響，應為最具有代表性的專著。

表一：混合制選舉制度

國      家

起始年度

SMD

議席數

PR

議席數

SMD

／ PR

議席分配法

選舉門檻

選票制

德國

1949

328

328

1

聯立制

5%或3席

兩票制

南韓

1988

224

75

2.9

並立制

5席

一票制

墨西哥

1988

300

200

1.5

並立制

1.5% ^a

一票制

匈牙利

1989

172

210 ^b

1.16

並立制

4%

兩票制

保加利亞

1990

200

200

1

並立制

幾內亞

1990

38

76

0.5

並立制

立陶宛

1992

71

70

1.01

並立制

義大利

1993

475

155

3.06

並立制

4%

兩票制

俄羅斯聯邦

1993

225

225

1

並立制

5%

兩票制

紐西蘭

1993

60

60

1

聯立制

5%或1席

兩票制

委內瑞拉

1993

102

102

1

聯立制

無

兩票制

玻利維亞

1994

68

62

1.1

聯立制

3%

兩票制

日本

1994

300

200 ^c

1.5

並立制

2%或5席

兩票制

亞賽拜然

1995

100

25

4

並立制

克羅埃西亞

1995

47

80

0.59

並立制

來源：王業立(1996:42)；林繼文(1999:71)；Shugart and Wattenberg(2001:20-1)。

備註：^a 1997年已改為2%。

      ^b 包括152席劃分為20個地方性選區的名單比例代表制，以及58席全國 性的補償性席次。

     ^c 2000年選舉已減為180席。

從採行單一選區兩票制國家的實施經驗觀察，混合制結合了單一選區多數決制的課責性強度，同時也有比例分配的性質以及地區或全國名單的制度來彌補多數決制度所造成的代表性不足的問題。(Dunleavy and Margetts, 1995:27)但是兩票制(dual-vote)的設計也明顯造成一種困境：即在贏者全拿(winner takes all, WTA)和比例代表制之間做一部分的取捨，如此一來對於傾向贏者全拿的人來說，兩票制下的單一選區席次顯然不夠，而對於想要比例代表制的人來說，兩票制又不能展現較完全的比例性。(Dummett, 1997:179)

    更重要的是，選舉制度原訂的改革目標並不一定能實現，義大利選制改革的目的原在鼓勵兩黨制，並進一步確立兩黨輪流執政，所以選舉制度刻意安排SMD席次佔了四分之三(SMD:465/PR:155)，但政黨數目仍然有增無減。(Kats, 1996)

    同樣的，選舉制度對政黨零碎化的影響也是引發歧異的(ambiguous)，以俄羅斯為例，由於俄羅斯政黨與選舉集團是如此不固定，政治也如此的個人化，政黨比例代表制可能同時增加或減少政黨分化。政黨比例代表制賦予政黨提出候選人名單及5%門檻，促進了選舉聯盟的組成，另一方面，政黨比例代表制允許小黨公平的獲得國會的代表席次，有阻礙了更廣泛的聯盟。由於知名的地方人物可以不必與特別的政黨或集團結盟，即可贏得競選，贏者全拿的競爭並未支持大黨，像他們在建立一個鞏固的民主政體的過程中所做的那樣機會。國會中政治勢力的最後平衡，是決定於政黨名單投票與單一選區投票結合的結果。俄羅斯選舉制度的經驗顯示，它（單一選區兩票制）對壓抑獲得國會席次的政黨數目，僅有些微的效力。 (Kesselman et al., 2000: 471-2)

    經由以上的討論可知，選舉制度的政治影響遠比假設性的要難以捉摸，選舉制度亦有其固有的邏輯(innate logic)，但是基於相關行動者，包括選民、政黨與政府之間的複雜互動，它實際的運作結果，卻可能難以預料(unintended)。(Sharman et al., 2002:558)甚至一個國家所採用的選舉制度，仰賴他的政治傳統，更勝過基於選舉公正性或良善政府的抽象思考。(Bogdanor and Butler, 1983:2)

    所以，Taagepera對於選舉制度改革的議程提出四項主要的建議：一、盡可能維持選舉制度的單純化；二、其他國家選舉制度傾向的認知；三、至少三次選舉中要維持同一種規則；四、以小幅度的、漸進的方式進行選舉制度的改革。(Farrell, 2001:182)

    回到國內立委選制改革的議題，單一選區兩票制之所以成為我國立法委員選舉制度改革的共識，主要是因為現行SNTV所造成諸多弊端，到了讓大家深惡痛絕的地步，這也是國內許多學者針對我國選制改革應追求的目標[18]，都與現制的缺失有密切關係。即使刻意忽略選舉制度與憲政制度之間[19]應有的配套思考，「單一選區兩票制」的實施，是否即能落實既定目標，似乎仍應有所保留[20]。

四、立委選制改革的途徑

    即使我們並不確定「單一選區兩票制」的改革（最終方案的具體內為何，以及其所可能產生的）後果，但對台灣而言，「單一選區兩票制」作為一種被普遍接受的改革方案，所預期的政治後果是：大量的單一選區最終得以在選民與其代表間建立起高度的透明度與責任感，在每一選區進行單一提名的結果，重振了政黨組織，也降低了政治派系的數量與重要性。同時，比例代表制的部分，減少了來自單一選區造成的不比例性，也可以協助發展政黨的凝聚力。選區規模的縮小與競爭對象的簡化，也減少了來自選舉競爭所不斷增加的鉅額財力需求。(Diamond, 1999:111)

    Reeve and Ware(1992:11-14)曾經提出六項選制改革的困境：一、政客及一般人對選制的不瞭解；二、擔心選制改變會帶來不利的後果；三、懷疑對手是否利用選制改變而有所圖；四、政黨欲假選制改革自肥，引起對手反彈；五、既得利益者不願自廢武功；六、受制於憲法的規定。事實上，「單一選區兩票制」雖早已成為我國選制改革方案的共識，卻遲遲未能落實的原因，亦不脫上述範疇。所以國內學者王業立便曾悲觀的認為：「雖然台灣學術界與輿論界對SNTV的缺失愈來愈清楚的認識，但距離選舉制度改革的道路，卻似乎變得愈來愈遙不可及。」（王業立，2000:256）

  （一）修法的途徑

    由於我國現行立法委員選舉制度包含了SNTV與PR兩種選舉制度，因而也可以說是一種混合制(mixed system)。既然立法委員選舉制度所造成負面影響，可以說都來自SNTV，所以選制改革的主要對象亦集中於此。

    若以「單一選區兩票制」做為立委選制改革的目標，如果不涉及到修改「立委總額」、「兩種選舉制度下的名額配制」這兩大憲法規範，最簡單的方法是修改「公職人員選舉罷免法」即可。換句話說，只要在政黨或現任立委之間有共識，則直接透過修法的途徑，一方面將現行「一票制」改為「兩票制」，二方面將「SNTV」改為「單一選區」，即可完成選制改革的目標。

    不過，此一改革途徑的困難在於：

    1.如何落實「婦女保障名額」的憲法規範

    我國憲法第136條中明文規定：「各種選舉，應規定婦女當選名額，其辦法以法律定之」，同時，憲法增修條文第4條第2項又規定：「…當選之名額，在五人以上十人以下者，應有婦女當選名額一人，超過十人者，每滿十人應增婦女當選名額一人」，這就是所謂的婦女保障名額(the reserved-seats system for women)。

因此當前我國立法委員選舉制度朝向「單一選區兩票制」的改革方案，如果不修憲廢除憲法第134條，在現行憲法增修條文第4條第2項的架構限制下，立法者將目前「一票制」改為「兩票制」的修法行動或不發生技術層面的問題，然而即使立法者有心在直轄市、縣市區域內，依應選名額劃分「單一選區」來進行區域立委的選舉，又該如何設計符合憲法第134條精神的「婦女當選名額」制度，恐怕都會面臨治絲益棼之困境。[21]

    2. 增加連任困難、現任立委無意推動

    正如Taagepera and Shugart(1989:415)所指出的：「選舉制度的改革通常需要現任國會議員的認可，但是他們既是受益於現行選舉制度，他們為什麼要改變一個能夠讓他們當選的選舉制度？」換言之，即使一個理想的「單一選區兩票制」在理論或實際上，都可能是我國當前最佳的「憲政工程」，然而此一「憲政工程」的施工，卻牢牢掌握在可能會增加他們自身競選連任挑戰、甚至縮減他們自身權力的「現任立法委員」手中，這正是我國憲政工程改革過程中，最核心的結構困境之所在。因為「選舉制度的改革即使是在需要改變的共識下被提出，如果讓既存掌權者的利益瀕於危險時，改革仍將不會出現」(Andrew and Ware, 1992:173)。

  （二）修憲的途徑

    經過2000年國民大會虛級化的修憲以後，憲法雖然仍保留了修憲的程序機制，但是除了少數者之外，大多數的學界以及政界人士，對於未來十年內能否啟動修憲機制，都不表樂觀[22]，甚至可用「不可能的任務」加以定位。特別多數的修憲門檻，自然會增加修憲的困難，不過，再以我國近十餘年來的修憲經驗而論，修憲工程能否進行，真正的關鍵仍在於政黨之間有無共識以及行動的決心。

就目前而言，「單一選區兩票制」當然是朝野政黨的共識，缺乏的是行動的決心而已。

    如果能透過修憲途徑進行立委選制改革，那麼改革內容的幅度，包括「立委總額」、「兩種選舉制度下的名額配制」、「聯立制或並立制」的取捨、以及「婦女保障名額」的再研議，都將有較大的空間，自然較不修憲模式下，得以建構較完善，或朝野政黨較能共同接受的選制內容。但修憲途徑的限制亦有下列諸端：

    1. 修憲程序不明、修憲額數限制

    第三屆國民大會代表於2000年4月通過的憲法增修條文第1條第2項第1款規定「複決立法院所提之憲法修正案」為國民大會的職權之一，第1條第1項，將修憲程序訂為「國民大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案…時，應於三個月內採比例代表制選出之，…比例代表制之選舉方式以法律訂之」。但何謂「比例代表制」？其明確定義迄今仍難謂無疑[23]，實務的立法工作難以推動。

再者，「比例代表制」在實踐的設計上，除了採行「政黨名單比例代表制」(the party-list/proportional representation system, PL/PR)的方法外，尚有以選民「選人不選黨」為特性的「單記可讓渡投票制[24]」(single transferable vote, STV)。（謝復生，1992:8；王業立，1996:38-9；海伍德，1999:372）可是若根據內政部所擬訂《公職人員選舉罷免法修正草案》的初步設計來看[25]，即不符合「單記可讓渡投票制」的設計原理，而是「政黨名單比例代表制」的精神了。其次，對於未參加政黨、或不願自由組成「選舉聯盟」之「自行登記之候選人」，第65條第2項第5款所規定的當選標準為：「以（該選舉區）應選名額乘第三款[26]自行登記之各候選人得票比率所得基數達一以上者，該候選人即為當選。」這樣設計初看似乎並未與憲法第七條：「中華民國人民，無分…黨派，在法律上一律平等」的精神，發生明顯而立即的牴觸，而有遭致「違憲宣告無效」之虞。但是視「自行登記之候選人」為「一人一黨」的競選過程，顯然已置「自行登記之候選人」於不公平的競爭基礎[27]之上，果無牴觸憲法第七條平等精神之虞？仍不無疑慮。

    2.利弊得失的算計、政黨缺乏共識  

    「單一選區兩票制」兼具（單一選區）多數代表制與（政黨）比例代表制的特徵，從九０年代選舉度的改革或選擇的趨勢來看，「單一選區兩票制」的確是1990年代新興民主國家的寵兒（林繼文，1999:71）。但此一制度的內涵是十分複雜的，Moser(2001:359)便指出：「混合制並非形式齊一的(uniform)，它們在每一種選制所採用的選舉規則[28]的類型上，以及PR與SMD兩種制度之間的結合程度[29]上，被廣泛的操弄著」，誠非虛言。我國立委選制改革延宕不決，亦與政黨對「單一選區兩票制」的諸多選舉規則各有不同的盤算，而未能達成進一步的共識有關。

    即以攸關政黨得票率轉換為席次比率影響至為重大的「聯立制或並立制」的取捨而言，由於「聯立制」對小黨較為友善，「並立制」則讓大黨能夠獲得較多席次，所以就一般情形而論，大黨傾向支持「並立制」，而小黨則較贊成「聯立制」。因此，以第五屆立法委員的政黨席次來看，親民黨與台聯會傾向選擇「聯立制」，國民黨與民進黨會有主張「並立制」傾向。其他「立委總額」、「兩種選舉制度下的名額配制」、「當選標準」等，亦多多少少存在著差異，而有待協商與整合。但是，每一項選舉規則的選取，都意味著政黨彼此間政治實力的消長，要能夠折衷妥協，果真談何容易。

  （三）公民投票的途徑

    最近一波在已確立的民主國家中的選舉改革，表現出兩個明顯的趨勢：一、採用某種形式混合制的偏好；二、社會大眾也投入選舉制度抉擇的過程，亦即選舉制度的選擇並非由政治菁英單獨決定。(Farrell, 2001:180-81)

    「憲法議題」是學理上論及公民投票所牽涉的範圍(Butler and Ranney, 1994:2-3; Hague and Harrop, 2001:140)之一，在選舉制度改革是政黨避之唯恐不及的議題之前提下，公民卻可以自行將任一欲探討議題排上政治議程而無需背負任何包袱(Bogdanor, 1994:68)。Norris(1995:7)亦指出：「憲法上公民投票的條款，它具備有將來破除已被認定為政黨利益的潛力」，是促成改革選舉制度的三個長期條件之一。紐西蘭與義大利都是透過公民投票完成國會議員選舉制度改革的重要指標。

    我國憲法第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」，第136條又規定：「創制複決兩權之行使，以法律定之」，顯示我國憲法並未排除「公民投票」的機制，惟人民行使「創制、複決」必須依據立法院通過、總統公布之「法律」為要件。

    雖然有關「創制、複決」的法律迄今尚未完成立法程序，所以透過公民投票促進選舉制度的改革，原本是遙不可及的途徑。但由於近來「公民投票」已成為2004年總統大選前最重要的政治議題之一，所以無論是「公投入憲」或是「公投立法」的政治行動，已經明確的列入改革的時間表[30]。

    由於國親聯盟已陸續放棄對於「法案名稱」與「不得公投事項」的堅持，所以立法院朝野政黨已展開密集的政黨協商，如果沒有重大意外，「公民投票法」至遲將於立法院本會期結束前(暫訂2003年12月底)通過，則透過公民投票的途徑來推動立委選制改革，或指日可待。

    由目前各政黨提出的「公民投票法」草案內容觀之：第一、「憲法修正的議題」已納入公民投票的實施範圍，尤其是行政院版的提案內容，其施行方式採取公民連署提案的「創制」形式；第二、憲法修正案需符合（最近一次總統、副總統選舉人數總數）千分之五提案，並經百分之五的選舉人連署等兩項法定要件，即可成立。由於這兩項法定要件所設定的提案門檻，對已具有高度共識的立委選制改革議題而言並不算高，對於擺脫政黨與現任立委的牽絆而推動選制改革的前景，應該是相當樂觀的。

    在本文即將提交付梓之前，立法院二讀通過的法案內容是由「國親聯盟」所主導，有關全國性公民投票適用事項為「法律的複決、立法原則的創制、重大政策的創制或複決、憲法修正案的複決」等四項，其中最重要的差異就是人民對憲法修正案僅有被動的複決權，換句話說，透過修憲途徑來達成選舉制度改革目的的發動權，又重新回到現任的立委手中，選制改革的前景又蒙上一層陰影。不過，人民至少可以就維持憲法基本規範的架構下，透過提出選罷法修正案，創制單一選區兩票制的立法原則，甚或直接以「重大政策的創制或複決」為公民投票提案的宗旨，經由公民投票決定選制改革的重大政策，再交由立法委員進行「修法」或「修憲」，似仍不必過於悲觀。

五、結論

    雖然沒有選舉制度或任何其他的憲政機制是可以克服所有弊病的萬靈丹，憲法專家的任務乃在尋找最小瑕疵的制度，並進而令其吻合新興民主國家(emerging democracy)的需要。他可能須要在議會代表性與政府的凝聚力之間、選票結構的複雜性與賦予選民的選擇幅度之間、議會比例性與國會議員地理上的連結之間、以及選舉制度的方法必與責任水準之間維持一個平衡。(Reynolds, 1999:103)

    以「單一選區兩票制」做為我國立法委員選舉制度的改革方向，主要著眼於杜絕黑金派系的政治歪風、一方面以單一選區多數決的方式強化政黨競爭，另一方面以政黨比例代表制來強化政黨約束力以及公平的比例代表性（楊婉瑩，2000:86-7）。我人也瞭解選舉制度的改革必然有其侷限性，單一選區兩票制企圖結合十九世紀：單一選區相對多數決，與二十世紀：政黨名單比例代表制，這兩個世界最好的選舉制度(Shugart, and Wattenberg, 2001:1)，但它對立法機關選舉的後果仍然是不確定的(Norris, 1995:7)。因此，以單一選區兩票制取代當前的SNTV，雖未必能完全根除當前的選舉異象，最起碼可以舒緩台灣民主政治最嚴重的地方派系問題日益為患，繼而抑制派系與黑金勢力持續坐大（吳東野，1999:55），這應該是我國近年來從事選舉制度改革的思考與爭辯，最重要的改革目標了。

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[1] Schumpeter(1975:273)便宣稱：選民投票直接組成政府的民主國家，只有一個，那就是美國。

[2] 謝復生(1992:20)便曾指出：「多黨制將是我國今後政黨政治極可能的走向」。從選舉結果來看，根據Rae(1967:93)對政黨制度(political party system)分類的定義，至2001年底所舉行第五屆立法委員選舉為止的四次選舉，各政黨之間的得票率與席次比或互有消長，但是同屬「多黨制」則一，同時也當選為數不少的無黨籍，以及得票率未超過5%的小黨立法委員。

[3] 從政黨的角度來看，自第三屆立法委員選舉以來，各主要政黨的得票率與其席次比之間，（除無黨籍外）已呈現相當比例性，顯示國內各政黨已經完全能適應此種選舉制度（林水波，1999:53）。

[4] 九０年代以前或有主張維持現行SNTV者，參見吳文程（1994:183-4）；薄慶玖、仉桂美（1996:90），但九０年代之後主張「單一選區兩票制」者已成主流意見，雖亦有主張仿效法國採行「絕對多數兩輪投票制」者（隋杜卿，2001b），或是「連記法、開放式名單比例代表制」（林繼文，2001:73），皆係屬少數意見。

[5] 以2000修憲為例，便有蔡志弘等79位代表提出之第三號修正案，就是一個以250席搭配「單一選區兩票制」設計的修憲案，惟並未通過，參見國民大會秘書處編（2000：21）。

[6] 1968年，全球212個獨立的國家或地區中，有68個(32%)採用FPTP，65個(31%)超過20年以上已確立的(established)民主國家，採用了某一種形式的PR制。(Reynolds, 1999:91)

[7] 支持選舉制度與政府穩定相關的證據是脆弱的(tenuous)，我們可以兼得比例性的選舉制度與穩定的政治制度。(Farrell, 2001:207)

[8] 王業立(1996:126)便指出：「從某個角度而言，具有相當程度的比例代表性、小黨也有一定的生存空間，應是單記非讓渡投票制兩項重要的『優點』。」

[9] 林繼文（2001: 64-5）亦指出：「立委選舉制度與台灣的一些病態政治現象關係密切。舉凡賄選、暴力、政商勾結、走偏鋒、忽視政策思考、短視、作秀、個人主義、黨紀不彰、立法效能低落等，都可以從選制找到線索。」

[10] SNTV目前僅有約旦(Jordan)、萬那杜(Vanuatu)共和國（位於大洋洲）與台灣使用。(Reynolds and Reilly, 1997; Farrell, 2001:47)約旦的選舉制度請參見Dieterich(2001)的介紹，SNTV是1993年之後所採用的選舉制度。

[11] 國會議員選舉制度的設計所要考量要件，學者之間的見解並不一致，例如Rae(1967:16-9)指出：選舉公式(electoral formula)、選民的選擇是類別式(categorical)或順序式(ordinal)、以及選區的平均規模(average size of districts)三者，是為選舉法規帶來政治影響的三個基本特性。Katz(1980:20-33)則指出：選舉法規所帶來的政治影響，以選舉公式(electoral formula)、選擇的類別(nature of choice)、政黨之間選舉的選擇權(interparty electoral choice)、政黨內部選舉的選擇權(intraparty electoral choice)四者最重要。而Lijphart(1984:151)提出的五個面向，除下述「選票結構」等三者外，另外包括了：4.附加席次條款(provisions for supplementary seats)；及5.選舉門檻(electoral thresholds)。

[12] 探討選舉制度對政黨體系的影響，就不能不從Duverger於1951年在其法文版政黨概論中所提出的兩個概念談起：1.一輪投票多數選舉制有助於促成兩黨制(Duverger, 1955:217)；2.兩輪投票多數選舉制及政黨比例代表制有助於促成多黨制(Duverger, 1955:239)。

[13] 在單一選區的擁護者中，Satori (1994:75, 128-9)偏好兩輪投票絕對多數決；Horowitz(1991:196), Blais and Massicotte (1996:74- 5), Reilly(1997), Reynolds(1999:196)偏好「選擇投票制」(alternative vote, AV)；Dummett(1997:185), Reynolds(1999:255), Farrell(2001:207)則對「單記可讓渡投票制」(the single nontransferable vote, STV)情有獨鍾。

[14] 例如「立委席次減半」的口號在2000年底由民進黨立委所首先提出，並陸續得到其他包括台灣團結聯盟等政黨的支持，並於2001年立委選舉中成為主要訴求之一。參見彭錦鵬（2001:101）。

[15] 例如1997年國、民兩黨連手修憲凍結省級選舉，為了替台灣省議會議員安排出路，以安撫「反凍省」的反撲力量，而配合將立法委員由164名增加為225名。參見王業立（2001:5-1）以及彭錦鵬（2001:104）。

[16] 請參見王業立（2001）、彭錦鵬（2001）、林繼文(2001)、施正鋒(2002)。

[17] 不僅在1993-94年間，屬於民主國家陣營的義大利、日本、紐西蘭均走向「類似」德國混合制(Norris, 1995:7)的改革取向以外，特別是東歐的後共產主義國家中的選舉改革過程，從1989年起，東歐諸國即採用這種混合的形式迄今(Kostadinova, 2002:23-4)。

[18] 有關我國選舉制度的改革，應符合哪些規範性的(normative)標準，學者之間有共識也有歧見。王業立（1998:139）指出有四：(1) 它是否能匡正舊選制的弊端？(2) 它是否能減少金錢政治的選舉文化？(3) 它對政黨的生態有何影響？(4) 它是否能有效的反應多元民意？而林繼文（1999:72）則認為：(1) 選舉制度是否具有等比例性；(2) 選舉制度可以減低賄選；(3) 選舉制度可否提昇立法機關的政策形成能力；(4) 選舉制度能否使憲政運作合理化。

[19] 如果可以接納：分析家已經建立有關政府體制與選舉制度配套的效率等級，從最高到最低依序為：內閣制配合比例代表制、內閣制配合多數決制、總統制配合多數決制以及總統制配合比例代表制，（諾倫，1996:59）那麼，如果台灣要採用德國的單一選區兩票制，那麼必須同時採行內閣制，（孫善豪，2002）而Sartori(1994:75, 128-9)則認為：具有寬廣的適應性的兩輪投票制，是法國這種（「半總統制」）政府體制下最佳的配套選舉制度。

[20] 例如，控制貪污腐化與買票，則要有其他改革的配套，例如限制競選經費，以及強化司法制度的力量。(Diamond, 1999:111)同樣的，汰劣擢優（候選人）的目的的完成，主要有賴於選民本身的辨別能力，選舉規則與制度對此皆無能力。（呂亞力，2001:327）

[21] 相關的討論請參見：隋杜卿(2001c)

[22] 2000年修憲便有降低立法委員提出憲法修正案法定額數之第8號修正案（…經立法院立法委員四分之一提議，四分之三之出席，及出席委員「三分之二」之決議所提之憲法修正案…）的提出，林勝利代表發言指出：「如果維持修憲案規定的門檻（憲法第174條第1項第2款規定：由立法院立法委員四分之一提議，四分之三之出席，及出席委員『四分之三』之決議，擬定憲法修正案），…本席認為在可預見的未來十年、二十年內，都不可能動到這部憲法。」，惟該提案並未獲通過，參見國民大會秘書處編(2000:22)。

[23] 根據《第三屆國民大會第五次會議第三次大會速記錄》的登載，江惠貞代表在2000年修憲中即曾發言質疑：「在（第3號修憲案）提案說明欄中寫道：『國民大會代表改為依議題需要採政黨比例代表制產生。』但在修憲條文中卻是寫道：『應於三個月內採比例代表制選出之。』二者的差異在那裡？是否可請提案人加以說明，作為未來討論的依據。」（國民大會秘書處編，2000:35）隨後提案人之一蔡正元代表發言說明：「『政黨比例代表制』是通俗性的說法，而『比例代表制』則是學術上嚴格的說法。我們通常說的『政黨』，係指到內政部去登記為政黨者，但在實際運作上，無黨籍的候選人，可以登記成一個臨時性的政治團體，換句話說，『比例代表制』這個名詞，比較能夠清楚展現除了政黨以外，也允許無黨籍人事來參與國大代表的選舉，所以使用這個學術上的名詞，在政治上也比較有意義，並未封殺無黨籍人士的參選空間。」（國民大會秘書處編，2000:42）嚴格說來，蔡正元代表的說法並無學理依據，因為許多學術性的論著都指出：「比例代表制(Proportional representation)的原則，便是政黨在議會的代表性，應該和該黨總選舉實力成比例關係，亦即政黨的席次比例等同於選票的比例。」（海伍德，1999:372，另參謝復生，1992:8；王業立，1996:24；薩托利，1998:62）在這個意義下，「比例代表制」即為「政黨比例代表制」，兩者並無差別。

[24] 此一選舉制度所試圖達成的比例代表性，不完全以政黨為對象，而涵蓋各類社會團體，（謝復生，1992:12）但是此一選舉制度卻是屬於「順序選票」的類型，也就是說，選民可以依據個人的偏好，分別將多位候選人的順序標示於選票上。

[25] 第61條規定：「…選舉人於選舉票圈選欄上，…但國民大會代表選舉，圈選一政黨、一聯盟或一人。」

[26] 「以有效票數除以自行登記之各候選人得票數，求得自行登記之各候選人得票比率。」

[27] 根據該草案的設計，而以2001年底所舉行的第5屆立法委員選舉結果作為檢驗例證，就台北市第1、第2選區來看，將「自行登記的各候選人」得票全部加總，佔有效票數的比例分別為9.58%,8.77%，乘以應選名額(10)，也無法分配到一席當選者，更何況要求「各候選人得票比率乘應選名額所得基數達一以上」方為當選之標準。

[28] 大多數國家在SMD上採取「相對多數決」的選舉規則，但匈牙利與立陶宛採用了runoff。

[29] 例如德國、紐西蘭採用「補償性席位」的「聯立制」，而俄羅斯與日本則採納了「並立制」。參見Shugart and Wattenberg(2001:20-1)。

[30] 國親聯盟總統候選人連戰已提出「（總統大）選前公投立法、選後修憲會議」，並主張在2004年以前修憲，廢除任務型國民大會，將憲法修正案的複決權交由人民直接行使。