解密制度改革的黑匣子

    【作者简介】乔治·萨塔罗夫是俄罗斯莫斯科INDEM基金会（民主科学信息基金会）的创始人之一，自1997年起任基金会主席。此前他曾担任俄罗斯公共政策中心总干事，并担任叶利钦总统的顾问。他同时还是俄政府改革总统委员会委员、国家反腐委员会（非政府组织）副主席，以及立法活动协调委员会和世界银行治理和反腐问题外部咨询委员会的成员。

    【智库简介】INDEM基金会成立于1990年，是俄罗斯最早的非政府组织之一。基金会致力于促进公民社会的发展、为俄公职官员和政府机构提供咨询协助，以推动民主的理想和价值。基金会的活动涉及广泛领域的议题，包括反腐、司法援助、治理改革、政治、民族、联邦主义和地区问题等……

　　文章概览：

　　1. 关于制度如何影响它们所运行的环境、以及制度同环境的关系，这方面的认识差强人意。

　　2. 制度既受到制度设计的影响，又受到本国的制度运行环境等制度外因素的影响。

　　3. 国家制度发展的最重要方面是法治，而不是法规的质量。

　　引言

　　在东欧和欧亚大陆的共产主义转型中，强力而高效的司法改革本来可以创造一种新的司法系统，来支持有益的、以市场为基础的商业环境。如果私有财产不受到保护，则无法执行合同；向法院申诉的权利无法做到公平，市场经济也就无法生根发芽。然而，许多转型国家的司法改革都是缓慢而不充分的，相反，却花费过多的精力去制定法律法规。

　　INDEM基金会（民主科学信息基金会，成立于1996年，是俄罗斯最早的NGO之一）于三年前开始分析俄罗斯的司法系统。这项分析的一个主要推动因素是俄罗斯企业家对俄司法系统的不满。许多企业家经常会抱怨说："给我们一个名符其实的司法系统，剩余的问题我们自己解决。"鉴于俄罗斯司法改革步履蹒跚，IMDEM基金会将目标定位于发现为什么某些制度改革倡议并不总能达到预期效果。在前期关于俄罗斯反腐败研究的基础上，INDEM决定分析司法系统的设计功能。然而，分析发现，从俄罗斯转型过程中总结一系列经验教训同样适用于任何的制度改革。

　　理解制度改革

　　90年代初，当俄罗斯开始从共产主义转型时，美国和其他西方国家的专家顾问都认为俄罗斯走向民主不过是个程序问题，良法可以解决一切。俄罗斯的改革者们也相信这一点，许多早期的改革都把重点放在编纂新的法律上面。不幸的是，制定良法并未产生预期结果。

　　俄罗斯的改革者试图复制西方的制度，比如财产权等，但这种制度不应被视作一次性的项目，或者是一经植入便可任其自生自灭的东西。道格拉斯o诺斯、弗里德里希·哈耶克等诺贝尔经济学奖得主以及其他知名经济学家们都相信，西方成功的制度是经由一种制度演进的过程而形成的，而不是一夜之间建立起来的。同生物进化过程相似，制度也是通过自然选择而发展的，因环境的不同而荣衰各异。制度并不存在于真空中，它同其他制度相互作用，相互依存。制度的运行方式是历史的结果、非正规践行的结果，也是传统和习俗的结果。

　　在今天，制度经济学家都知道有效的经济制度是如何起作用的。然而，由于他们对这些制度具体如何在历史中成型仍然了解有限，他们并不知道制度如何兴起，或者如何创造制度。在任何既定的制度中，我们肯定都可以看到制度设计，但是我们没有把它放到合适的历史语境中去看。一种制度有赖于它的历史、描述其操作方法的规范、正规的和非正规的行政程序、它的传统和背景、以及各种利益相关方的行为。所有这些可以统称为制度外因素，他们并不直接同某一制度的设计相关联，却会对其表现起到关键作用。

　　当一个国家试图从其他地方替代、复制或移植制度的时候，这些制度外因素的重要性便凸现出来。这样做的时候，改革者将一种正规制度从它的社会环境语境、传统和正规惯例中剥离，将它同维系其运转的一切因素割裂开来。相应地，这个新的环境开始影响移植过来的制度，以意想不到的方式改变着它的表现。

　　因此，在俄罗斯等许多转型国家，移植过来的制度并不能自动地改变其周遭环境。新的正规规则和法律并不能代替已有的非正规惯例和规范，毋宁说他们是被环境所同化，扭曲了移植制度的预设作用。俄罗斯的一个例子就是破产制度。破产的本意是对低效率的财产所有者进行重组，但在俄罗斯，破产制度却被用来夺走有效率的企业所有者手中的财产。破产程序经常由恶意收购的"企业狙击手"提起，他们通常模棱两可地指控企业所有者行为不端，利用法庭和他们在决策层内部的关系强夺别人的企业。

　　俄罗斯司法改革中的制度外因素

　　为衡量俄罗斯司法制度改革的有效性，INDEM基金会在2007年对保加利亚、智利、拉脱维亚、波兰、俄罗斯和乌克兰等国家的大专家进行了广泛调查。调查通过一系列衡量正规司法操作以及非正规和制度外因素的标准对这些国家司法系统的表现进行了评估（结果见表1）。 

　　在所有被调查的国家，正规机制，即公正、制度外法律法规的质量和法庭、法官的独立性等，对整个系统的运行来说都至少是有问题的（这些在调查中的得分较低）。更大的问题是非正规因素，比如向法院申诉的权利、司法解释法律的质量、外来因素对法院指令的影响以及司法独立的非正规方面（调查中得分较高）。最终，同正规的因素以及制度设计相比，非正规和制度外的因素对司法系统的正常运转而言更为重要。

　　布鲁诺·莱奥尼的书《自由与法律》对此做了经典阐述："同法官的决定、私人仲裁、风俗习惯，以及其他针对个体的自发调节手段相比，立法在今天看起来似乎是抵制各种邪恶或麻烦的一种快捷、理性和广泛的救济方案。但一个通常被忽视的事实是，立法救济可能太快而无效，触及面太泛而不能全面受益，同一干人等（立法者）的观点和利益联系太直接--无论这些立法者是谁--而无法救济所有相关者。即使注意到这一事实，批评的声音也通常是针对个别法令而不是立法本身，新的救济总是寻找"更好的"法令，而不是寻找立法之外的东西。"

　　莱奥尼的论述和INDEM基金会的调查都提出了一个有趣的问题：制定某种特定规范和拥有执行该规范的愿望和能力究竟哪个更重要？答案在俄罗斯日常中随处可见。即便引进最高质量的法律，也无法确保执行。俄罗斯当局愿意接受商业团体提出的好的立法建议，并把它们变成法律。但正如他们当前所做的那样，他们知道自己不会执行这些法律，或者只会根据自己的需要选择性执法。

　　为什么执法如此重要？

　　近距离观察法庭如何运转有助于更好地了解执法的重要性。在俄罗斯主要有五种解决纠纷的方式：行政诉讼、行政违规裁定、刑事诉讼、仲裁和民事诉讼。通过仔细分析这些程序有效性的数据，INDEM基金会发现，在俄罗斯，行政诉讼、行政违规裁定和刑事诉讼运行得差强人意，而仲裁和民事诉讼则好得多（各诉讼程序的竞争力情况见表２，负数越高，表示这些程序的竞争性越差。）

　　为什么会存在这种差异？为什么前三种程序会与另外两种不同？因为，在前三种程序中，有一方是政府机构，而另外两种程序只发生在私人之间。政府机构的参与改变了司法过程中的效率和公平。司法效率越低，公平性越差，广义上的执法力度也就越弱。

　　衡量制度的效率

　　通过比较世界银行发布的各国"治理指标"分数，我们可以从另一个角度切入制度效率问题。这些指标包括言论自由与政府责任、政治稳定与无暴力、政府效能、法规质量、法治、反腐败等。

　　以此为基础的比较使我们更多地思考各种治理制度之间的因果关系，而不单单是它们之间的关联。考虑到这种因果关系，INDEM基金会建立了一个数据模型来分析世界银行的各项"治理指数"之间如何彼此影响。模型比较了四种类型的国家：在目录中的200多个国家里（这为所有国家提供了平均基准），有29个转型国家，21个发达民主国家和22个亚洲国家。某项治理指标的分值越高，表示其对其他指标的影响力越强，负数则表示这个指标是次要的，只受其他指标的影响而不影响其他指标。（详见表3）

　　在所有类型的国家中，法治，或曰规则和法规如何执行、或无法执行，都是得分最高的。这意说明司法领域对其他治理指标的影响力最大。同法治相比，法律法规质量的得分则明显低得多。有趣的是，同目录中所有国家的平均值相比，同转型经济体和亚洲国家相比，发达民主国家的法律法规质量反而是最低的。换言之，发达民主国家虽然时常鼓吹高质量法规的重要性，宣称法律规范是最为重要的因素，但是恰恰在这一点上发达民主国家是不足的。

　　在发达经济体中，同法律本身无关的其他制度外环境可以弥补法律的不足。事实上，这通常是西方制度运行的效率所在：大量制度外因素弥补了制度设计的缺陷。这是制度通过演化、而不是通过制度设计来发展的直接结果。

　　本次分析的另一个重要发现是，政治稳定并不像许多人想象的那么有影响力。改革者通常将政治稳定视为改革的关键目标；在俄罗斯，政治稳定被普遍视作改革的首要成就和基本前提。然而数据显示，政治稳定实际上并不是制度改革中的决定性因素，相反，它是由其他所有制度因素所决定的。它由制度所塑造，而不是制度之外的影响因素。

　　经验教训

　　INDEM基金会的研究和分析得出了制度改革的若干重要经验。

　　首先，制度失败往往是由制度外因素造成的，而不应单纯归咎于制度设计。要改进制度运转的方式，就必须跳出改变一系列法律规范的思维定式。当然，需要改进法律规范，这一点是毋庸置疑的，但也需要对制度外因素和如何影响这些因素多加关注。改革者需要更加注意制度的历史、发展及其同其他制度的相互作用，以便充分理解制度的历史如何影响他们的表现。

　　俄罗斯的刑法体系是一个绝佳的例子。尽管已经有了关于公正裁决的正规法律，刑事诉讼却总是受到偏袒控方这一问题的困扰，一个原因是，检察官或者调查机构的某些成功标准激励他们向法庭施压来给辩方定罪。这个例子清楚地显示了相关的制度如何彼此影响，而非正规的实践又是何等重要。但是，在试图重构刑法体系的过程中，俄罗斯的改革者倾向于忽视非正规的规范和实践，而尝试通过引进规则和程序来修正制度运行的方式。不花费足够的时间来分析运行制度的人和利用制度为其服务的人的动机，改革是很难成功的。

　　第二条教训是，国家现代化的国际战略时常会低估司法体系对于广义的政治、经济改革成败的影响。外国的顾问和捐赠者经常会建议在修正司法体系之前就对政治、经济制度做出改变。但是，当发展中国家发现这些制度并不能像当初制度设计的那样运行时，他们才意识到这些问题大多是根源于司法体系及其执行力方面的弱点。

　　第三，分析的结果回答了一个存在数十年的问题，即民主国家同非民主国家的基本区别，其各项制度，包括正规法规、程序和行为规范之间有何区别。在民主国家，平行关系，即合作、竞争和同一社会团体成员间的信任，占据了主导地位。而垂直关系--这种关系首先是基于权利--则在非民主国家占主导地位。在非民主国家也存在信任关系，但是个体必须信任那些在政治经济阶梯上高于他们的人，而不信任那些低于他们的人。他们感觉必须要指挥和控制那些处于他们之下的人。

　　因而，在一个国家运转的正规制度被引入到另一个国家后，维持制度运转的潜在关系却经常被错误地估计。新的法律法规生效了，但是却没有人准备真正地遵守它们，无论是法官、检察官、商业团体还是公众，因为必要的社会机制并不存在。

　　平行关系和垂直关系的区别为理解发达国家和发展中国家公民社会结构的区别铺平了道路。为什么在发展中国家，商人很难组成志愿性的团体？答案是没有平行信任。为什么他们愿意屈从于官方，甚至为了开展生意而贿赂官方？因为这可以让他们融入在本国比较盛行的垂直关系体系。

　　如果改革者试图创造某种基于平行关系运行的制度，而不去调整本国当前的垂直关系的方向，那么这种努力注定是要失败的。新制度仍在垂直关系中运行，根本不会使其发挥作用。正如上文所指出的，俄罗斯的法庭体系便是一个经典例子。当法庭必须在一种平行关系中运行，比如处理民事案件时，法庭会更有效率，程序上也更加公平。相反，当有一方是政府机构时，法庭运转就会不当，因为政府机构和公众仍然处于一种垂直关系体系中。在俄罗斯，本应根据平行关系运行的法律制度最终受到了塑造社会结构的垂直关系的影响。

　　所有这些经验教训都指向一个方向。从上世纪90年代至今，俄罗斯的改革者在快速启动改革的尝试中，都没有正确地区分制度演进和常常无效的制度设计；制度演进存在于高效的民主社会，是一种自下而上的过程，而制度设计则不考虑制度外环境因素，是一种自上而下的过程。因此，结论非常简单：如果改革者希望新制度能够良好运转，就必须在现有体系内创造激励手段，抑制那些歪曲制度预设表现的不良副作用；鼓励那些能够促进制度预设表现的可取行为。因此，同制度设计相比，制度演进才是决定改革成功的更重要的因素。

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