香港的“一把手”将如何接受监督

2009年7月13日
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香港的“一把手”将如何接受监督
沈彻
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据中新社7月4日电，《二○○八年防止贿赂(修订)条例》当日在香港特区政府宪报刊登并即时生效。特区政府发言人对此评论，此次修订，旨在将《防贿条例》部分条文的适用范围涵盖至行政长官：行政长官向他人索取或接受贿赂以及向行政长官行贿均属犯罪；任何现任或前任行政长官，若其生活水准或控制的财产与其薪俸不相称，而又未能向法庭作圆满解释，亦将触犯法例。廉政公署若在调查后有理由怀疑行政长官触犯了《防贿条例》，可由律政司决定是否起诉、是否将案件转介立法会，并由立法会决定是否弹劾行政长官。
对内地读者来说，看了这条看似简单的新闻，会产生这样的疑问：为什么此前行政长官未被纳入《防贿条例》约束与规管的范围？为什么直接向行政长官负责的香港廉政公署能被授权调查行政长官本身？通常我们认为，只有来自权力外部并与之独立平行的监督与制衡才能最有效地制约这种权力，为什么此次由香港政府行政分支提出并经立法分支通过的修例，却似乎隐含了由行政分支监察自身的意味？
根据《基本法》，香港特别行政区行政长官由中央人民政府任命并对中央政府和香港特区负责；香港特区政府并不具有任何任免行政长官的权力。因此，特区政府在修例草案说明中特别强调，“必须考虑到行政长官在香港特区的独特宪制地位”。另一方面，基本法已规定了行政长官廉洁奉公的操守要求、财产申报机制与弹劾机制，行政长官作为公民之一，也必然应受特区普通法不得接受贿赂的条文制约，防贪机制与某些国家和地区相比已属严格。但为了彰显政治家的高标准要求以及顺应民意，香港现任行政长官曾荫权在任内首份施政报告中便已明确承诺,“作为行政长官，我同样接受防贿规范”,同意采取进一步措施，在基本法框架内将防贿条例某些条文适用至行政长官这一职位。
在修例后取得对行政长官监督和特别调查权的香港廉政公署并不隶属于政府公务员架构，而是直接向行政长官负责，全权独立处理特区一切反贪污的工作。廉署于1974年2月15日成立，并在成功引渡和调查涉嫌贪污却潜逃回英国匿居的总警司葛柏后，大大增强了香港市民反对当时社会上普遍存在的贪污风气的信心和热情。此后，廉署继续致力于调查、预防和教育三管齐下打击公职人员与私营机构的贪污罪行。可以说，今日香港廉洁的公务员队伍和公平竞争的营商环境已称誉海外，成为香港在全球竞争中的重大优势乃至于香港的制度特色和核心价值之一，而廉署在建构香港廉洁社会的过程中更是扮演了居功至伟的中流砥柱角色。虽然有数名立法会议员质疑廉署调查特首时可能出现角色冲突，但正因廉政公署的良好声誉，以及《基本法》明确规定了廉政公署的独立性（“廉政公署对行政长官这一职位而非担任该职位的个人负责”），因此特区政府在修例草案说明中声称，“廉政公署是调查行政长官涉嫌触犯贪污罪行的最适当机关”，“没有必要成立另一个机构调查关于行政长官的贪污投诉”。
法国启蒙思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”历史证明，面对权力对人的天然侵蚀与腐化力量，在制度缺失的情况下，幻想掌权者提高自身道德修养从而自觉运用权力为民众服务，如果不是幼稚的想法，至少也是冒险的假设。生长于法制成熟完善、施政透明社会中的香港民众对此已有共识和深刻理解。
从这个意义上说，特区政府此次修例，看似权力主动去定义和限制自己的边界，细细究之却能看出香港社会一整套严丝合缝、相互交叉的权力监督机制。首先，香港民众能出于对人性的尊重与对掌权者的爱护，时刻保持对公权力的高度警惕和不信任感，“有罪推定”地把所有掌权者当作有可能贪污腐败的“坏人”来预防，认同和要求在分权限权、相互制衡的制度安排下保证权力的合理行使。其次，行政长官出于政治家的严格自律、对民主政治原则的自觉践行以及对民众的担当等各方面考虑，主动要求接受法律与制度的规管。再次，行政分支出于维持廉洁、打击贪污的决心以及对“法律面前人人平等”原则的遵循，担当起在基本法框架内更严格、更全面地对行政长官进行防贿与规管的责任。其四，立法机构能及时掌握与响应民意，在公共政策决策与法律制度设计的过程中，通过提出提案、审议、修订、辩论等多党政治和议会民主的形式充分反映民众的各种观点与诉求，使参与决策的各方力量、利益在相互博弈后达成彼此妥协或者平衡。此外，司法分支的克制中立态度、专业司法素养与调整社会关系功能也非常重要，无论是最终通过的“委托终审法官负责组成独立调查委员会研究立法会议员的弹劾动议”方案，抑或是某些议员提出但被否决的“由退休法官负责组成调查委员会并任主席，调查廉署向律政司提交的关于行政长官贪污的投诉”方案，都体现了社会各界对司法分支的由衷尊重和充分信任。
如何建立让掌权者“不能贪、不用贪、不敢贪、不想贪”的制度体系，如何让权力在健全的公民意识、多元的监督体制、完备的法制环境中得到制衡，香港特区此次修订《防止贿赂条例》，对于正在致力于建设法治社会的内地，可谓是形象而深刻的一课。
来源：东方早报      来源日期：2008-7-7       本站发布时间：2008-7-7
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