“两基”三部曲：分区规划、攻坚计划、均衡发展

2007年11月，教育部、国家发改委、财政部联合发出《关于表彰西部地区“两基”攻坚先进地区、先进单位和先进个人的决定》，对在西部地区“两基”攻坚战中贡献突出的地区、单位和个人进行了隆重表彰。这表明2004年以来实施的西部地区“两基”攻坚计划已经取得圆满成功，也标志着国家关于“两基”的政策取向已经从传统的非均衡发展转向均衡发展，成功实现了教育发展模式的战略大转身。

一、分区规划：清晰勾勒“两基”路线图

1．确立“分区规划、分步实施”的策略

“两基”就是“基本普及九年义务教育”和“基本扫除青壮年文盲”的简称。普及义务教育和扫除青壮年文盲，一直以来都是国家的一项重要战略目标。1956年，党的八大曾提出要在12年内分区分期普及小学义务教育；1980年，中共中央发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出要在80年代基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育；1986年，我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》，1988年国务院又颁布了《扫除文盲工作条例》，使普及义务教育和扫盲工作有了法律基础。1993年3月中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》，第一次明确提出在20世纪90年代实现“两基”的奋斗目标，随即发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》将“分区规划、分类指导、分步实施”的原则具体化，并提出了“三步走”的战略方针。具体是说，就是约占总人口40％左右的城市及经济发展程度较高的农村，要在1997年前基本普及九年义务教育；约占总人口40％左右的中等发展程度的农村，在2000年前基本普及九年义务教育；约占总人口15％左右的经济发展程度较低的农村，小学教育基础较好的5％左右的地区到2000年基本普及九年义务教育，其余占总人口10％的地区重点普及五六年小学教育；约占总人口5％左右的特别贫困地区，要普及三四年小学教育。为落实这一目标和任务，原国家教委颁布了在1994年9月1日发布了《关于在９０年代基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的实施意见》，按照社会经济和基础教育的发展状况，将全国以省为单位划分为三类地区：北京、天津、上海、辽宁、吉林、江苏、浙江、山东、广东9省(市)为“一片地区”；河北、山西、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖南、湖北、海南、陕西、四川、重庆13省(市)为“二片地区”；内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆9省(区)为“三片地区”。在此基础上要求各省制定本地区的“两基”规划，实行以县为单位的“三步走”的发展策略。实践证明，在我国区域经济社会发展极不平衡的背景下，实行非均衡发展的“分区规划”、“分步实施”策略，与我国社会主义现代化建设“三步走”的战略部署相一致，是在较短时期内快速实现“两基”目标的必然选择。截至2000年底，全国通过“两基””验收标准的县(市、区)和其他县级行政区划单位总数达到了2541个，地区人口覆盖率达到85%以上，初中毛入学率达到88.6%，青壮年文盲率下降至5%以下；京、津、沪、苏、粤、浙、吉、辽、闽、鲁、冀11个省(直辖市)通过了教育部“两基”评估验收，全面实现了现阶段“两基”规划目标。

2．实行“地方负责、分级管理”的体制

落实九十年代国家确定的“两基”目标，关键在于改变传统的中央高度集权和国家包揽办学的体制。对此，《中国教育改革和发展纲要》强调提出，中等以下教育要“完善分级办学、分级管理体制”。这一体制具体可以分解为五个方面：（1）实行“地方负责、分级管理”的体制。其中省级政府的主要责任是对本辖区“普九”和扫盲负有领导责任和规划实施责任，对本省（区、市）贫困地区的普及初等义务教育、普及九年义务教育和扫除文盲教育承担经费扶持等责任。同时加大地（市）政府实施“两基”的责任，省、地（市）、县、乡四级各司其职、各尽其责。（２）在农村实行县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，以县为主的管理体制。县级政府管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作，并在组织“两基”实施方面负有主要责任，包括制定落实到乡、村的规划，统筹管理教育经费，保证义务教育、扫除文盲的经费投入和中小学教师工资实行全额预算，按时足额发放。乡政府落实“两基”的具体工作，包括保障办学条件、适龄儿童少年按时入学和扫盲对象接受培训等。（３）鼓励企事业单位和其他社会力量按照国家的有关法律和政策多渠道、多形式办学，在有条件的地方还可以采取“民办公助”、“公办民助”等办学形式。（４）建立中小学校舍建设投资体制。中央提出，中小学校舍建设应采取“两条腿走路”的方针，实行国家、社会和个人的多渠道投资体制。要求要将城镇中小学校舍建设纳入城市总体规划，由当地计划、财政部门列入计划和预算；要求在建新居民区和老居民区改造时，必须配套建设实施义务教育的学校；要求农村中小学校舍建设实行“公建民助”或“民建公助”的办法，把乡村负责筹措资金、群众集资与乡以上政府投入三种力量结合起来。

3.实行多渠道筹措“两基”经费的体制

“两基”的核心是投入。在穷国办大教育的国情下，确保义务教育和扫盲经费有稳定的来源并逐步增长，是实现“两基”目标的根本措施。为此，国家不仅明确提出在上世纪末使国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的要求，而且确立了“两基”在教育工作中“重中之重”地位，出台多项政策开拓“两基”经费投入渠道。主要有：（1）明确各级政府在“两基”经费保障中的主要责任，要求各省、自治区、直辖市在编制年度财政预算时，切实保证中小学教师（包括民办教师）工资和平均公用经费逐年有所增长，乡财政主要用于义务教育；（2）明确要求义务教育经费单列，并逐步增加比例；（3）地方政府的机动财力应有适当比例用于义务教育和扫盲教育；（4）对边远、贫困和民族地区实施义务教育和扫盲教育，由中央、省、地（市）、县四级政府要设立专项经费；（5）城乡教育费附加主要用于义务教育，并按增值税、营业税、消费税的３％征收，农民按人均纯收入的１.５％～２％在乡统筹款中征收。（6）鼓励社会多渠道、多形式集资办学，农村集资主要用于农村中小学危房改造、新建校舍以及改善教学基本条件等；（7）大力扶持城乡中小学和乡、村成人学校校办产业的发展，国家对校办产业实行减免税政策，国家银行增加对中小学校办产业的低息贷款；（8）适时调整义务教育阶段的杂费标准和非义务教育阶段的收费标准，等等。为确保义务教育规划目标的实现，国务院和国家有关部委也加大了对义务教育的经费投入。“九五”期间，教育部、财政部组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”。这是我国有史以来中央专项基金投入最多、规模最大，旨在帮助贫困地区普及义务教育的宏大教育工程，工程总投入超过100亿元。这些对推动义务教育的健康发展起到了积极的促进作用。

二、攻坚计划：“两基”目标直指西部地区“短板”

1．西部地区成为制约“两基”工作的瓶颈

2000年，我国政府宣布，中国已经初步实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。第五次人口普查显示，中国成人文盲由1990年的1.82亿减少到2000年的0.85亿，成人文盲率由22.23％下降到8.72％；2001年，全国普及九年义务教育人口覆盖率超过85％，小学适龄儿童入学率达到99.05％，初中阶段毛入学率达到88.7％。然而，我国虽然从整体上实现了“两基”的历史性任务，但西部地区“两基”任务仍然十分艰巨。截至2002年底，其“两基”人口覆盖率为仅为77%，人均受教育年限仅为6.7年，仍有410个县尚未实现“两基”。这410个县普遍经济社会发展滞后，教育基础薄弱，有贫困县215个、少数民族县309个、边境县51个，全国当时尚未脱贫的3000万人口，绝大部分生活在这些地区。些地区自然条件非常艰苦，多为高山、高原、高寒、荒漠、半荒漠地区，普及义务教育的办学成本、就学成本远远高于其他农村地区。因而完成西部地区“两基”工作难度非常之大，已经成为制约我国义务教育水平整体提升的不可忽视的瓶颈。为攻克西部地区这一横亘于“两基”进程中的堡垒，2003年底，国务院批准了由教育部、国家发改委、财政部等部门联合制定的《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004-2007年)》，一场声势浩大的“两基”攻坚战随之在西部打响。通过4年的通力奋战，2007年11月，中国政府再次庄严宣布，西部地区“两基”攻坚任务已经如期完成。在410个“攻坚县”中，有368个实现“两基”目标；西部地区“两基”人口覆盖率达98%，比攻坚计划实施前的77%提高了21个百分点；初中毛入学率达到90%以上；青壮年文盲率下降到5%以下。

2.“两基”攻坚计划是一个完善的系统工程

以重大政策和工程带动计划实施，是党中央、国务院以人为本，贯彻落实科学发展观的具体体现。“两基”攻坚计划是由一系列大的工程所组成的，其目的在于解决如何让西部地区孩子“进得来”、“留得住”、“学得好”这样三个难题。（1）为解决“进得来”问题，中央在2004年启动了“农村寄宿制学校建设工程”，要求用4年左右的时间，新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，并对现有条件较差的寄宿制学校和不具备寄宿条件而有必要实行寄宿制的学校进行改扩建，使确需寄宿的学生能进入具备基本条件的寄宿制学校学习。为此，中央在4年中投入100亿元，共新建、改扩建7651所寄宿制学校，满足了195.3万名新增学生的就学需求和207.3万名新增寄宿生的寄宿需求。（2）为解决“留得住”问题，中央实行了“两免一补”（免除学杂费、免费提供教科书和补助家庭经济困难寄宿生生活费）政策，从2006年起对西部农村义务教育学生全部免除学杂费，2007年秋季起全部免费提供国家课程教科书，近50％的寄宿生享受了生活补助。（3）为解决“学得好”问题，中央和地方财政投入110亿元资金实施了“农村中小学现代远程教育工程”，覆盖36万所农村中小学，1亿多名中小学生共享优质的教育资源。同时，国家还通过实施农村教师特设岗位计划、城镇教师支援农村教育计划和农村教师远程培训计划等，招聘特岗教师3.3万名，培训农村教师130余万名，使西部地区农村教师整体素质得到逐步提高。

3.“两基”攻坚战带动义务教育管理体制的深刻变化

在我国，义务教育的管理体制经历了一个发展变化的过程。1986年的《义务教育法》规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”2001年，为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革全面推进的新形势，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》确立了农村义务“教育实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”。这一体制有利于确保教师工资按时发放和在县域内进行教育资源的有效配置，但因其混淆了管理体制和投入体制的区别，影响了政策的实施效果。2006年6月通过的新《义务教育法》关于管理体制的表述是：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”在新体制下，省级政府有两项责任：一是统筹落实辖区内农村义务教育经费，确定省以下各级政府的经费分担责任，落实中央安排的转移支付和地方各级政府应承担的资金，承担与其职责和财力相应的义务教育经费数额，制定辖区内经费保障机制改革的各项政策措施；二是统筹省域内义务教育的组织协调工作，制定本省义务教育政策、规划和义务教育的各项标准，统筹配置教育资源，促进省内义务教育均衡发展。县级政府的管理职能也体现在两个方面：一是建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，科学合理地分配资金，确保资金及时足额到位；二是具体负责义务教育实施工作，做好义务教育学校的规划、设置、布局调整、管理，指导学校教育教学，保障学校安全，培养教师，均衡配置师资力量，组织本行政区域内义务教育公办学校的校长和教师流动。

三、均衡发展：“两基”迈上巩固和提高新阶段

1. 促进教育公平推进“两基”均衡发展的根本宗旨

追求教育公平是人类恒久的美好理想。早在两千多年前，孔子就提出了“有教无类”的主张；1948年12月联合国颁布的《世界人权宣言》也明确指出：“人人享有受教育的权利。” 十七大报告更进一步指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”这一论述深刻揭示了教育公平的要义，是新时期推动“两基”均衡发展的思想基础。当然，尽管受教育权是一项基本的人权，但在不少国家，特别是在大多数发展中国家只是一种应有权利，还不是法定权利。实际上，在国际社会，也是迟至20世纪80年代末才提出“全民教育”的思想并付诸实施。1990年3月，联合国教科文组织在泰国宗滴恩举行第一次世界性全民教育大会，通过了《世界全民教育宣言》并向国际社会承诺：在20世纪末达到满足所有儿童、青少年和成人的基本学习需要。1993年10月，联合国教科文组织将包括中国在内的9个文盲率最高、人口最多的国家(简称E9)列为特别优先对象，并在印度首都新德里召开“九个人口大国全民教育高峰会议”，通过《德里宣言》表达了九国政府对实现全民教育的决心与承诺。2000年4月，联合国教科文组织在塞内加尔首都达喀尔召开“世界教育论坛”， 通过《达喀尔行动纲领》并提出了未来十五年世界全民教育发展的行动纲领和战略蓝图。全民教育不仅是教育问题，首先是发展问题，它是以消除贫困、实现社会公平为根本宗旨的。它所确立的扫盲、发展幼儿教育、普及初等教育、促进男女教育机会平等、生活技能培训、全面提高教育质量等六大目标已经成为多数国家的国策，也成为“教育公平”的最佳注脚。而其中的扫盲、普及初等教育、男女教育机会平等三项目标更是被列入联合国大会通过的“千年发展目标”。中国是世界人口最多的发展中国家，也是《世界全民教育宣言》、《德里宣言》、《达喀尔行动纲领》等重要文献的签署国，始终履行对国际社会的承诺，并于2005年承办了“第五届全民教育高层会议”。可以说，在我国实现“两基”目标的每个重要阶段，都镌刻着世界全民教育运动的深刻印记，而我国的“两基”工作也成为世界全民教育运动的一个重要组成部分。

2．实施农村义务教育投入新机制是“两基”均衡发展的关键

为促进“两基”均衡发展，2005年12月，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号），要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。新机制包括以下四个特点: (1)把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。通过合理地划分财权与事权，从体制设计上保证财政资金的投入，这对全面提高农村义务教育事业发展水平具有十分重要的意义。纳入公共财政保障范围的主要有四个项目：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。（2）建立了中央和地方分项目、按比例分担的机制。在资金的总体安排上，新机制体现了“中央拿大头”的原则。对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金，在中央与地方的分担比例中，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。对寄宿生补助生活费资金，由地方承担。（3）实行了省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费，制定地方各级政府的具体分担办法，完善财政转移支付制度，以保证中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。同时，推行农村中小学“校财局管”，建立农村中小学预算编制、资金支付管理等制度，加强对农村中小学的财务管理，强化监督检查，切实提高了资金使用效益。据测算，实行农村义务教育经费保障新机制后，“十一五”期间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央新增1254亿元，地方新增928亿元。这些资金的注入，将使我国农村义务教育经费得到长期有效的保障，推动农村义务教育事业健康协调稳步发展。

3．落实《义务教育法》是“两基”均衡发展的重要保障