中国的“非均衡发展”困境

中国的“非均衡发展”困境
(2010-04-09)
中国聚焦 / 张录强
“让一部分人、一部分地区先富起来”的非均衡发展战略，贯穿中国改革开放的始终。在改革开放之初，如何使中国从缺乏市场因素和普遍贫困中走出来，确实需要高超的政治智慧。“让一部分人先富起来”的非均衡发展战略及其财富效应和示范效应，对于启动中国经济体制改革、助推中国经济起飞发挥了至关重要的作用。但是，非均衡发展战略的长期实施（未能及时转型），在中国塑造了普遍不平等的经济与社会发展环境，导致了一系列有悖初衷的负面影响。中国应借鉴其他国家经验，在经济起飞之后逐步退出非均衡发展机制，走上相对均衡发展、共同富裕和公平参与世界经济竞争的道路。
从1979年启动特区建设，到1990年、2006年分别启动上海浦东新区、天津滨海新区建设；从风起云涌的全国各级各类高新技术开发区建设，到近年来各种名目的国家级区域开发规划或示范区建设；从针对外商外资的政策优惠，到面向私营企业的刺激措施；从东部开放、西部开发，到东北振兴和中部崛起，中国基本上都是通过不断深化“局部特殊优惠政策”，间歇式地释放资本的边际收益空间，推动一波又一波的财富聚集和投资热潮，打造出一批又一批光鲜亮丽的开发开放先进地区和先进典型，使之成为展示中国改革开放成果的门户或窗口，并通过带动效应和示范效应，不断拉动着中国经济的快速发展。毫不夸张地说，非均衡发展战略是助推中国经济奇迹的重要机制。
不平等竞争的经济与社会环境
但是，非均衡发展战略的长期实施（或未能及时转型），事实上在中国的不同地区、同一地区的不同部分（开发开放区与非开发开放区）、不同经济主体、不同所有制主体、不同级别的开发开放区之间，形成了普遍不平等竞争的格局。税收负担可以从一定程度上反映一个地区经济发展的环境状况。以税负为例，北京财税研究院院长曾国祥指出，中国目前的税收负担存在结构性失衡，其中，发达地区的总体负担相对较轻，而落后地区的总体税收负担反而更重；收入越高的人税负相对较轻，收入越低的人税负相对要重；而且同一个税种，不同的企业税负也不同，如高新技术企业、经济特区的企业税负较轻，而普通企业和劳动密集型企业税负就重。除税负的差异外，越早开发开放和级别越高的开发区，其公共基础设施，社会环境、资本、技术、人才、市场、教育等方面就越有优势。
非均衡发展机制在不断拉动中国区域经济快速增长（总体经济也随之增长）的同时，有悖非均衡发展战略初衷的负面影响也逐渐显现出来。原因很简单，市场机制本身是中性的。在公平竞争条件下，市场是一种优选机制，它可以把资源效率高的企业留在市场中，而淘汰资源效率低的企业，提高整个社会的资源配置和利用效率；在普遍不平等的经济与社会环境条件下，市场机制不是有效提高资源和市场效率，而是充分发挥了资源的空间配置和结构配置作用，促使大量的经济和发展资源，持续向享受更高水平优惠政策的地区、经济主体、所有制主体，更高级别的开发开放区集中，导致了严重的区域发展失衡、城乡差距扩大、产业布局扭曲、外资控制主要产业以及产能严重过剩等问题。
加剧区域失衡，扩大城乡差别
令人遗憾的是，虽然经历了30年的改革开放，“优惠政策”的阳光尚未普照到大部分的农村地区和老少边贫地区。持续的政策歧视，导致这些地区的资本边际收益率长期畸形偏低，使这些地区好不容易积累起来一点资金，也持续流到发达地区和非农产业；而工资率过低则导致这些地区的人力资源持续外流。资本和人力资源持续外流，加剧了这些地区的相对落后。
享受政策优惠的区域，则借助政策、成本、税负、基础设置等优势，不断汲取周边和落后地区的经济资源而快速发展。这种局部地区的快速发展，一定程度上是由于财富的聚集效应，而不是完全意义上市场竞争力提升的结果。而且在这种歧视性政策的长期作用下，贫者越贫、富者越富的区域经济马太效应加剧。在现行开发、开放地区迅速崛起和快速发展的同时，另一些地区可能因为失去了发展机遇、资源被掠夺式开采、环境破坏等原因，很难再有发展起来的机会和条件。
非均衡发展机制长期发挥了劫贫济富的作用，成为加剧区域失衡和扩大城乡差别的重要原因之一。胡鞍钢用“一个中国、四个世界”来形象地描述中国区域发展的不平衡现象。从上世纪八十年代中期以来，中国城乡居民收入差别总体呈现持续扩大的趋势，2009年更是达到了改革开放以来的最高水平。
在普遍不平等竞争条件下，市场机制发挥了经济资源的空间配置和结构配置作用。各种产业和企业大规模向开放程度和政策优惠幅度大的地区或区域集中，产业布局与区域比较优势分离，导致全国范围内产业布局的高度畸形。因此，在中国就可以看到经济学教科书上见不到的奇观：发达地区发展什么产业都有优势，而其他地区发展什么产业都没有优势。劳动密集型企业、技术密集型企业和资本密集型企业，统统向发达地区高度集中；落后省份的人口优势、劳动力优势、资源优势很难转换成产业优势，形成了能者通吃的产业“混局”。经济发达地区产业升级动力不足，落后地区劳动力、资源、市场优势不明显，发达地区投资过度与落后地区投资不足同时并存，全国产业布局与发展严重畸形。
高度扭曲产业布局，衍生了全国劳动大军每年万里奔袭到东南沿海打工，每逢年关将近又会形成声势浩大的回乡潮冲击交通运输，造成极大的浪费和很高的社会成本。不仅如此，资源和产品的长途运输，同样浪费大量的能源和社会成本，降低了经济效率；并逐步形成了东部剥削中西部，享受中西部资源和人口红利的格局，更加抑制中西部发展。
外资控制重要产业，威胁经济安全
尤其是改革开放之初，外资企业在资本、技术、管理等方面本来就具有明显的优势，加上外资在中国享受税收、出口退税、土地、市场准入等多方面“超国民待遇”，直接结果是：凡是外资染指的领域，民营资本基本上都处于劣势；外资企业的蓬勃发展，大量挤压了本国公民创业和发展的机会，几乎把内资企业严格压制在低技术含量、低附加值的产业链低端，使中国成为名副其实的“世界车间”，中国劳工悉数成为“勤劳而不富有的世界打工仔”。
享受“超国民待遇”的外资企业在中国的发展，带来了当局意想不到的后果。中国商务部2006年6月发布《中国产业外资控制报告》显示：在中国已经开放的产业中，每个产业排名前五位的企业几乎都由外资控制；中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权；该报告倾向于认为，中国产业已被外资控制，并对中国经济安全充满忧虑。
越来越多的中国地方政府认识到优惠政策甚至比中央政府的直接财政支持更重要，而且开发开放的级别越高，各种政策优惠的幅度也就越大，对本地区的发展也就越有利。争取更高级别的开发开放，成为地方政府的重要工作。仅2009年一年，国务院就批准把12个区域发展规划纳入国家级开发战略。这意味着中央政府将给予这些开发区以某种程度的特殊优惠政策，其中最重要的一项就是产能指标。在国家发改委加大力度压缩过剩产能的大背景下，这些国家级区域开发规划区却享有国务院授予的产能扩张特权。而且这些地区规划的项目，主要以可以迅速形成GDP的产业为主，包括动辄上千万吨的大炼油、大石化、大钢铁和数以百万计的汽车项目等。在可预料的时间内，中国政府还跳不出非均衡发展战略的窠臼，中国产能控制遭遇国家发展战略制约，持续扩张的产能和不断恶化的国际贸易环境，迟早会诱发一场大规模的生产过剩性危机。
从非均衡发展走向共同富裕
总体而言，让一部分人先富起来的非平衡发展战略，并不具有天生的谬误。许多发达国家在经济起飞阶段也采用过类似的机制。但是随着经济与社会发展，他们逐步退出非均衡发展，走上了相对公平与均衡的发展道路。中国在经济改革与发展过程中，没有及时退出非均衡发展战略，导致了许多有悖初衷的严重经济与社会问题。
邓小平1985年首次提出“让一部分人先富起来”的理论。该理论设计的中国经济改革路径包括两个基本步骤：首先，让一部分人、一部分地区先富起来，然后实现共同富裕。按照邓小平“让一部分人先富起来”两步走战略，中国应该尽快调整经济发展战略，结束非均衡发展阶段，走上均衡发展、共同富裕和公平参与世界经济竞争的道路。简而言之，就是要消除政策歧视，建立全国统一市场和平等竞争经济与社会发展环境，让市场充分发挥优化资源配置的作用。
作者为新加坡国立大学东亚研究所访问学者
文章仅代表个人观点
在中国可以看到经济学教科书上见不到的奇观：发达地区发展什么产业都有优势，而其他地区发展什么产业都没有优势。
《联合早报》