城市免费义务教育何以能够“软着陆”

从2008年秋季学期起，我国全部免除了城市地区义务教育学生的学杂费。出人意料的是，社会各界对此反响平淡，既没有出现农村地区实施免费义务教育时的热烈景象，也没有出现有人料想的那种因农民工子女、择校生、乱收费、改制校等问题的客观存在而产生的强烈反弹现象。是什么原因避免了这项政策的“硬着陆”，使得这一重要的民生工程得以顺利实施？弄清楚这个问题，有助于增强我们在更高水平上推进义务教育的自觉性。

一、全面推行免费义务教育是社会发展的必然趋势

（一）城市免费义务教育终圆中华民族百年之梦

对适龄儿童和少年实行免费义务教育，是社会文明的标志，也是全人类共同的愿望。1619年，德意志魏玛邦公布一项学校法令，规定父母应送其6~12岁子女入学，否则政府得强迫其履行义务。这一年被作为世界义务教育史的发端，距今已有300余年历史，全世界共有170余个国家实施了义务教育。义务教育具有强制性、普及性和免费性特点，受经济发展水平和文化教育传统的制约，各个国家实施义务教育的年限、免除费用的范围以及普及程度都很不相同。在我国， 1900年清廷管学大臣张百熙在拟定《钦定学堂章程》时就明确提出：“儿童自6岁起受蒙学4年，10岁入寻常小学堂修业3年……无论何色人等皆应受此7年教育。”但在当时条件下，实施义务教育只能是一种遥不可及的梦想。新中国成立后，我国有计划有步骤地普及小学教育，并在有条件的地区普及初中教育。1986年，六届人民四次会议通过《义务教育法》，标志着我国正式确立了义务教育制度。但限于当时的条件，国家对接受义务教育的学生免收学费，但仍需缴纳一定的杂费。直至2002年，国务院批准下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，开始逐步免除农村地区义务教育阶段学生学杂费和书本费；2008年，国务院做出决定，全部免除了城市地区义务教育阶段学生的学杂费。这标志着免费义务教育制度最终在我国得到全面落实，在我国教育史上竖起了是一块重要的历程碑，从此开启了在更高水平上推进义务教育的新阶段。

（二）农村义务教育改革为“城免”工作铺平了道路

与城市相比，农村义务教育基数更大、困难更多。农村免费义务教育的经验，为在城市地区全面免除义务教育学杂费工作奠定了基础。这些经验包括：一是推行了义务教育经费保障机制改革。从2002年开始，我国开始构建农村义务教育经费保障新机制，将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围，提高了农村义务教育中小学公用经费的保障水平，建立了农村中小学校舍维修的长效机制，完善了农村中小学教师工资的保障制度。二是强化了中央和省级政府对义务教育的统筹。传统上，我国实行分级办学体制，农村义务教育责任重心下移，县、乡财政承担着发展农村义务教育的主要责任。随着国家财税体制改革的深化及国家财力结构的变化，中央不断加大对农村义务教育的专项投入，同时强化了省级政府的统筹责任，使得农村义务教育保障重心不断上移，各种政策措施得以有效落实。三是采取了分片落实、分步实施、先易后难的渐进式策略。为此，国家推行了西部地区“两基”攻坚计划等措施，努力改变西部地区义务教育的落后面貌。比如，针对西部地区地广人稀、居住分散、办学困难的现实，国家组织在农村中小学实施了寄宿制工程、现代远程教育工程、危房改造工程及东西部农村初中校舍改造工程等一系列重大措施，同时清理化解农村义务教育普九欠债问题，启动解决农村中小学厕所、卫生、生活垃圾处理及教师饮水等问题的“新农村卫生新校园建设”工程，并对农村家庭经济困难学生实行“两免一补”政策，对农民工子女实行以留住地为主、以公办学校为主的“两为主”政策，切实解决了农村义务教育的一系列突出问题。四是统筹农村地区教育工作。我国在推行农村义务教育的同时，积极发展农村职业教育和成人教育，实行“三教统筹”和农科教结合，推进农村义务教育新课程改革，实施农村义务教育阶段学校教师特岗的计划，全面提升了农村地区教育事业的发展水平。通过努力，一些长期困扰农村地区义务教育的突出问题得到有效解决，并积累了丰富的免费义务教育工作经验，从而降低了“城免”政策的执行风险和推进坡度。

（三）试点工作取得了实质性的成效

为配合免除全国城市义务教育阶段学生学杂费工作，教育部从2008年春季学期起，在全国16个省区市和5个计划单列市进行了先期试点。1702万城市义务教育阶段学生提前半年享受了免除学杂费政策，占全国城市义务教育阶段学生总数的60%；天津、上海、浙江、江苏、广东、江西、海南、内蒙古等8个试点省（区、市）同时免除了教科书费，908万学生受益，占总数的32%。为指导各地做好试点工作，教育部专门印发通知，要求切实做好“四个统筹”：一是统筹免除城市义务教育阶段学生学杂费政策，统一确定本省城市义务教育免费的项目、范围、标准和实施步骤；二是统筹免除城市义务教育阶段学生学杂费所需资金，统一确定各级财政的经费分担责任，对财力薄弱地区加大转移支付力度；三是统筹免除城市义务教育阶段学生学杂费的配套政策，重点解决好均衡发展、体制改革、教师收入、农民工子女等突出问题；四是统筹城乡义务教育发展，加大对农村义务教育的支持力度，不断提高农村义务教育保障水平。针对“城免”工作的一些突出问题，教育部安排部分地区开展专项试点，为全面推近免费义务教育积累经验。比如，安排上海、浙江和深圳市着重探索如何落实“两为主”政策、切实解决进城务工人员随迁子女平等接受义务教育的问题；天津、上海、浙江和长沙市着重探索如何统筹区域内义务教育教师工资水平、落实《义务教育法》关于“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的规定问题；北京、天津、山东和安徽着重研究如何妥善解决城市义务教育均衡发展、确保学校运转水平不降低问题；河北、内蒙古、江西、海南和宁夏则着重探索进一步加强城乡义务教育统筹、缩小城乡义务教育差距、解决好农村留守儿童教育等问题。试点工作取得了实质性进展，免除学生学杂费的举措切实减轻了低收入家庭的经济负担，政府对学校的财政保障责任得到强化，因而受到广大学生家长及中小学教师和校长的普遍支持。

二、政策文本清晰的思路是形成社会共识的基础

（一）促进公平是城市免费义务教育的重要前提

在我国，各地经济、文化发展水平存在明显差异，义务教育在地区之间、城乡之间乃至学校之间存在较大发展差距，加之农民工子女问题、留守儿童问题、教育乱收费问题、择校生问题、改制校问题等的客观存在，人们对城市免费义务教育政策能否顺利落实到位存在种种疑虑。国务院印发的《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》一改以往一纸文件包打天下、一揽子解决问题的姿态，集中强调了城市义务教育经费保障机制及农民工子女就学等几个政策性很强的关键问题，思路清晰、目标明确、措施得力，因而迅速在各界取得了共识。当然，更本质的原因在于它体现以人为本和教育公平、均衡发展的思想，切实解决了不少城市低收入家庭的实际问题。目前，我国共有城市义务教育阶段学校2.59万所，占义务教育阶段学校总数的7%；学生2821万人，占总数的17%。尽管城市居民收入整体上较农村居民为高，但他们多数属于中低收入阶层，离富裕尚有不小距离，供养孩子读书依然是不小的负担。一个家庭如果缺乏供养子女读书的能力，则他们的后代就可能会因为接受教育不充分而造成参与社会竞争能力的不足，这个家庭的命运就可能在下一代仍然难以得到改变，贫困就可能会在这个家庭代际相传下去。城市义务教育免费政策的实施减轻了城市低收入家庭的生活负担，尤其对那些低保家庭、下岗职工家庭、进城务工人员家庭来说，免费义务教育直接或间接提高了他们的生活水平，从而在更广泛的意义上促进了社会公平。

（二）完善经费保障机制是城市免费义务教育的核心

按照国务院有关规定，免除城市义务教育学杂费所需资金，由省级人民政府统筹落实，地方各级财政予以安排。为支持和引导各地做好免除学杂费工作，中央财政以奖代拨，对那些已整体免除城市义务教育阶段学生学杂费的省份给予资助。具体说，对中西部地区，从免费之日起即按中央与地方5∶5的比例给予奖励性支持；对东部地区，参照农村义务教育经费保障机制情况、落实农民工子女就学情况以及财力状况等因素，分省确定奖励支持比例。推行这一政策的目的在于激励各级地方政府尽快完善城市义务教育经费保障机制。具体包括以下工作：一是统筹教师工资待遇，逐步做到同一区域内义务教育学校之间教师平均工资水平大体相当；二是统筹预算内生均公用经费基本标准，逐步使同一区域内义务教育学校运转水平基本相当；三是统筹学校用地和建设资金，加大对薄弱学校的改造力度，逐步缩小校际差距，切实解决教育择校问题。

（三）解决突出问题是城市免费义务教育的关键

在城市推行免费义务教育，最突出的问题是农民工子女就学问题。对此，国务院明确提出：对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，在公办学校就读的，免除学杂费，不收借读费；在接受政府委托、承担义务教育办学任务的民办义务教育学校就读的进城务工人员随迁子女，按照和公办学校学生一样的标准享受免除学杂费政策。为使这一政策落到实处，国务院在重申“两为主”（“ 以流入地为主”和“以公办学校为主”）方针的基础上，进一步提出了三条要求：一是统筹规划学校布局。地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系，根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布状况和变化趋势等，合理规划学校布局和发展。二是足额拨付公用经费。地方各级人民政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付公用经费。三是加大教育经费投入力度。在进城务工人员随迁子女流入较多、现有教育资源不足的地区，各级政府要加大教育资源的统筹力度，采取有效措施改善办学条件，保证学校教育教学的基本需要。另外，国务院还明确规定，接受政府委托、承担义务教育办学任务的民办学校就读的学生，与当地义务教育阶段学生一样享受免除学杂费政策；对享受城市最低生活保障家庭的义务教育阶段学生，在免除学杂费的同时，继续免费提供教科书，并对确需寄宿的家庭经济困难学生补助生活费。

三、“城免”是高水平推进义务教育的新开端

（一）确保义务教育经费的依法增长和合理使用

国务院文件没有提及城市义务教育的其他难题，并不是回避了矛盾，而是为了降低政策推进坡度，避免政策的落实出现“硬着陆”现象，那些人们普遍关心的问题必须得到逐步解决。比如，各省关于城市义务教育经费的分担比例不尽相同，如不加以及时规范，容易产生对原有投入的“挤出效应”，甚至发生挤占、截留、挪用义务教育经费的现象。农村义务教育取得成功以及一些城市的有益探索都充分说明，政府保障、加大投入是促进义务教育均衡发展的基础。必须依法落实教育经费的“三个增长”，将城市义务教育全面纳入财政保障范围，逐步把学校维持日常运转的人员经费、公用经费和事业发展的建设经费全面纳入财政预算。同时加大对薄弱学校的投入和扶持力度，切实关心教师的工作和生活，逐步实现区域内义务教育的均衡发展。

（二）进一步规范义务教育阶段的学校收费

在城市，免除学杂费只是解决了接受义务教育的基本费用问题，尚有书本费以及部分服务性收费和代收费等必要的收费项目，这在多数城市家庭是一项沉重的负担。根据北京师范大学教育学院教育调查与数据中心“全国义务教育阶段家庭教育支出调查”对全国18个省（市、区）两万多个家庭的调查，我国接受义务教育的城乡家庭教育支出一学期平均2622元，其中城市家庭为3633.9元。这些家庭用于校外的支出项目排在前五位的是购买电脑费、为孩子上学租房或购房的额外花费、特长学习班费、择校费、培养孩子各类兴趣费；用于校内的支出项目排在前五位的是择校费、学杂费、学习用品费、非住校生餐费、住校生活费。这些收费如不能免除或严格规范，免费义务教育的政策绩效必将消弭于无形。对此，国务院明确要求：凡服务性收费、代收费的项目和标准，要经省级人民政府审定；收费必须坚持学生自愿和非营利原则，严禁强制服务、强行代收；要严格执行教育收费公示制度。

（三）解决好进城务工人员随迁子女就学问题

从先行试点地区的情况看，尽管没有出现农村地区儿童、少年因为城市地区免除学杂费而大量涌入城市就读的情况，但由于城市化进程加速，以及群众对接受高质量教育的迫切需求，农村地区儿童、少年进入城市就读步伐加快的趋势越来越明显。统计表明，北京市朝阳区的67所农村小学中只有6所学校本地在籍学生数量超过借读生，合法的民办学校也都基本饱和；公办学校已经接收了借读生总数的55.3％，借读生大量挤占了本地在籍学生的教育经费，引起了当地政府的深深忧虑。在这种情况下，不少地区对“两为主”政策态度消极，甚至以各种名目提高门槛、设置条件限制农民工子女进入公办学校就读。比如，浙江省规定享受免费义务教育的农民工子女，其父母必须在流入地持有浙江省居住证，并能提供户籍证明及其他相应的证明材料；广东省则颁布外来人员暂住条例，其用意就在于逐步淘汰“低素质外来人口”。这些政策的实施，足以使大批农民工子女失去在留住地就学的机会。研究表明，目前城市外来人口子女心理常处于“边缘状态”，其社会心理不同于他们的父辈，而是更趋于不稳定、更趋于“激进”化。如果不对他们进行有效教育，不帮他们树立正确的人生观和价值观，他们很可能会产生对整个社会的仇视心理。因此，要抓紧探索流入地与流出地的衔接机制，以防止流动过程中因失控而产生学生辍学。同时合理调整城市地区学校布局，以适应进城务工人员随迁子女就学人数增长的需求。

（四）探索解决“择校生”问题的有效途径

与学杂费的减免相比，“择校”是城市家长更为关注的问题。因为无论是费用的支出还是精力的投入，“择校费”都远远超过学杂费。消除义务教育阶段“择校生”现象，关键在于办好每一所学校，促进义务教育均衡发展，其中政府的引导与推动是根本保障。在我国，安徽省铜陵市被认为是一座“不择校的城市”。为消除择校现象，铜陵市政府从1994年起先后撤并了10多所生源少、基础薄弱的学校，新建了5所中小学，改造和扩建了17所学校，满足了区域内每个学生都能在规定的服务半径内就学的需要。同时，铜陵市10多年坚持把教育资金、优秀干部、优秀师资投向薄弱学校，把优质高中入学指标平均分配到各初中学校，从根本上消除了学生家长的择校心理。由此看来，各级政府只有把消除不合格学校、加强薄弱学校建设作为推进义务教育均衡发展的紧要任务来抓，并通过改善学校办学条件、调整领导班子、加强教师力量、共享优质资源、合理配置生源等多种办法来改善薄弱学校面貌，才能从根本上消除择校现象。同时，要坚决纠正利用公共教育资源集中建设和支持少数“窗口学校”、“示范学校”的做法，对那些受委托实施义务教育的民办学校，给予与公办学校相同的义务与权利，让它们在解决义务教育阶段择校问题上发挥其独特的作用。

 (吉林省高等教育学会)