深圳涉入深水区(中国青年报 2009-6-3)

    这份8620个字的文件，是深圳市政府于今年年初递交给国务院的。5月6日，深圳方面得知已获批。但由于没有看到正式批复，相关人士总觉得“无法证实”、“不放心”。

    接电话的是深圳市委副秘书长、政研室主任蒙敬杭，这份文件的主笔。当天恰好是他54岁的生日。

    “我本来没打算过。”蒙回忆道，“但大家都说双喜临门，我就在饭店里请了一桌，晚上还喝了点酒。”

    这份文件名为《深圳市综合配套改革总体方案》。

    “有一种重新得宠的感觉”

    蒙敬杭坚信，这份文件对于深圳的意义丝毫不亚于29年前设立经济特区。

    “这是一个历史的节点，具有划时代的意义。”他用了一连串形容词，“国家重新明确了深圳的地位，不单单是经济特区，而且是综合配套改革试验区。我们的改革不再是摸着石头过河，也不再是‘单打一’式的经济体制改革，而是有计划的、全面的综合配套改革。”

    6月1日上午，蒙敬杭在自己的办公室里接受了中国青年报记者的采访。谈及申请的过程，他拿出一个笔记本，逐字逐句地念道：“特区不特已经是不争的事实。”

    这位经历了深圳市5届市委领导的公务员回忆，早在2005年，深圳就向国务院提出申请搞“综合配套改革试验区”。当时的回复是：你们已经有特区这块金字招牌了，就不需要另一顶帽子了。

    这一年，上海浦东新区成为国家第一个综合配套改革试验区。此后的两年间，先后有天津滨海新区、重庆市、成都市和武汉城市圈等获批这一特权。

    这让不少深圳人有一种“被边缘化的失落感”，“大家根本不知道中央希望我们做什么”，“也不知道哪里是改革的高压线”。

    “浦东就不是这样。”这句话成为蒙敬杭的口头禅。他私下提及，每年年底深圳市主要领导都会带着一拨人去北京拜访各大部委，而浦东的“待遇”则是，每年国家发改委都会带着一拨人去那里“协调”。

    有一次，深圳市委一位官员给某杂志投稿，文中提到一句“深圳市争当科学发展的示范区”。编辑反问了一句：“谁说你们是示范区了？”他不得不勉强回答：“作为我们的一个目标不可以吗？”最终，这个提法被删除。

    “有了这个国务院批复的方案，再不会不认这样的说法了吧！”蒙刻意强调了“国务院”这个词。

    5月26日，深圳市政府召开新闻发布会，对外公布了《深圳市综合配套改革总体方案》。其中在指导思想里，明确了“争当科学发展的示范区、改革开放的先行区、自主创新的领先区、现代产业的集聚区、粤港澳合作的先导区、法治建设的模范区”等说法。

    除了各种全新的定位，让蒙敬杭津津乐道的还有从起草方案到获得批复的效率。他用人们所熟悉的“深圳速度”来形容这一切。

    去年年底，蒙敬杭正忙于起草深圳市的《改革开放创新规划纲要》，突然接到命令：立刻停止，开始着手准备综合配套改革总体方案。

    当时恰逢金融危机袭来，不少中央领导人来深圳视察工作。中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋提出了进一步发展珠三角地区的想法。同时，深圳当年失意于综合配套改革先行的旧事也再次被提及。

    “去年深圳在金融危机中表现很好，再加上领导反复地催，所以这次获批的速度就很快！”一位知情人士透露。

    据说，同时申请的还有另一个西部城市。但由于“稿子内容不扎实”等原因，现在“连一点消息都没有”。

    “有一种重新得宠的感觉。”深圳市政府的一位官员私下里比喻。

    蒙敬杭建议记者采访深圳市副市长许勤。这位国家发改委高技术产业司的原任司长挂职深圳后，在深圳与国家发改委的沟通中起了不小的作用。但许的秘书没有答应记者的采访请求。

    在新闻发布会上，许勤坐在正中央的位置，也是回答问题最多的人。他还特意回答了一个记者有关“深圳市综合配套改革总体方案与滨海新区和浦东新区相比有什么特点”的提问。

    这位副市长引用了方案中的4个“先行先试”，包括“符合国际通行规则和惯例的，符合我国未来发展方向的，需要探索试点的制度设计先行先试”及“对深圳市经济社会发展有重要影响，对全国具有重大示范带动作用的体制创新先行先试”等。

    “这是高度机密，连有的市委常委都不知道”

    这些表述吸引了不少媒体的关注，尤其是摆在首位的行政管理体制改革，直言将“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。

    “按照传统的方案应该是经济、政治、社会这样的顺序。”对此，蒙敬杭解释说，“但实际上政府的改革是关键环节。政府不改，很多地方改不下去。”

    这也成为深圳改革方案中最引人注目的焦点。当地一位资深媒体人士评论道：“过去我们的改革总是一条腿快，一条腿慢，现在终于开始两条腿协调动了！这也意味着，改革至此要涉入深水区了。”

    “但这也是最难啃的一块硬骨头。”一位知情人士说。他提及2003年深圳市在广东省十届人大一次会议上的一个“高调”行动。据说，当时的市长宣布深圳即将成为中国唯一推行“行政权三分”的试点改革城市，实现“决策局只有决策权而没有执行权，执行局只有执行权而没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖”的行政格局。

    深圳大学管理学院教授马敬仁是这项制度的设计者之一。他回忆说，自己当时参与了中央机构编制委员会办公室的一个课题。在深圳国土局的一个招待所里，他和其他20多人花费半年时间完成了这个“公共行政管理体制改革”课题。

    马敬仁说，大家当时都有这样一个共识：政府职能部门应该分为决策、执行和监督三大板块。一天，在回家的路上，他突发奇想地对自己的研究生说：“不如就叫行政权三分吧！”

    在原先的设计中，政府部门进行撤并和调整，设置若干个决策局、执行局和一个监察局。但出乎马敬仁意料的是，“部门越协商越多”，从最开始规划的3个决策部门，后来成为12个，最后变成了21个。

    从这一点来说，最终的方案已经不再是当初意义上的“行政权三分”，改革也就此不了了之。据此，有媒体称深圳目前的综合配套改革是“迟到了6年的改革”。

    “谁愿意自己的奶酪被动呢？”这位知情人士称。当年他曾经劝告市里的决策层，不要过早将这套方案公布于众，它毕竟要涉及许多局级领导的利益。

    但这些说法均被蒙敬杭否认。他表示当时只是有个大致的思路，连拿到市委会议讨论都没有，“只是有些同志不谨慎地告诉了媒体”，结果引发过度关注，导致了改革的夭折。

    不过，他承认夭折的原因之一是“行政权三分”的说法被外界误认为“三权分立”。按照深圳市社科院党组书记乐正的说法，当年的改革，“是被你们媒体给炒糊了”。在此次的《深圳市综合配套改革总体方案》中，没有再出现“行政权三分”的提法。

    “谁让他们那么高调呢？”深圳市政府一位局级干部快人快语地评价6年前那场夭折的改革，“这样的事，稍微一传出消息就会人心惶惶，反而不利于改革，而且这根本就不适合拿出来公开讨论。”

    或许因此，蒙敬杭拒绝透露这次综合配套改革中有关行政管理体制的具体实施计划。“这是高度机密，连有的市委常委都不知道。”他说，“不过可以肯定的是，一旦公布就会在两个月内迅速完成。”

    “大家都在想会不会改到自己头上来”

    5月18日这天早上，蒙敬杭得到了准确的消息后，首先通过秘书转告给了深圳市委书记刘玉浦。不过，他坦言，市委领导并没有如记者想象的那样“情绪激动”。

    “是担心改革受阻吗？”蒙敬杭并没有正面回答这个问题，只是表示，当然会有阻力和困难。这位改革方案的主笔甚至开玩笑说：“肯定有人在背后骂我，只是我不知道而已。”

    颇有些出人意料的是，一向乐于讨论政府施政路径的深圳民间，对此次的改革方案并不如人们想象的那么热衷。自称“深圳主义者”的观察人士老亨用“大好事”来描述这个方案的意义——这是对深圳的一次全新定位，不再局限于经济特区，至少是包括了社会改革在内的综合特区。但他同时怀疑，改革政策能否具体地落到实处。

    在深圳市政府服务大厅前，一位姓张的商人告诉记者，自己在电视上看到了有关改革方案启动的新闻。这位广告商也表达了自己的担心：“能不能改下去呢？毕竟涉及那么多人的利益呀！”

    至少从表面看来，如今的深圳市政府内部十分平静。但一位政府官员用“暴风骤雨之前的平静”来形容眼前这种谨慎而又敏感的气氛。他压低了声音说：“今年经济形势这么差，你看全国哪个地方改了？”随后，他又引用“一打纲领不如一个行动”的名言来表达自己的观点。

    另一位原本答应接受采访的公务员不知何故临时拒绝了记者。“你现在找谁都不会跟你说。”一位内部人士说，“大家都在想会不会改到自己头上来。”

    据分析，受影响较大的可能是区一级政府。在改革方案中，提出了“实现一级政府三级管理”的目标。中国城市现有的结构为“两级政府、四级管理”，即市政府、区政府、街道办和社区，前两者为行政政府，后两级为政府派出机构。外界推测，深圳将逐步取消区政府，将它也改为政府派出机构。

    对于这一变动，蒙敬杭表示并不会立即施行。据说政府内部已开过数次动员会，宽慰改革将涉及的公务员们，待遇和级别并不会改变。

    “我们只做不说，或者做了再说。”一位官员以此为由拒绝了记者的采访。他曾参与深圳市事业单位改革，经受了不小的阻力和压力。

    无论如何，深圳涉向深水区的马达已经发动。5月的最后一天，深圳市委市政府召开了全市贯彻改革方案的工作会议。市委书记刘玉浦表示要把推进改革的情况作为干部政绩考核的重要内容，对于推进工作不得力、不负责任、影响进度和造成严重后果的，要严肃追究相关责任。

    “如今的改革早已不是30年前的改革了。当时是一片荒地，随便撒播点儿种子就能发芽。现在再想提高粮食产量，可不仅仅是浇水施肥或者改良种子那么简单。”一位内部人士意味深长地说。

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