谈论控烟法规

谈论控烟法规

谢克和

　　2005年8月28日，第十届全国人大常委会第17次会议上批准了世界卫生组织<<烟草控制框架公约>>。在我国控烟运动中，此事是一件非常重大的具有历史意义的事件。

　　10月13日国家发展和改革委员会欧新黔副主任在中国履行<<烟草控制框架公约>>启动仪式上强调中国政府履行<<烟草控制框架公约>>。关于今后控烟法规工作，将着眼以下内容：“进一步完善烟草控制有关法律法规，坚决控制烟草有害影响。要根据<<烟草控制框架公约>>的有关规定，结合我国具体实际，进一步完善有关规定。鼓励通过行政立法和地方立法，严格限制在公共场所吸烟。要加强<<烟草专卖法>>，<<广告法>>，<<未成年人保护法>>，<<预防未成年人犯罪法>>等法律法规的执法力度。规范烟草生产经营行为，禁止和限制烟草广告，促销和资助，让青少年远离1烟草，让吸烟少少受烟草之害。”笔者认为即使加强<<烟草专卖法>>，<<未成年人保护法>>，和<<预防未成年人犯罪法>>法律法规的执法力度也根本无法取得更好的控烟效果，因为它们存在缺陷和不足。目前，要遏制烟草流行病对我国民众健康的严重威胁，最有效的控烟措施是尽快制定国家烟草危害控制法。

　　在过去的十多年中，我国控烟法规在限制烟草公司的烟草广告活动，保护环境和维护不吸烟者的权益中发挥了巨大的作用和取得了很大的成效。，1992年全国开始禁止利用广播，电视，报纸和期刊播放和刊登烟草广告。1997年全国开始禁止在公共交通工具及其等候室吸烟。许多城市禁止在公共场所吸烟。

　　在控烟法规中，国家法规<<广告法>>，部委法规<<关于坚决制止利用广播，电视，报纸和期刊刊播烟草广告的通知[工商广字251号]，<<关于公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定>>，地方法规<<北京市公共场所禁止吸烟的规定>>，和<<深圳经济特区控制吸烟条例>>控烟效果显著。<<广告法>>相比其它国家颁布的法规中控烟条款是最具体和最便于执行的，也是控烟效果最好的法规。关于禁止吸烟区的规定，部委和地方制定的法规内容都具体明确，行之有效。目前，<<深圳经济特区控制吸烟条例>>是我国唯一的一部比较全面的地方控烟法规。它的内容涉及范围比现有国家控烟法规更为广泛和全面。它规定禁止销售香烟给未满18岁的未成年人。该法中明确了主管部门，规定了违章处罚。它还规定广播，电视，报刊等进行控烟公益广告。

　　但是，我国大陆尚无一部全面系统的国家烟草危害控制法。香港于1982年制定了<<吸烟(公共卫生)条例>>。台湾于1997年制定了<<烟草危害控制条例>>。我国认定的国家控烟法规有以下四部：<<中华人民共和国烟草专卖法>>，<<中华人民共和国广告法>>，<<中华人民共和国未成年人保护法>>，<<中华人民共和国预防未成年人犯罪法>>。对于控烟而言，这些法规在内容和形式上都显得零散，不全和模糊，特别是将阻碍控烟的烟草法<<烟草专卖法>>认定为控烟法。

　　现行的国家控烟法规存在着以下几个问题：

　　* 条款分布零散，与法规目的不一致由于没有一部全面系统的国家烟草危害控制法，所用的控烟条款分别包含在为非控烟目的而制定的法规中。<<烟草专卖法>>是一部与控烟相对立的烟草法，而<<预防未成年人犯罪法>>的目的是预防未成年人犯罪。在控烟的宣传和执行中，常从其它法规中引用含有控烟内容的条款。由于制定那些法规的目的不是控烟，因此对控烟条款的规定不全面，具体和明确。这样引用其它法规中的控烟条款，无法有效控烟。

　　*条款笼统模糊，执行操作困难

　　在有些包含控烟条款的法规中，缺乏违章处罚的规定。

　　在<<预防未成年人犯罪法>>中仅有的一条控烟条款(第十五条)规定：“未成年人的父母或者其它监护人和学校应该教育未成年人不得吸烟，酗酒。任何营业场所不得向未成年人出售烟酒。该法中没有定义“未成年人” 和出示身份证的要求，营业场所出售香烟时，怎么判断购烟者是否是未成年人？假设商店出售香烟给未成年人，谁监督管理，有何处罚？该法中都没有明确规定。

　　*控烟内容不全

　　现行的控烟法规主要偏重于对个人行为的限制，不吸烟者权利的维护和环境保护，如未成年人不准吸烟，规定禁烟区，而对烟草公司的行为约束和烟草制品的管制规定不够严厉。以<<烟草控制框架公约>>的内容来衡量，我国控烟法还要增加禁止烟草促销和赞助，披露卷烟中有害成份，有害成份含量的限定标准，包装和标签上警语的尺寸大小等内容。还需要修改和完善禁止烟草广告和禁止吸烟区的规定。另外，需要制定和烟草经济有关其它控烟法规。

　　<<烟草专卖法>>于1991年6月29日由第七届全国人大第20次会议通过，自1992年起实施的法规。此法共8章，46条。其中有3条涉及控烟的内容。

　　由于国家烟草专卖局对<<烟草专卖法>>的宣传使人们陷入一个误区：<<烟草专卖法>>是一部控烟法。在国家烟草专卖局，中国烟草博物馆，等部门以及有些国家领导人的讲话中都将<<烟草专卖法>>列为第一控烟法。笔者认为<<烟草专卖法>>不是一部控烟法，而是一部阻碍控烟的烟草法。为什么<<烟草专卖法>>是一部阻碍控烟的烟草法？

　　*<<烟草专卖法>>的宗旨在于实行烟草专卖，保障政府的财政收入。在<<烟草专卖法>>中第1条就表明了为何立此法：“为了实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和管理，提高烟草制品的质量，维护消费者的利益，保证国家财政收入，制定此法”。其中“维护消费者的利益” 的含义仅指烟草公司保证使消费者方便地获得质量合格的烟草制品。在该法的保护下，国家烟草专卖局管理和经营全国烟草行业的人才物和产供销，使我国烟草产量，吸烟人数，和吸烟死亡人数发展到世界第一的高度。

　　*在少数民族地区扩大发展烟草生产，损害少数民族的利益。<<烟草专卖法>>中第6条规定：“国家在民族自治地方实行烟草专卖管理，应以照本法和民族自治法的有关规定，照顾民族自治地方的利益，对民族自治地方的烟草种植和烟草制品的生产给予照顾”。从长远的利益来看，这种照顾政策可能会造成烟草流行病在少数民族地区更为严重，因为当地的青少年更容易接触到烟草，危害他们的健康。据1996年全国吸烟行为流行病调查报告，全国15岁以上人群总吸烟率为37。6%，男性为66。9%，女性为4。2%。而在我国西南地区的瑶族男性吸烟率高达90%，女性吸烟率是13%。北方的蒙古族和朝鲜族，南方的壮族和傣族吸烟率都在60%以上。这些地区的吸烟率远高于全国的平均吸烟率。此外，烟草生产和消费对经济也会带来破坏性的作用。因此该条款实质上与我国长期实行的维护少数民族利益的基本原则和政策背道而驰。

　　*违背监督基本原则。该法第18条规定：“国家制定卷烟，雪茄烟的焦油量。卷烟和雪茄烟应该在包装上标明焦油含量级和‘吸烟有害健康’ ” 。当国家制定卷烟，雪茄烟中的焦油含量标准之后，由谁来监督和检查烟草公司生产的烟草制品中的焦油含量是否符合要求？<<烟草专卖实施条例>>第九章监督检查中第46条规定：“烟草专卖行政主管部门依法对执行<<烟草专卖法>>及本条例的情况进行监督，检查，查处违反<<烟草专卖法>>及本条例的案件，并会同国家有关部门查处烟草专卖品的走私贩私，假冒伪劣行为” 。

　　现在我国的烟草质量监督体系没有监督功能，因为监督的与被监督的是一家人，它们常是两块牌子，一套人马。国家烟草专卖局科教司领导着国家标准管理委员会的全国烟草标准技术委员会和中国烟草标准化研究中心。另外国家烟草专卖局科教司还领导全国烟草质量监督检验中心，日常行政工作由郑州烟草研究院管理。1994年该中心授权为国家烟草质量监督检查中心

　　*虚设控烟条款。对控烟条款缺乏违章处罚方面的具体明确规定。在该法共有条款46条，其中有关法律责任有15条，但是对违反控烟条款第5，18和19条者，该作何处罚，却只字未提。1997年国务院又颁布了 <<烟草专卖实施条例>>共有条款70条，其中有关法律责任有16条。对违反那三条控烟条款者的处罚，在实施条例中也没有任何规定。此外，<<烟草专卖实施条例>>规定烟草专卖行政主管部门依法对执行<<烟草专卖法>>及本条例的情况进行监督，检查，查处违反<<烟草专卖法>>及本条例的案件。因此那三条控烟条款形同虚设，无法或者无人执行。

　　*忽视对未成年人的保护。该法第五条中规定“劝阻青少年吸烟和禁止中小学生吸烟”。“劝阻” 是说服和教育。它缺乏强制性的约束和限制。吸烟青少年可以听从或者不听从。“禁止” 属于强制性约束和限制。它依据法规，违者受罚。这样对青少年的吸烟行为有很大的约束和限制作用。因此采用“禁止” 的方式比“劝阻” 的方式更为有效地保护青少年免受烟害。为什么在此条款中选择“劝阻” 方式对待青少年吸烟行为，而采用“禁止” 的方式对待中小学生吸烟行为？这里可能隐藏着烟草公司希望维持和发展未成年人群体中烟草市场的心机。在青少年中包含了成年人和未成年人两部份。未成年人又包括中小学生和非中小学生两部份。那么依据条款，对中小学未成年人采用禁止吸烟，而对非中小学未成年人却采用劝阻吸烟。采用劝阻吸烟等于允许吸烟，因为依据此条款非中小学未成年人吸烟并不违反法规。这样非中小学未成年人对烟害丧失了法律上的保护，成为烟草公司销售的对象。我国非中小学未成年人群体究竟有多少人？我们可以简单地计算出一个粗略的数量。

　　未成年人(5-19岁) 人数- 在校中小学生人数=非中小学未成年人人数

　　1995年在校中小学生人数：19014.5万人(数据来源：国家统计局网站，2005)

　　1995年5-19岁群体人数： 31960万人(数据来源：联合国人口项目，1998)

　　31960万人-19014.5万人=12945.5万非中小学未成年人

　　这1亿2千9百万非中小学未成年人群体，除了744.4万中等专业，技术，师范学校学生和8.3万盲聋学校学生以外，主要来自农村贫困农民的家庭和城市低收入，受教育程度低的家庭。这些少年儿童大多数人由于家庭经济困难而不能继续上学念书。烟草公司钉上这个群体，作为他们现在和将来的烟草市场。

　　若<<烟草专卖法>>真想保护少年儿童免受烟害，为什么条款不规定：不准未成年人吸烟，禁止向未成年人销售烟草制品？现在我国烟草流行病的特征之一就是吸烟者低龄化倾向。这也是烟草公司工作成绩的表现之一。

　　*。缺乏产品法律责任。<<烟草专卖法>>对生产，销售和进出口都制定了法律责任，但是对其产品责任却没有制定任何条款。烟草行业不必担心对其产品负责任，这样等于烟草行业享有产品法律责任的豁免权。除了烟草行业以外，我国还有那个行业生产销售产品而可以不对其产品安全承担责任的？

　　为什么<<烟草专卖法>>中要插入三条控烟条款？在<<烟草专卖法>>中插入几条控烟条例，可能是国家烟草专卖局针对控烟运动的一种明禁实弛的策略。从

　　<<烟草专卖法>>中引用控烟条款，提高国家烟草专卖局知名度和宣传它的权威性。它能改善烟草公司的形象，淡化生产和销售危害健康的烟草的行为，亲和公众。另外，国家烟草专卖局利用那三条虚设的控烟条款使公众产生了我国已有国家控烟法规存在的错觉，从而阻碍和拖延制定全面系统的国家控烟法。还有，在将来的烟草诉讼中， <<烟草专卖法>>的控烟条款可能会发挥有利于烟草公司辩护的作用。

　　比较中国大陆和香港两地的控烟法规，尽管两地都是在中央政府领导之下，两地制定控烟法规的方式和态度截然不同。香港的主要控烟法规<<吸烟(公共卫生)条例>>早于1982年制定，但是中国政府于1997年收回香港之后，在三年之内，香港政府共修订<<吸烟(公共卫生)条例>>六次。1998年香港政府对<<吸烟(公共卫生)条例>>修订两次，1999年修订三次，2000年修订一次。中国大陆在2005年8月28日公布全国人大批准<<烟草控制框架公约>>时宣布禁止以销售机销售烟草制品。而香港政府早在1998年4月1日在<<吸烟(公共卫生)条例>>中规定禁止以销售机销售烟草产品。这里表明香港政府对烟草危害的重视和对民众健康的关心。

　　<<吸烟(公共卫生)条例>>(第371章)是香港主要的烟草控制法规。它有附属法例A，B和C。<<吸烟(公共卫生) 条例>>的内容包括导言，第II部禁止吸烟区，第III部烟草产品的售卖，第IV部烟草广告，第VA部禁止售卖或给予烟草产品，第V部补充条文。以该法第II部禁止吸烟区中第4条禁止在公共交通工具内吸烟和第5条在禁止吸烟的地方展示标志为例，说明条款内容规定明确，具体，严谨和便于操作。

　　第II部禁止吸烟区

　　第4条禁止公共交通工具吸烟

• 任何人不得在公共交通工具内吸烟或携带燃着的香烟，雪茄或烟斗。
• 如任何人看似正在违反第(1)款，则任何公共交通工具的司机，指导员，稽查，售票员或管理人或任何获该管理人就此授权的人-
  • 经表示该人是在违反第(1)款下在公共交通工具内吸烟或携带燃着的香烟，雪茄或烟斗(视属何种情况) 后，可要求该人将燃着的香烟，雪茄或烟斗弄熄。
  • 如该人没有将燃着的香烟，雪茄或烟斗弄熄，可要求他-
• 提供其姓名及地址，以及出示身份证明文件；及
  • 离开该公共交通工具;
  • 如该人没有按根据( ) 段提出的要求-

　　(i)提供其姓名及地址，以及出示身份证明文件；或

　　(ii)离开该公共交通工具，可在有需要时使用合理武力将该人逐出该公共交通工具并将他扣留，并召唤警务人员协助强制执行本条的规定。

• 任何人如根据第(2)款被要求离开公共交通工具，被逐出公共交通工具或被扣留，均无权获退还他为乘搭有关公共交通工具所交付的款项。

　　第5条在禁止吸烟的地方展示标志

　　管理人须在所有禁止吸烟区或公共交通工具(视属何种情况而定) 的显眼处，设置足够数目中英文标志，表示禁止在禁止吸烟区或公共交通工具内吸烟；该等标志须属订明式样，并须由管理人保持在清晰可阅及良好的状况。

　　第II部所订罪行

　　(1)任何人违反第3或4条，即属犯罪，一经循简易程序定罪，可处罚款$5000。

• 任何人如在根据第3(3)或4(2)条被要求提供其姓名及地址，以及出示身份证明文件时，不遵从要求或提供虚假或误导他人的名字或地址，即属犯罪，一经循简易程序定罪，可处第3级罚款。
• 任何管理人如没有按照第5条设置标志或没有以该条所规定的方式保持该等标志，即属犯罪，一经循简易程序定罪，可处第4级罚款。
• 任何管理人违反第3(1C) 条，即属犯罪，一经循简易程序定罪，可处第4级罚款。

　　附表 1禁止吸烟的公共交通工具

　　在<<吸烟(公共卫生)条例>>中禁止在公共交通工具内吸烟的条款规定很清楚，使人明白什么是违法行为，谁可执法，怎样执法，怎样定罪罚款。执法者很容易执行操作该条款。

　　现在，我国政府已经开始履行<<烟草控制框架公约>>。在控烟法规制定中，法规制定者应该使条款成为真正的法律条款，而不是宣传标语。我国大陆每年近一百万人死于烟草，烟草已经严重地威胁十三亿人民的生命和健康。政府有必要考虑尽快制定一部类似香港<<吸烟(公共卫生)条例>>的国家烟草危害控制法，让大陆人民可以享有香港人民同等效力的控烟法规的保护。

　　借此机会，我想谈一下网址。国家控烟办公室和中国控制吸烟协会(原中国吸烟与健康协会)是我国控烟运动的主力军。国家控烟办公室的职责之一就是为拟定烟草危害控制相关的法律，法规，和政策等提供科学依据。两年以前我就觉得它的网址似乎不很确切。网址要使人觉得名符其实，有吸引力，可信度高和权威。国家控烟办公室的网址是www.tobaccocontrol.com.cn。网址中“com”表明该网站带有商业性。国家控烟办公室属国家政府机构，与商务无关。因此应改为www.tobaccocontrol.gov.cn。新网址中“gov”表示网站属于中国政府，象征权威。国家烟草专卖局做烟草生意，而它的网址是www.tobacco.gov.cn。它不用“com ” ，而用“gov” 。因此，国家控烟办公室应该考虑把网址稍改动一下，不要让自己在网址上处于劣势。中国控制吸烟协会依然采用原中国吸烟与健康协会的网址www.cash-prc.com。该协会与商务也无关，其网址尾缀应改为org。另外，中国控制吸烟协会网址中的缩写” cash“，英文中是”现金”的意思。这个网址让人看到的是” 现金“(cash)和”商业“(com)。它没有明显地反映中国控制吸烟协会名称的含义。因此中国控制吸烟协会也应该考虑是否改动网址。以上只是我看到这两个网址时的心理感觉。