公车改革难产的警示

    据新华社报道,近日,来自安徽省省直机关的20台闲置公务车被成功拍卖,这是安徽省推行公务车改革的新举措。公车改革, 如果从1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发 《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》算起,已经进行了将近15个年头。然而现实是,迄今为止,这项改革仍然没有一个像样的头绪。

    从某 种意义上,也许可以将公车改革看作是代表我国某一类型改革的典型案例,或者是一面镜子。通过对这项改革的分析,也许使我们能够更深入地透视我国体制改革现在所面临的困境及其所须面对的问题。甚至我们完全可以将公车改革看作一个风向标,如果公车改革这样一项具体而又并不复杂的改革都无法向前实质性地推进,那些更为复杂的、会触动重大利益关系的改革也就更加困难了。

    公车改革是一项很有特点的改革。大量公车存在的不合理性,其所造成的种种弊端,都是显而易见的,因而,整个社会对这项改革的共识是非常高的。至少从公开的言论来看,没有任何人为这种公车制度的合理性进行过辩护。但在过去整整30年的改革过程中,我国的公车制度一直没有受到根本性的触动,情况反而是日甚一日。随着整个国家的经济发展和政府财政收入的增加,公车的数量不但越来越多,车子的档次也越来越高。公车的不合理消费已经成为各级财政支出的沉重负担。公车的大量存在,不仅不合理地消耗了大量的公共资源,而且造成一系列其他的弊端。据北京市政协委员的调查,2004年4月,在北京市行驶的车辆中,除了出租车外,公车与私车的比例是4:1,也就是说，占26.7%的公车却动态地占有道路资源80%,给道路交通造成了巨大的压力。

    正因为如此,有关公车改革的问题在每年的两会上都是重要话题,并且不时有相关议案提出。但问题是,公车改革就是雷声大雨点小,历经十几年的时间,迄今没有像样的推进。公车改革到底体现的是怎样一种逻辑?也许只有放到整个改革的大背景中去,才能看得清楚。

    在评论中国改革的时候,特别是与其他国家的改革进行比较的时候,人们经常提到这样一个判断,即中国的改革是一种渐进式的改革,而中国的改革之所以成功,也就在于采取了渐进式改革的模式。在一段时间里,人们似乎在这个判断上找到了中国改革何以成功的谜底。但是随着时间的伸延,一些只有在较长的时段中才能显露出来的逻辑和结果开始慢慢显露出来。到现在,与此相关的一些问题也许可以看得更清楚一些了。

    首先,中国的改革真的可以完全用渐进式改革来概括吗?现在看来,对于这个在若干年前已是定论的问题的答案似乎越来越不确定。不错,在过去30年的时间里,我们可以找出许多渐进式改革及其成功的例子,但在这30年的改革史上,越是靠近后半段,越是难以用渐进式改革来概括,或者貌似渐进但却是失败的例子就越多。以这里的公车改革为例,无论如何我们都不能不称之为渐进,相关政策的制定者也总是告诫人们,这样的改革不能急,只能慢慢来。但结果却是这样的现状。然而,另外的一些改革,则无论在何种意义上,都不能称之为渐进式改革。比如国企改革中部分职工的失业下岗,无论是按照时间标准,或是按照其他的什么标准来衡量,则都可以称之为激进式改革。这项改革的激进与公车改革的渐进,无疑形成鲜明的对照。

    在最近这些年,我们改革中出现了一个明显的倾向,即凡是涉及减福利的,都非常神速,而凡是涉及削特权的,都进展缓慢。原因何在?就在所涉及的对象不同。

    再下来,究竟什么是渐进式改革?什么是不改革?渐进式改革与不改革区别的标志是什么?人们常常是在激进式改革与渐进式改革之间进行争论,而在这样的争论中,对改革的放弃与渐进式改革往往被混为一谈。分析公车改革的进程,我们大体可以发现一个明显的脉络:公车改革问题提出,有关讨论或改革思路出现,甚至有一些试探性的方案出台,但不久,这些方案和思路很快就被束之高阁;公车改革由各个地方进行试点,于是五花八门的车改方案竞相出台,有的地方把公车拍卖,有的地方把公车组建出租车队进行市场运营,并对公务员用车实行货币化补贴,结果这种公车改革受到普遍的质疑;在普遍的质疑声中,公车改革陷于停顿。

    行文至此,我突然想起一件事情。曾经有位搞企业的朋友,很严肃地提醒我,你可千万不要提倡什么公车改革。我问为什么,他说,公车要真的改掉了,我们的企业就遭殃了。问及为什么,他说,反正这些官员是要有车子坐的,如果公车改掉了,我们企业就要准备很多车子让这些官员来借。这位朋友的担心无疑来自他的经验和生活智慧。这个故事向我们又提出了一个关于改革的新问题，即改革实施中的变形问题。应当说，在这个问题上，公车改革又给了我们足够的教训。事实上，在许多地方进行的所谓 “货币化公车试点改革”中，公务车改革已经成为变相加薪。在某些试点地方，处长车补甚至达到农村教师工资的6倍。

    今年是改革开放30周年。在这样的一个历史的点位上，思想再解放，改革再出发，成为我们必然的选择。但在新的历史条件下，改革的新的背景，新的制约条件，也是需要我们正视的。而公车改革，无疑会在这方面给我们提供许多有益的启示。 (孙立平/清华大学社会学系教授)