透明中国-让信息公开法起作用

来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/28 20:11:46
让信息公开法起作用实施上的挑战劳拉•纽曼 理查德•凯兰德【该文章阅读量：73次】【字号：大 中 小】

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序言：埋着的奖杯

    卡尔顿·戴维斯是牙买加的内阁秘书长，也是这个国家资格最老的公务员。在1993年7月，他还刚刚上任不久，有一天在新环境里闲逛，发现了一间堆满纸张的屋子，里面是一堆又一堆的文件。他四下翻了翻，掀动起的灰尘使他不停地咳嗽，最终在特别高的一摞纸堆下面挖出了一座银质奖杯。他用袖子擦去上面的灰尘，惊奇地发现这是一个奥林匹克特别纪念奖杯，颁发给十多年前一支出色的牙买加接力队。这是一个国家的珍品，但却被埋在故纸堆中。在这四处堆放的文件中，还埋藏着多少历史见证或是重要资料呢？戴维斯曾是训练有素的科学家，他了解以史为镜的重要，也知道有序存档才能使之成为可能，而眼前的这一切让他十分不安。现今回想起来，正是从这一刻起，他开始了为信息公开而进行的不懈努力。他认同知情权是一项人权，知道信息在促动公民上所起的作用。同样，作为牙买加政务现代化和高效化的一个领导人，他相信一个执行良好的信息公开法案能帮助政府从历史的成败中吸取教训。 

引言

         戴维斯是新一代的公务员，他们决心挑战“秘密文化”，他们的努力事关重大，决定了本书所写的法律和体制变革，是否能带来政权与公民之间重大而持久的关系改善。虽然就建立信息体制的重要性在国际上已经达成广泛共识，但有关执行透明法律和政策所面临的挑战，仍还没有得到相应的重视。这需要支持透明政府的政治家们的领导力、资源和坚定的信念。         政府在执行阶段的所作所为，常常与两点息息相关：一是他们最初支持透明法的动机或目的，二是透明法是怎样通过的。如果该法是作为一个完整的政策的一部分，为了内在的需求或是公民社会的需要而得以通过，那么政府通常会有较大的动力去执行它。例如像牙买加这样的政府，是为了效率和现代化驱使他们通过了信息自由法。还有其他一些政府，是为了通过公开信息来重建公民的信任，开创新的政治空间，例如玻利维亚，它等不及立法通过，就已经启动了透明机制，还有民主转型时南非也是此类。有的政府致力于建立以人权为基础的新秩序，从而促动一个新的信息公开体制的创立。在墨西哥的锡那罗亚州，州长通过了一整套信息公开法，就是希望公民能信任政府而能主动纳税。在以上所有这些例子中，通常都特别强调执行，这样才能实现最初制定法律的目的。         但是，如果一个政府通过透明法是为了满足一些国际金融机构的要求——以争取贷款或债务减免，或是为了加入一个跨国组织、地区贸易组织或共同市场，那么在法律通过后，它的执行动力就成了问题。例如，在尼加拉瓜和洪都拉斯，行政部门把通过信息公开法当成条件，来获得世界银行和国际货币基金组织的高负债穷国债务减免。但在两个国家里，都出现了其他部门对信息公开漠然视之的情况，特别是立法部门，法律能否通过还未可知。    不管建立透明机制的动机何在，信息公开法在过去十年中被广为接受，大约有七十个国家目前有法定的知情权，很明显，信息“提供方”和“需求方”的激励因素是政策达到目的的关键所在。有关透明法有效执行和使用的假说中，至关重要的部分就是这种供求互动。本文将集中讨论这个供求关系中的“提供方”——政府，随着过去十年的立法爆炸性增长，在这方面已经出现了一个新的知识体系。来自拉丁美洲、加勒比海、南非的事例将是经验总结中的重点部分。         虽然重点是放在“提供方”，保证信息公开法的成功需要双方面的努力。并不是所有的责任都在政府，公民、社会团体和社区组织、媒体和私人企业都要承担起运用法律、监督政府的责任。如果没有一个充分发展了的“需求方”，法律可能会成为摆设。换句话说，供需双方必须旗鼓相当，而他们进行的互动则决定了透明体制的质量。         我们还会持续关注信息法的通过；法律的标准样本已经四处散发，对非洲和拉丁美洲、加勒比海则特别制作了有针对性的版本，世界上很多国家已经顺应呼声开始制定法律。然而，经验告诉我们，法律的通过是相对容易的工作。而成功地执行一个公开信息体制，才往往是政府工作中最具挑战性、最费力的部分。而如果没有有效的执行，再完美的法律也不会达成透明政府这一目标。     

问诊执行上的挑战

         虽然信息公开法涉及的公务员的绝对数目可能很大——牙买加所有部门和200多个办事处都要参与，英国有大约10万个公共机构受命执行该法，但是执行的理论和实践一直少有人关注。         在2003年，开放社会研究所（下文中均为OSI）的“促进公正行动计划”认识到应该去评估执行的效果，并推广一些好的执行实践。它在五个国家里进行了试点追踪调查，在每个国家里，四种不同的人员——非政府组织代表、记者、普通个人公民和“被边缘化的人”（定义为因为社会经济状况面临严重障碍而难以积极参与社会活动-的人，例如文盲、残疾或是赤贫）——向18个政府部门提交了总共100项申请。每个申请由不同的申请人向同一个部门重复一次，来检验这个部门是否对不同的人有不同的反应。另外，调查的组织者把递交的申请分为截然不同的三类：常规的、困难的和敏感的。         调查结果指明了执行透明法的挑战所在，与很多执行者和法律运用者的第一手经验相符合。在追踪阶段里这五个国家总共提交的496项信息申请中，有35.7%（刚过三分之一）的申请得到了所要的信息。大概有一半的申请（49.6%）在相关法定时间内得到准许或是书面拒绝。这是走向透明的进步。报告说：“这五个被追踪国家在进行民主转型过程中都引入了透明政府的新标准。在这个背景下，这个结果——近50%的案例符合国际信息自由标准，以及35%的申请得到满足——可以视为进一步开放的坚实基础。”         遗憾的是，OSI的报告还记录了超过1/3的申请遇到当局的不予理睬。在这些“无声的拒绝”里，南非的情况最糟糕，63%的申请完全被忽略。关于南非的报告部分评论说：“这个结果引起特别的关注，因为南非的信息自由法——《2000年促进信息公开法案》，是非洲的第一宗此类立法，人们期待它能成为其它非洲国家的模范。”虽然南非的信息自由法在这五个国家中可能是起草得最好、最全面的，但从国际标准和典范做法来考量的话，只有23%的申请是成功的，而马其顿的这个数字是34%（这个国家还没有法定知情权），亚美尼亚是41%，最佳的是秘鲁的42%。OSI报告中的南非部分说：“那些在调查中表现好的机构有一个共性：他们认真地投入到法律的执行中，并相信这个法律的潜力。”         信息公开法的执行相当复杂，常见的挑战包括了官僚和信息持有者思想的难以适应，在制定资料和保存资料上手段缺乏，人员和设施不够，培训、专业水平、资历不足，能力培养和推动体制的不足。OSI跟踪行动让人们认识到：如果不去解决各种各样的执行挑战，那么最好的法律也会变成一纸空文。     使信息公开法律得以发挥作用应该分为三个阶段：通过、实施和执行，构成了一个“透明三角形”。这三个因素都很关键，而且相互关联，而经验告诉我们执行阶段是最重要的，是这个三角形的底线。如果没有充分、有效的执行，知情权就会成为那些多如牛毛又不起作用的新法的又一例。本文将集中讨论法律通过之后的情况。 

搭建舞台

         信息公开体制的成功落实依赖众多因素，既有技术上的，也有政治上的。我们下面会讨论一下技术方面，不过在实现知情权的执行中还有另外三个因素至为关键：在立法呼吁和起草过程中的社会参与程度，由政府主导的信息公开途径（而不是法律途径），以及执行上的附加条款。

 

建立新的信息体制：流程

         就合法性、持续监督和运用而言，信息公开法构想和颁布的流程很关键。如上所述，政府可能出于各种各样的原因而选择提供知情权：起草了一个新宪法；一个新政府或是一个不稳定的统治者在面对政府丑闻、腐败和公共健康危机时，希图改善他们的形象；为了满足多边国际组织的加入条款；为了遵守国际公约和协议。不过，如果公民社会通过呼吁立法，并为关键条款进行游说，而在其中起了重要作用，那么这个信息体制往往容易真正地结出硕果，于是就克服了“打钩”综合症。在南非、保加利亚、印度、墨西哥、秘鲁和牙买加，广泛的公民社会运动或是有影响力的公民社会团体的大力呼吁，推动了政府通过立法的努力。虽然执行上还存在挑战，但在这些国家里的公民社团仍在监督和检验这个系统，并敦促政府更好的依法行事。通过推动知情权的活动，社会团体在法律的成功中获得了力量，社会上也出现了更多的认同，从而使法律能拥有较高的信任度和应用。         例如牙买加，一个来自各个社会团体的小组一同推动改善草案，为更健全的法律而斗争。这个同盟军里成分驳杂：人权和民主的NGO，记者协会、知名媒体老板，私人企业代表，还有公务员协会。这些人当中有不少人在法律通过后，继续关注并追踪政府的执行力度以及法律的运用。在2006年，议会的一个特别委员会考虑继续修改立法时，全靠这些社会团体的持续跟踪，才给他们提供了仅有的执行统计数据。     在南非，知情权于1996年被写入了新宪法，公开民主运动组织在1995-2000年期间推动强有力的立法来实现它。这个组织包括人权NGO，教堂团体，环境压力团体，还有强大的“南非总工会”（COSATU）。这些倡议努力终于收到效果，选民们乐意并热心使用法律赋予的新手段，并且愿意监督政府在法律实施和执行中的表现。     如果在立法阶段没有公民团体的参与讨论，知情权实际上已经受到了损害，而法律也从未得到完整地执行。洪都拉斯在1994年通过了《信息自由法案》，是拉美和加勒比海地区几个最早通过此项法案的国家之一。但这个立法过程却没有公众的或是议会的讨论，没有公民团体介入。在过去十年中，该法案极少被公民运用，并且几乎都不成功。一旦问起来，NGO的领导显现出对此法律知之甚少，也不相信它能促进透明政府。     而最坏的情况是这样的，在没有一个参与过程的情况下，被通过的法律实质上违反公开原则，反而限制了信息自由和表达自由，例如津巴布韦和巴拉圭。与之相反的是秘鲁，它拥有一个全面的信息公开法，这是由广泛的公民团体介入之下而制定出的，得到了廉政办公室的支持，还细致地征询了军队的意见。然而，知情权对秘鲁并不是一个全新事物。为了应对藤森独裁的垮台和对政府腐败的强力指控，在2000年，当时的过渡总统巴伦廷·帕尼亚瓜发布了一项总统令，支持公众对于行政部门的公务信息拥有知情权。虽然目的是好的，这个单方面的法令并没有被充分地运用。虽然新通过的立法并没有比原法令做出多少扩充，但它的颁布过程中有公民团体的介入，从而增加了它的合法性，促进了它的执行和运用。     光是靠公民团体，也许不能保证信息公开法会被充分执行。然而，只要有了这些大力推动者，一旦政府和信息持有者没有遵守法律，就很容易被发现和质疑。这样，致力于其中的公民社会组织能弥补政府的糟糕执行。通过持续的法律运用和追踪，执行问题才可能被关注，而政府则被迫去重视问题、分配更多的人力物力来克服障碍。没有公民团体的参与，执政者可以轻而易举地忽略和不理睬公民的知情权。 

先行者的脚步

         就像秘鲁的前总统帕尼亚瓜一样，其他政府领导人也越来越多地尽力展示他们对透明政府的决心，并不是被动地等待立法和执行的过程。如果法律的通过要经过各种力量达成一致的过程，还要给予充分的时间来准备执行，那么这个过程可能要有好几年时间，在这期间人们都不能享有知情权。并且，在某些情况下，立法团体的分裂、软弱或是怀疑主义阻碍了完整法律的通过。这样，为了满足公民对立竿见影的效果的渴望，为了更早地体验关键的执行难问题，执政者会尝试立法之外的方式，如最高政令，或是一些主动的公开策略。         例如，在秘鲁、阿根廷和玻利维亚，颁布了具有法律效力的最高政令来促进透明。这些裁定可以迅速生效，展示了政府的投入和决心，开始改变秘密文化，积累了执行的经验，给更全面的立法提供了平台。不过同时也存在巨大的缺点。首先，最高政令只对行政部门有效，忽略了政府的其他部门和私人企业。并且，它们通常貌似一个灵丹妙药，最小化地满足对信息公开的呼吁，但有可能拖慢了全面知情权法律的通过。因为他们不涉及立法，他们极少能有一个相应的执行预算。相比其它涉及信息公开的法律，最高政令常常排位最低，他们的目标常常被阻碍，旧的保密条款压倒了政令。还有，最高政令的颁布几乎没有各方面共同参与起草和咨询过程，于是难以树立它的合法性，也难以被认同。最后，如果不能有效地执行，一项最高政令就像一条法律一样，会引起了人们的期望又最终没办法满足，使政府的正面努力都没了合法性。         如玻利维亚，也有透明政府、信息公开的最高政令，但已经被实践证明是弊大于利。该政令在2004年1月颁布，却只提供了有限的一些文件的查阅权，这一举动遭到了媒体代表和一些公民社会组织的强烈反对。政令制定过程中没有征询利益攸关参与者，豁免公开的条款写得很糟糕，因而那些重要团体公然谴责该项政令。从它颁布之初，就没多少努力使它的条文得以系统化地执行，被运用的实例很少。有了这种有害的经历，一些单位（特别是媒体协会的成员）不再相信进一步的信息公开行动，连建议中的全面立法都不相信。玻利维亚的这个政令分散了公众的注意力，唯一被讨论的问题就是它的改革或是废除，因为媒体坚持：在这个问题被解决前，他们不会支持全面立法的提议。四年后（其间已经历了三任总统），媒体工会还是对于任何有关信息公开的努力都持怀疑态度。         在阿根廷，信息公开政令是由总统基什内尔于2004年2月颁布的，最初得到了很多公众支持。与玻利维亚的例子不同，它的颁布是为了响应公民团体5年以来的知情权呼吁。在2002年的经济崩溃和总统辞职时，人心惶惶、组织涣散的下院议员通过了信息公开法。随着政党重新组织，重新获得了合法性，他们不再认为还需要这样一部有威胁性的法律，从而阻止了它在参院的通过。于是，获得知情权唯有靠最高政令。然而，如同秘鲁的例子，政令不能代替法律，公民社会团体还要继续他们的努力。         缺少一个法律意义上的执行工具，许多政府在越来越多地考虑把试点项目作为信息公开的先锋。“自愿公开策略”（Voluntary Openness Strategies: VOS）和“透明守则”（例如英国的“公开概要”）可以率先开始从幕后操作到透明文化的转变，成为更全面的知情权立法的平台。一些部门同意按照VOS策略公开大范围的信息，密切关注这些关键的试点部门，这样等透明法一旦通过，这些试点经验能有助于更有效地为透明法的执行做准备。这些试点部门也能趁此机会摸索最佳实践，率先成为“透明的岛屿”。     还有其它类型的试点项目，可以是政府公开某一级别的文件，或是公开某一主题的所有信息。在印度，福特基金会同意去赞助一个模范地区，集中地关注在这个地区，“致力于所有大大小小有关执行的问题”，来看看究竟可以做到怎样的地步。为了响应积极活动者的要求，世界银行准备开始一个试点项目，项目为期一年，在一些关键性文件上交董事会的同时，向公众试验性地公开它们。这些试点项目或许能满足一些使用者的要求，同时还为政府部门开展更全面的透明措施做了准备。 

起草法律：要考虑执行上的挑战

         最后，在起草信息公开法的时候，重要的是考虑有效执行和实施所必需的程序和步骤。很容易出现这种情况：把过多的精力放在豁免公开部分，而忽略了其它的关键条款。虽然涉及国家安全的豁免公开条款也许更有趣、更具争议性，但比那些执行步骤，安全豁免条款往往在决定法案的整体有效性上没那么重要。在秘鲁，报业委员会和军方为在国家安全豁免上协商和达成一致上花了几个月的时间来开会。然而，在设计存档系统或是上诉程序上却没投入这么大的精力。         把全副精力放在豁免条款上是一个误区。实际上，如果政府决定隐瞒信息（不管出于什么原因），不管具体的豁免条款写得多么准确，他们还是会隐瞒的。所以，必须更为关注这样的程序：免责条款被用于阻挡信息公开时，如何进行司法抗议。还有一些问题必须受到更多关注：某些信息的强制公开、处理信息公开申请的时间限制、对申请者进行协助的行政义务、申请和复印的费用、对违法的制裁、报告需求、上诉程序。这些实际事务最终决定了这样一部为普通公民制定的法案的价值和实用性。         例如，在法律或规章的执行、应用的步骤上，需要很详细的细节。在诸如南非这样的国家，这里的公务员习惯于严格地遵守法律，其实践证明了：在法律内提供所有执行机制并限制随意极为重要。并且，如果法律有更高的准确度，就更容易使政府部门为未能正确执行它而负责。换句话说，在法律清晰具体，并有足够的细节时，既容易对执行系统的提出要求，而这些要求也能比较容易得以满足，反之在法律模糊、太泛泛时，就比较困难。         还有两个有关法律起草的问题值得一提。第一，在信息公开法里，可以包括资料生成的原则和资料管理的原则，特别是当国家缺少专门的档案法律来指导公共部门时。具体细节可以通过规章使之明确，但作为信息公开的一个强制部分，应该清楚地提出和信息系统相关的那些意图，。         第二，必须在法律文本里明确阐明信息自由法的优先地位。一个国家总是有些现存的法律是和信息相关的，不是有关档案、官方秘密、军事力量、银行，就是有关公共部门管理。如果对每一项信息公开申请，都要详细地考察这些各种各样的、有关信息问题的法律，就会既造成困难又浪费时间，对申请人是这样，对被要求响应的公务员来说也是这样。显然，如果指望一个公务员对每个请求事项，都参照所有潜在法律和条款，响应时间就会很长，而结果很可能就是拒绝公开。为了消除法律冲突，促进完整的执行，减少利益攸关参与者之间的困惑，其关键就是——信息自由法必须高于其它相关法律。信息自由法应该明确声明，要依据本法处理所有信息申请，本法包含了所有不予公开的例外情形。         在墨西哥的锡那罗亚州，有一个最先进、最现代的信息公开法。它的通过时间比墨西哥联邦法律还早，并在2002年4月开始生效。在被运用的最初时期，政府就发现了没有声明该法的优先性是一个大失误。法律执行中遇到很多问题和延迟，例如各方面的困惑，还有与公开这一目标背道而驰的可能，执行者已经要求一项修正案或是修改条文，以明确声明：在信息问题上，信息公开法具有最高权威。同样的事情也发生在牙买加，当地资讯官员和公民团体共同去修正信息公开法，使它无可置疑地适用于所有公开申请。     

法律的执行

         强有力的执行是不容易做到的，到目前为止，人们并没有充分地关注各种各样的执行障碍和潜在解决方案。正如英国负责信息自由法的大臣在法律生效前说：“执行被三个问题所困扰：缺乏领导；对那些负责信息公开的官员没有给予足够的支持；没能认识到信息自由法的执行不是一个事件，而是一个需要长期投入的过程。”     

执行所涉及的政治 

    政治决心和观念转变    

    有效的执行需要有高层的政治投入，来保证必要的人力物力得以分配，并战胜根深蒂固的秘密文化。对人力物力资源的需求是巨大的，对那些一贯以来都是幕后运作、没有现成的程序来协助存储和查阅资料的社会来说，尤其如此。         大多数政府都习惯于以关起门来的方式运行。透明的理念一直与大多数公务官僚的经验和观念相距甚远。因此，必须要有一个基本观念的转变，这需要有政治决心作为其开端。幕后运作已经被习以为常。官僚们通常认为他们理所应当地“拥有”其负责的资料，将它们公之于众几近于交出控制权，有如交出了权力。         此外，全面的信息体制会消耗巨大的精力和资源。每天，政府都面对着无数不同优先级的事项，而事实上他们又没有足够的人力物力储备来满足各种需求。在最近关于英国新法执行的一项调查中看到，宪法事务委员会收到了来自地方政府协会报告，声称“在执行《信息自由法案》上，人力物力是唯一最重要的问题”，它解释说，“到目前为止，地方政府最大的问题是资源。他们没有时间、金钱和人手来从容地、系统地组织信息，以便于查阅，来达到信息自由的目标。”在美国，为改善《信息自由法案》的运作最近进行了一系列努力，却并没有伴随着人力物力的额外投入，这使得很多倡议者质疑其动机，也增加了这些努力最终失败的可能。         其结果是，一旦信息公开法通过了，一些政府为其通过而赚取了声誉，却又没能持续跟踪下去，来保证该法律能在实践中取得成功。还有些政府，他们意识到了执行法律任务的重重困难，却没能投入适当的人力物力，或很快地失去了兴趣。另有一些政府，他们展示了推行透明政府所需的政治决心，却发现难以维继。各国在展示政治决心上各有不同，有些国家的政府全力支持在宪法里纳入知情权（如同在南非，或许也包括玻利维亚），还有的政府愿意接受并鼓励公民参与法律起草过程，或是分配足够的、长期的资源。虽然具体的方法各有不同，但高层必须清楚明白地表明政治决心，这样才能使建立新透明风气这一长期任务有机会战胜执行中挑战。         在牙买加、玻利维亚、马里和尼加拉瓜，我们得到机会来为一些高级公务员举行研讨会。在和这些部长、常任秘书长和信息专员的谈话里，我们问：需要什么来保证信息公开充分的执行。这些国家的公务员们的回答都提到了：资源分配和政治决心。有趣的是，当问起政治决心通过什么来体现时，这些公务员回答：“资源分配”。不幸的是，在很多刚刚建立信息体系的国家中，在全国和部门预算中并没有为信息公开单独列出预算。这样迫使执行者必须从其他途径找钱，或者在不增加人手的情况下，用现有的人员承担这些新增的职责。正如带头学者阿拉斯代尔·罗伯茨在最近的研究中所指出的：英国为执行信息公开的中央指导机构所做的预算，超过了牙买加信息公开部门（共有4个员工）、政府档案和资料部门、首相办公室其他部分以及牙买加议会的预算总和。         争取财政支持的一个主要部分是：确定详细的资源需求。这可不是简单的任务。不过，一个信息体系的成本通常包括三类：启动、维持和额外支出。启动成本大概包括：对现存档案和资料保存系统的研究考察、一个新存档系统的开发、对公务员的预备培训、处理申请所需的设备购买（例如复印机和打印机），还有涉及招聘和建立一个信息协调单位的花费。维持成本包括：资讯公务员们的年薪和奖金，进一步有关资料保存和法律的相关培训，宣传和推广活动，设备折旧和办公室租赁费用，设备维护费，纸张，还有其他有关文件供应的费用。额外支出大约覆盖了诸如特别法律诉讼成本或是大型研讨会等事项。         在实践中，许多政府用于信息公开上的资源，是来自现已存在的预算项目上。例如，有些政府部门不是去雇用新职员，而是让现有的公务员承担额外的责任；计算机也不是专用，而是为多个用途使用；折旧费用没有分门别类。在西半球只有少数几个国家可以提供具体花费在信息公开上的成本，墨西哥是其中之一，在它的联邦预算里有一个专门的项目用于信息公开。然而，我们还是有一些费用数字来供讨论。例如，墨西哥联邦信息公开机构的第一个年度预算是2千5百万美元。这可称为最豪华版的信息公开，包括了一个全新的办公大楼，超过150人的员工，和一个先进的、基于因特网的、会令大公司艳慕的办公系统。墨西哥政府花费了GDP的0.033个百分点来建立信息体系。其他国家就受到很多费用限制了，例如美国的信息公开花费是GDP的0.0007个百分点，加拿大的这个数字是0.004个百分点。         如果信息公开的益处可以量化时，争取资源的政治斗争就会容易一些，例如，列出从减少腐败节省出来的钱数。在阿根廷的布宜诺斯艾利斯，在公立医院中启动了一个透明试点项目，公开了医疗项目的采购，如针、绷带、手术手套和塑料制品等。其结果是：仅公开投标合同就节省了50%的预算。在墨西哥的最大一所公立大学也进行了类似的措施，由于有更大的透明度，也取得了相应的效果。以上这些还没有列入增加透明度引起的外来投资的增加，以及对政府信任度的增加，更不用说行政效率的提高了。在马里，最近的一项内部政府雇员资料显示，政府有超过一千名“幽灵雇员”，他们从政府领工资，却无需做任何事情。在乌干达，指定给地方学校的资金数额被公开后，款项最终到达学校手中的百分比，从以前估计的少于20%，变成了多于80%。         然而，如果考虑不断增加的社会需求和持续恶化的经济，则政府仍旧面临政治上的两难抉择，到底让信息公开的需求压倒其他项目，还是综合地平衡善治所带来的总的好处。

 

    由谁来领导

         选择执行信息公开体制的办事机构和人员是一项政治决定，它能决定这个法案是否能最终取得成功。被指派的领头执行者，要有足够的资历、声望和权力，这才能给其他部门、公共服务部门、社会团体一个根本信号：政府是否认真地对待信息公开。如加拿大的资讯专员在他给议会的年度报告中所声明的：被委以执行重任的人必须有足够的资历，这样他才能自信地做出困难的决定，还必须有足够的影响力，能通过公开信息来促进透明这一目标。“好的政策……需要带头人，才能保证有效执行。”在选择这些带头人时，重要的是在政府的关键部门栽培这些带头人。牙买加的卡尔顿·戴维斯或是尼加拉瓜总统通信处主任米戈农· 维加这样的领导人，能在面临着政治和后勤困难的情况下，确保了法律执行的不懈努力，或是主动公开策略的持续性。在牙买加和尼加拉瓜，把关键的执行人列入总统或首相的内阁中，这有利于得到政治支持，促进其他部门的让步。反过来，如果执行被分散在各部门展开时，如南非那样，有可能出现同僚部门会忽视来自其他部门的有关信息公开的指示，执行的努力会逐渐变少。         在南非，最早是副总统办公室促动了信息公开体系。在1995年初，南非民主转型一年后，时任副总统姆贝基指定了一个工作组，来撰写关于信息公开的白皮书。这个工作组级别不低，包括姆贝基最信任的副手，以及这个国家最受尊敬的一位人权学者。虽然工作组的报告引起了不少关注，但在法律最后通过的过程中变得拖拖拉拉，这个小组的动力逐渐消散了。终于，促动法律最终通过的责任被转给了司法部。这是政府最忙的部门之一，后来事实证明：司法部显然没有配备合适的人手来应付执行的挑战。上层领导推动的缺乏十分明显。2003年1月，时任司法部部长和亚美尼亚来访的一行代表举行会谈，该部长显得对法律的执行知之不多，他告诉客人：他的部门完全依法行事，从未成为任何申诉的对象。实际上并非如此。不仅有几宗针对拒绝公开的申诉，当时司法部还是两宗信息公开诉讼的被告。在洪都拉斯和特立尼达和多巴哥，也出现了这种执行时缺乏领导力的情况，导致了执行和守法上的不稳定。     

    公务员：战斗在前线

         公务员战斗在执行的第一线。这些关键的利益攸关参与者必须在早期就在战略上介入立法和执行的进程中。最终，法律是否对运用者有意义，责任是在这些人身上。他们拥有能量，要么协助这个过程，要么制造不必要的障碍。         公务员作为政府的窗口，常常由于各方面问题和不满而被责怪；虽然他们对政策制定没有控制力，但他们是这些政策的执行者。此外，公务人员往往肩负着对立的角色和职责，时常出现利益冲突。在协调这些冲突时，他们偶尔会经历一种矛盾——到底是履行信息公开法规定的职责，还是照顾他们在本部门的职业前途，这种冲突会令他们不安，信息公开法可能会增加这方面的不和谐。         然而，随着民主的不断发展，要求公务服务要专业化，而诸如信息公开这样的工具能有助于这个目标。最近，在玻利维亚一个信息公开执行的研讨会上，公务员把信息公开视作保护他们自己的一个手段，使他们不为政治家们的专断所困扰，是一个消除突发的政治压力的办法。这些高级别公务人员还列出了其他信息公开的好处：增加效率，减少官僚主义，定位并消除瓶颈。在牙买加，公务员协会认识到信息公开是一个机会，能改善客户服务，更清楚地展示谁该为糟糕的政策选择负责。于是，协会主席韦恩·琼斯先生接受了一个领导角色，来促进全面信息公开法的通过和执行。公务员工会的姿态也使相应的第一线公务员更能理解信息公开。         在牙买加，公务员协会认识到了信息公开法能够提高他们的服务水平，也能够更加清楚的表明其实那些政治家之类的人物才是做出拙劣的政治决策的罪魁祸首，所以，公务员协会主席韦恩·琼斯先生领导和推动了信息公开法的通过和实施工作，公务员协会的这一举动也使得信息公开法得到了相关第一线工作人员的认可。     

政府系统的建立：发展提供方

         政府必须建立起内部系统和程序来获取和提供有关公务员的信息和培训，这样一来，人们可以了解并且认同这些信息。这就是提供方的机制了。

记录及存档

         如果找不到任何记录，或者记录很没有条理，那就很难去整理他们，这样信息公开法的实施就没有意义了。为了对需求进行反馈，必须设计并建立起一个完备的信息管理系统。这并不是一件容易的事情。         许多在最近通过了信息公开法的国家，比如墨西哥和秘鲁，他们的信息记录历来很不稳定。而在一些独裁政府领导的国家，比如南非，他们的很多记录都已经丢失或者被人为地损坏了。阿根廷政府官员讲述了他们在搜集所需文件时遇到的困难，通常都是因为一个不完善的记录和组织系统。2002年，为了了解公务员多重收入的情况是不是很普遍，阿根廷反腐败办公室进行了一项分析调查。调查过程中发现最大的障碍就是缺少一个功能数据库以及系统的记录。这种状态同时也使得这种耗费国家数以百万计财产的非法行为得不到有效制止。在这种情况下，基本不可能了解到这些职员的姓名及职位的数量。         政府机构每年都要产生上百万吨的纸张文件。一些国家缺乏记录这一过程，加上空间上的限制，很多重要文件付之一炬。就在几年前，玻利维亚每年都会烧毁行政机关的大多数文件，有192多吨。在另外一些有着幕后操作传统但又强调文件保存的国家（这都是从四十年前结束的英国殖民时期沿袭下来的），“像牙买加，他们会保留所有的文件，而且旧的和作废的文件与当前文件一同存储。这使得信息系统堵塞，从而加大了信息及时检索的难度。”         在一些地区，在信息公开机制还没有得到运用之前，国家档案管理员和文件保管者都被等同于没有经过培训的秘书，而不是有地位的专家。他们没有得到应有的资源和尊敬来完成他们的使命。一个记录管理员说：“传统意义上讲，在牙买加的公共服务里，记录文件被看作是秘密的不被人们所关注的领域。文件管理也被看作是一种低级行政、文员职能，主要管理临近失效的公共记录（比如： 处理废弃文件）。         事实上，在很多政府机关里，秘书就负责重要文件的分类及保存。但是，随着电脑的日渐普及，秘书数量在减少，这更加减少了记录保存的资源。一篇来自美国政府信息机构间委员会的报告指出了改进记录管理责任的必要性。报告强调了“对于信息和记录管理的不重视”，并建议“机构应该预期到他们的行为会导致积极的或者消极的结果，这时需要一个有效的机制来评估他们的这些行为。” 委员会建议对于那些被视为“珍贵的政府财产”记录的合理管理和保护，应当有适当的激励措施。         也许对文件的建立和存档更具威胁的是公务员和官员们存在一种普遍误解。他们认为那些他们做出来的文件是属于他们自己的。这种观点在阿根廷、玻利维亚、牙买加、伯利兹城、以及美国的乔治亚州都听说过。当他们离开他们的岗位，或者退休的时候，他们会把他们的那些文件带回家。这些文件就这样永远丢失了，无法存档。     即使以前的文件被保存下来了，要想给他们排序也是一个难以完成的任务。对于一个保存着上百年的文件的组织，仅仅在文件整理的开始阶段，人力和财务成本就能够是天文数字。为了不使这一点成为政府通过信息公开法的障碍，该法律的支持者们出于实际的考虑，建议在信息公开机制的开始阶段，只建立起一个记录未来信息的档案系统，而不记录以前的文件。对了公民来说，有关预算、教育和健康的政策决定、以及司法犯罪的信息是最有价值的。那些关心稀有资源配置的政府，比如尼加拉瓜，已经在考虑把他们对存档的改革集中在现在以及将来的文件上，然后随着时间的推移，再整理大量的历史信息。         电子文件给记录保存和存档造成了一系列新的麻烦。一项关于信息公开法在澳大利亚联邦、新南威尔斯州、昆士兰、新西兰的执行情况的研究表明，“在这四个管辖区域内，我们已经意识到了电子邮件增长的严重性。我们很少见到电子邮件被系统地归档或者删除，也没有发现任何保存电子邮件的统一程序。” 随着电子文件和电子通讯的广泛应用，记录保存系统将派上用场。         整理和识别纪录的过程的一部分是为已存在的文件建立“路线图”。这对于信息拥有者和潜在的需求者都是很重要的。如果我们不知道纪录是什么或者纪录在哪里，执行机制只可能会给信息拥有者和需求者带来麻烦。在牙买加的信息公开法开始实施的六个月之后，一些老资历的公务员反映这一法律的最大好处就是让他们更多地了解了政府，和政府各部门所掌握的纪录。由于这一点，许多现代信息公开法，比如南非的、墨西哥的、特立尼达岛的、和牙买加的，都包括有关于建立“路线图”的规定。         纪录保存——每天都进行的文件管理——是与历史信息或者重要信息的存档紧密联系在一起的。不幸的是，一些国家的档案法与现代纪录保存系统不相一致（尤其是关于电子纪录的保存）或者与信息公开法相矛盾。比如，在牙买加，档案员可以决定要不要保留文件，但是所做的决定并不是基于公共利益或者透明性原则。所以，有必要确保纪录管理政策的一致性。例如，美国电子记录政策研究组就指出：“为了对信息和记录的管理负责，存档部门必须很清楚要做什么以及怎么做，……如果部门有一套通过教育就可以了解的标准，并且这些标准可以有效地评估部门的行为，那么成功的几率就会大大提高。”     

纪录生成

         如果没有可靠的文件，那么信息公开法也就没有价值了。纪录生成的标准也要及时更新以趋于成熟。一个玻利维亚公共行政的专家发表评论说他的政府产生的大多数文件都是垃圾，是人们为了满足一些行政要求而简单制定出这些文件，但是公务员并不是很清楚这些文件的用处及重要性：“大多数公共部门积累下来的大量信息，从功效、效率、以及经济运行上来看，都是没有作用的。”         从另一方面来说，由于已经意识到那些对外公开信息的影响深度和广度，在文件拟定的时候政府就会多加小心。为了避免尴尬的局面或者是错误，“手机政府”产生了。重要的政策制定都是在电话上或者饭桌上完成的，没有任何纪录。阿肯色州的一个上诉法庭近期裁定史密斯堡理事会以及行政层违反了该州的信息自由法，因为他们通过电话会议做出了购置物业的决定。法庭认为电话会议也在法令约束范围内，“很明显，理事会的行为最终形成了一个结论，所以公开会议相对于电话会议只不过是给人作秀罢了……没有任何理由可以认为《信息自由法案》允许政府的决策者们可以秘密进行交易。”         随着这种事情变得越来越普遍，信息公开法对于纪录建立需要有更加详细的规定。比如按照美国的规定以及澳大利亚的《1997财政管理和责任法》，为了减少“手机政府”的弊端，政策决定者必须做纪录，至少需要记录决定人、决定时间、决定的原因、以及所用到的相关信息。     

主动公开

         处理大量信息的最好方法当然是尽可能多地建立纪录，并自动地，无条件地将其公开。这降低了政府决定的必要性并且节约了资源。另外，这对于“需求方”也十分有利，因为主动公开信息可以使人们不用申请就能得到想要的信息，并且获取信息的速度也快许多。当然，最好的执行方法并不只是将尽可能多的信息归类为“可以自动公开”，还包括在纪录建立的那一刻起就将它公开。这在信息自由词典里叫做“知情权”。受益于现代信息及通讯技术，要做到这一点很简单，成本也很低。比如，2001年的秘鲁过渡政府，透明度是这一过渡政府的口号。财政部利用网络实现了信息的透明性，公开了大量信息。从此，人们便开始持续关注网络上主动公开的信息。 国家反腐败办公室的任务就是监测每一个公共部门的网站更新并发布报告。最新报告（第六份报告）显示，所有部级政府机构和37.3%的非中央公共部门都完全遵从信息公开法里的自动公开条例。相比之下，这一数字在市一级政府中只有2.1%。         显然，政府网站是实现知情权的一个重要方法，但这其中也有危险。它不应该被视为解决所有问题的灵丹妙药，尤其是在许多发展中国家，只有很少的人能够使用网络。另外，随着技术的升级，即使现在最先进的技术也很快就会过时。所以，所有的电子记录保存或公开机制都只能作为纸质文件和传统意义上信息公开的辅助手段，并不能替代他们。最后，我们应该警惕一些政府把自动公开的要求理解为建立缺乏条理的数据库和堆积文件——这会使有需要的人不可能去理解和使用这样的系统。     

内部系统

         内部程序（“内部法律”）。政府制定出公务员执行法律的明确指导方针很重要，同时，这一方针也要让使用者能够理解。为了保证执行上的一致性和高效率，指导方针应该包括纪录的管理、信息需求的评估、文件的提供、和对法律解释。    对于使用者来说，申请获取关于内部系统记录的信息可以使其发现一个政府部门是否认真对待信息公开的实施。一些指标应该包括关于信息管理者、信息官员以及他们所在单位的培训及他们的工作手册，同时还应包括一些重要程序上的内部规定，比如要遵守时间限制。另外，应该有一个完整的内部系统来记录信息公开申请，比如一个可供公众和议会可以查阅的电子数据库。         长久以来，南非一直被种族隔离所压迫。令人惊讶的是，在南非的26个国家政府部门中，国防部是执行法律最为恰当的。位于约翰内斯堡的NGO南非历史档案馆发现国防部相比其他的部门，能够更加有效率地处理档案馆提出的信息公开申请，并且态度良好。南非历史档案馆的发现与OSI的研究和公开民主意见中心（下文均称ODAC）的评估结果都相一致。国防部已经采取了一些具体措施来执行法律，其他部门可以效仿，它们包括：     
  • 工作手册和执行计划；
  • 所有信息公开申请的登记；
  • 即使没有特别预算，也配置人力资源给《促进信息公开法案》；
  • 指定一个信息办公室主管，其他部门的领导均为副主管，配有助手来解决《促进信息公开法案》的要求；
  • 建立一个《促进信息公开法案》的小组委员会来解决重要事件，比如武器采购合同的信息公开、敏感事件的公开、以及处理大数量的请求；
  • 省级部门将所有信息公开申请发至总部处理。
             相反，那些表现很差的部门，要么没有一个系统，要么就是系统不起作用。             信息官员和培训。除了内部系统，我们还需要信息管理员负责法律的落实和处理申请。现代大多数信息公开法都要求建立相应的信息员或者类似的职位。在加拿大，信息公开协调员已经是法律执行和行政执法的中流砥柱了。无独有偶，墨西哥、秘鲁、玻利维亚、以及尼加拉瓜的信息公开法案都要求建立信息部门，或者要求在每一个公共部门里都有专门的一线人员协助信息公开申请者。         从这些专员们是否被专门任命的，或者他们有没有接受专业培训，都可以看出执行力的高低。一个关于四个英联邦辖区的研究发现，“加大对培训方面的投资已是大家的共识”，“并且培训应包括各级人员和信息自由法案协调员/专家。”另外，即使法律已经进入实施阶段，培训也不能停止。人员的变动、课程的学习和内部政策程序的调整都要求一个持续性的培训。         公众需要知道要联系谁以及怎样联系。大多数现代信息公开法里都有这样的规定。比如，南非法律要求政府在所有的电话簿里注明信息主管和信息副主管的名字及联系方式。    这些信息官员可以通过建立工作小组进行合作，来分享经验和教训。在牙买加，信息主管定期会面，形成一个互助系统。这样的系统同时也证明了信息官员这一职位的价值和专业性。             实施计划：战略规划和共识建立。         一个聪明的政府在制订实施计划的时候会咨询一些潜在用户群体。我们对牙买加保持乐观的原因之一就是不管他的政府以前有怎样的秘密文化传统，信息公开实施单位在信息公开法通过后不久的2002年8月就针对法律执行的问题咨询了公民社会，并且在2003年3月又一次举行了咨询研讨会。这一行为使得政府官员能够频繁地，秘密地与他们的政府同僚和公民社会里的个人交换意见，并且给后者一个机会去更好的理解公务员面对的困难，让他们更好地承担责任。         第一个研讨会问了一个简单的问题：对于新信息公开法的执行，第一个要解决的问题是什么？这一研讨会认为政治意愿不强烈和资源（人力资源和财政资源）缺乏是阻碍执行的主要原因。第二个研讨会主要关注哪些关键措施需要优先考虑。他们发现信息官员的任命和培训、以及制定有利于法案实施的必要规定等方面都被忽视了。这些都使得政府决定暂缓法律的执行而不用太害怕在社会中遇到阻力。         牙买加的例子就告诉我们，通常是管理上的弱点阻碍了执行，而不是政治意愿的薄弱。牙买加法律实施的推迟更多的是因为准备不充分，而不是政府的畏惧。在英国，议会从政府部门那里了解到各部门之间没能共享经验导致了法律执行的推迟和不协调的声音。只有认识到管理和后勤上的主要漏洞、分享经验教训、并且提供统一的指导，管理者才能更加集中有效地运用资源。             专门的信息公开法执行监督协调单位。专门的监督单位在法律的充分执行以及遵守方面有着很重要的作用。“如果没有持续的监督，政府的努力就会被弱化，因为责任或者指导方针界定不清，长期计划的制定和成功经验的推广都被削弱，这样会耗费更多的人力和财力。” 另外，如果监督单位或者协调单位缺位，使用者就不得不自己摸索，公务员也会被更多的责任所累，且得不到足够的培训和资源。         正因为此，墨西哥、牙买加和加拿大等国家都建立了信息公开部门或者监督委员会，来协助监督法律的执行，提高人们对于知情权的认识，并且为所有的工作提供一个明确的核心。一个特别委任小组，比如墨西哥联邦信息公开委员会(IFAI)和牙买加信息公开小组，可以让政府对相关问题提供统一、专业的反馈，并证明其推动信息公开的决心。相反，在秘鲁，每一个部门或者机关都必须要指派一个负责信息公开的人员，但是却没有联邦协调机构。在美国，各个部门制定他们自己的政策，这种拼接起来的政策系统会给法律的执行带来障碍，并且给信息使用者造成信息混乱。在南非并没有建立专门监督小组；信息公开法的职责只是每一个职能部门和机关的主任（或常任秘书）日常职责清单上多出来的一项。         墨西哥联邦信息公开委员会(IFAI)是根据信息公开法中的规定建立的，而牙买加信息公开小组最初则是为了处理法律执行方面的问题而建立的。因为IFAI是依法建立的，它就是一个法人并且有充足的预算来完成它的使命和任务。但是牙买加信息公开小组并非如此，它在资金上有赖于总理办公室的信息部长，并且它的存在也依赖于部长个人的意愿。         经验表明，专门的协调单位在执行阶段之外也是必要的，尤其是在教育、培训和监督方面。在特立尼达和多巴哥，信息自由法案于2001年2月20日开始实施。不久后，就建立起了一个信息自由小组，为政府机关提供技术和法律上的指导，提高公民对于这部新法律的认识，监督并报告执行效果。起初，内阁允许信息自由小组存在一年，后来又延长至2003年9月30日才解散。甚至在它解散之前，人员规模已经在持续缩减。虽然没有针对该组织的解散所带来影响的量化研究，，但一些数据还是证明了它的重要性和继续存在的必要性。从2001年8月到11月，信息自由小组都在积极地培训公务员和教育公民。在这期间，政府各部门收到了37份信息公开申请，递交了88份季度报告——占所有必须提交报告的政府部门的55%。2002年的同一时期，这一小组仍然工作着，这次收到了63个信息请求和32个报告——占所有必须提交报告的政府部门的20%。到了2003年11月，当小组最后一个成员合同期满时，只有6份信息申请，并且只有8%的政府部门按照要求提交了报告。             公务员的处罚和激励。民主框架下的政治意愿和政府机构下的管理效力都要求有明确的激励措施和明确的处罚方式。在拉美、加勒比海国家的所有信息公开法案以及南非的信息公开法中，对于那些破坏、更改、损坏文件的，或者提供法律条例不允许公开的文件的公务员，都有处罚措施。而对于那些没有按时执行法律、推迟了文件提供时间、或者给使用者造成不必要的麻烦的公务员，则少有明确的处罚。玻利维亚的法律草案加上了对那些和法律程序或者执行有关错误的处罚，以及一些对和文件本身有关的违法行为的处罚。加拿大政府在考虑修订它已有20年历史的法律时，建议对那些没有按时提供信息的公务员进行处罚。在英国，政府任命了资深的管理者来领导法律的执行，并且监督信息自由官员的工作。在法律正式生效前的几个月，英国议会听说“许多信息官员都觉得让这些资深管理认真对待信息自由法实施要求是件很困难的事情……一个解释就是法律中对于‘不遵守’的处罚不是很明确。”         但是，对于优秀表现的奖励也同样很重要。在加拿大，负责保证联邦信息公开法顺利实施的的国库委员会已经开始授予那些公务员模范证书或者给与奖励。其他的激励措施包括根据工作评估中相关指标的落实状况给予加薪、晋升、或者奖金。             分阶段发挥法律效力。法律程序的建立、从秘密到公开的观念转变是需要很长一段时间和精力的。强制政府很快地执行信息公开法是不适合的。在牙买加、墨西哥、秘鲁和南非，政府都只用一年或者更少的时间让法律生效。但是后来他们都发现了一些阻碍。虽然大多数国家都在规定时间内实施了法律，但许多国家必要的程序细节上的问题并没有得到解决。牙买加政府就把法律生效的时间推迟了三次，以便修改立法，分阶段开始实施。         如果一个磕磕碰碰的启动会损害一项法律的权威性，那么给法律的执行留下更长的准备期也许是比较好的。准备期必须长到能使公共部门有能力执行法律并且告知公民他们的权利，但不能长得像英国一样用了五年的时间，这样政府会有愧于它对透明的许诺，执行法律的动力也有可能会减弱。在这一阶段，政府应该主要集中于程序的建立、规则的通过、以及纪录管理的准备和更新。         但是政府领导和公民社会团体必需保证，一个较长的准备期并不会被用来进行大规模的纪录销毁。当日本的信息公开法律处于生效前的准备期时，有一则报道说十个中央政府机关销毁了一些在信息自由法规定下可以被公开的文件。这一报道说：“比如，农业部在2000财政年度报废了233吨文件，比1999财政年度的11吨增长了20倍。”         一个可行的方法就是分阶段实施。一开始只在少部分关键部门和机构里实施，然后在一定时间内扩展到政府所有部门。这一方法可以使整个信息系统在全部投入使用之前遇到紧急事件能够得到改进。英国信息公开运动组织领导人莫里斯·弗兰克尔就英国信息公开法的执行情况对宪法事务委员会说，“这种‘一揽子的方法’是一种潜在的灾难……中央政府应该早点做这些工作以积累经验……如果早点解决问题，那么处理以后的问题都会变得相对简单，每个部门的执行者在同时遇到同样问题的情况下就不会没有借鉴对象了。”         在初始阶段，负责的公务员应该定期会面，总结探讨制度能力及积累经验，并且保证这些经验能够被将在下一阶段实施法律的机构广泛共享。政府应该利用这段时间来制定和通过一些必要的法规和内部政策。有兴趣的非政府组织和公民应该对法律的价值和不足更加了解，递交信息公开申请，学习怎样有效的监督政府的执行过程，并且积极参与到第一轮的执行者中。         分阶段执行方式的一个潜在不足是政府可能会让非核心或者不重要的部门和机关来当第一个法律执行者，释放出他们对推动政府透明这一工作并不严肃的信号。或者，他们可能发现递交申请的公民比预期中的要多很多，并且要求公开最为敏感和尴尬的信息。这种现实情况可能会让政府推迟进一步的法律实施。另外，如果公民的申请被转到了尚未实施法律的部门那里，可能会另他们十分失望。所以，在分阶段式实施中，我们鼓励在每一阶段都有一个时间表，作为法律法规制定的一部分，明确信息申请被转到不属于该阶段内实施的机构这种情况下有什么规定，并且加强公共教育，向公众解释采取这一方法的原因。     

维系“需求方”

         虽然本文的重点是在“提供方”，但是如果没有相应的信息需求，政府会不可避免地停止在信息公开制度实施上的人力财力投入。所以，公民社会对信息公开机制的反应应该积极、有诚意，并且是长期的。近来的经验告诉我们，在法律通过的问题上会有一些强势的运动，但是这些运动在法律实施运用阶段就解散了。没有对信息的需求和对政府实施措施的有力监督，这来之不易的知情权会迅速地消失。         所以，尽管南非OSI的研究（见上文）说明了在法律有效运用方面有一些障碍，但是对信息公开法的需求仍然存在，主要来自ODAC和其他的非政府组织，比如南非历史档案馆(SAHA)和治疗行动运动（TAC）。例如，ODAC的调查员就说明了信息公开法是如何给贫困人民带来生活上的改变的。在南非西开普省的古加，当地市政府无视资源配置的决定，“借”了一块地并拥有了那里的40栋房子，但是这些房子其实已经归一个社区所有了。后来人们得知是当地政府在一场会议上做出“借”地的决定的，因为那场会议的内容被公开了。这样，这个决定最终被推翻了。在遥远的夸祖鲁-纳塔尔省的Emkhandwini村，村庄急需干净水源，村民们已经厌倦了每次赶着牛拉车走5英里地到最近的镇上去找水。当地政府很傲慢：这些村子没有任何水来源的信息。ODAC施压于地区议会，这才有了一个计划：五年内铺设管道输水，在此期间每星期用卡车运送干净水一次。这是个不错的主意，村民们都很满意。信息公开如果落实得当，对政府和公民都有益处。综上所述，像Emkhandwini村的例子中所表明的，幕后操作对双方都十分不利。     

结论

         那些想实施信息公开法的国家面临着一些挑战，包括教育和意识的缺乏、能力不足、政治意愿不强、以及官僚主义和官僚秘密文化传统。正如这篇文章所说，即使实施法律的技术层面的东西已经解决了，但是要真正很好地实施并不简单。观念上的转变——就像西班牙语里说的“心态” (mentalidad)——更为重要，对政策制定者和社会活动家来说更有挑战。还有很多阻碍和缺陷，但是同样也有很多收获。随着我们越来越多地了解实施的理论和实践，我们发现实施过程中诊断和解决问题的能力也会大大增强。如果执行得当，信息公开法就会不仅仅改变公民社会的游戏规则，而且会改变政府的游戏规则，为民主政治的发展服务。          关于作者         劳拉·纽曼是亚特兰大卡特中心美洲项目副主任。她参与过马里和玻利维亚透明化项目的指导、发展及实施工作。她曾经编写过《信息公开：打开民主之门的钥匙》和《利用信息自由法保证美国的福利权》。她还为《信息公开：搭建透明文化》、《通过信息公开推进民主进程》和《通往信息公开权之路》担任过编辑和供稿作者。她毕业于威斯康辛大学法学院，获法学博士学位。         理查德·凯兰德任南非开普顿公开民主意见中心执行董事兼创始人之一。该中心创建于2000年。他在民主智囊团南非民主改革研究所主持了知情权项目。1995年，在加入南非民主改革研究所之前，他在伦敦从事法律工作长达七年，主要研究人权问题。他在伦敦政治经济学院和开普敦大学获得了世界政治和比较制度法的研究生学位。(转载本文请注明“透明中国”首发)来源： 透明中国      来源日期：2009-4-15       本站发布时间：2009-4-15
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