透明网-王锡锌 靠什么持续推动信息公开？

在《政府信息公开条例》实施中，虽然“政府动员模式”取得了明显效果，但该模式不能有效解决法律实施的社会动力问题，从长远看，必须走向“共同体参与模式”

　　王锡锌

　　北京大学法学院教授，公众参与研究与支持中心主任，曾与另外两位教授共同申请公开首都机场高速公路收费信息，参与组织对各省级政府和相关部委发布的政府信息公开年度报告(2008年度)公布情况评比。

　　从2008年5月1日《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，到今天，已满一年，怎么评价《条例》一年来的实施情况？

　　根据我们的观察，各级行政机关基本能够按照《条例》第31条之规定，相继发布政府信息公开年度工作报告；有律师、法律学者、公共媒体乃至普通公民，一直在热心推动该制度的发展、总结与反思。

　　这表明，从政府到公民社会，对《条例》的制度期待与实践热情依然高涨，也进一步确认了《条例》制定所立基的理性共识。

　　这种理性共识，大致可以分解为三个基本层面：治道、治术与治效。

　　治道层面，《条例》一改革命和国家专政时期，由《保密法》确认和塑造的保密导向的政治理念，初步确定了“以公开为原则，以不公开为例外”的常态法治国家的价值导向，追求一种以公开性和民主化为基调的政治理念和公共文化。

　　治术层面，《条例》既改变了传统王道行政和革命行政的“真理性”技术倾向，也超越了西方经典行政法理论提供的“行政主体———行政相对人”模式，不再设定客观、唯一的公益代表者，而是将政府信息公开及其内含的公众参与，作为公共行政的新型结构与技术，将公益的追求和行政目的的达成，“智慧”地融化在新的行政过程之中。

　　治效层面，《条例》侧重于开启政府与公民“权利化”交往的日常模式，将公民由外在的行政作用受体，转变为内在的行政参与主体，通过丰富的政府信息和公共行政议题设定，充实政府与公众的互动空间，追求一种更具理性、责任性和互动机能的政府与公民关系。

　　这三个基本层面，通过“政府动员、法律共同体启蒙与推动、公民社会行动者实践、公共媒体支持”等多层次的作用，在《条例》实施第一年，已经获得了重要的展开。

　　在此，以《条例》实施一周年为契机，通过对不同社会行动者的结构与功能分析，探寻推动政府信息公开的可持续动力。

　　信息公开主要靠“政府动员”

　　《条例》在实施上，体现出“政府动员模式”的特征。

　　首先，在《条例》的宣传和学习上，各级政府被要求作为重要的政治任务来对待；其次是机构建设和平台要求，通过上级政府的监督检查逐步实现；再次是各级政府组织的公务员系统培训。

　　这样一种强有力的法律实施模式，既表明了中央对《条例》的高度重视，也反映了我国法律实施的社会动力的根本性欠缺———需要透支政治的、具有运动特征的传统政策执行方式，来推行法律。

　　这种模式，根源于革命时代的动员组织机制，它以党的领导为政治支撑，以对国家机构和重要物资的控制为物质基础，具备推行关键性政策与法律的强大政治动员组织能力。这种模式是我国克服自然灾害、公共危机，以及推行政策法律的“本土资源”。

　　我们观察《条例》一年来的实施情况，就会发现，中央政府不仅在理念宣传和制度推行上积极动员，也在具体的全国性危机事件中落实《条例》的基本精神，比如5·12汶川大地震、奥运会，以及最近的甲型H1N1流感事件，正由于在《条例》准备期和实施初期有着强大的政府动员，各级政府通过《条例》提供的新理念和新技术克服公共危机的能力，才能够在短时间内获得快速提升。

　　“政府动员模式”难以提供可持续的动力

　　但也不能忽视这种模式的不足。

　　首先是制度传导的递减效应。《条例》在中央和省部级层次获得了较大的共识与推动力，但在许多基层却遭到“冷遇”。在具体的公民申请实践中，基层政府动辄以“信息不存在”、“影响社会稳定”、“涉及国家秘密”等理由，拒绝提供，或者干脆拖延，不予答复。

　　根据我们在基层培训与调研的经验，这种基层制度梗阻，既有基层政府不适应新型行政文化的原因，也有基层政府“任务复杂化”的原因（比如化解群体性事件、维持稳定）———其中，政府信息公开的重要性与必要性，都被低估。这种制度传导的递减效应，仅仅依靠自上而下的政府动员模式，不可能得到有效改观。

　　其次是主动公开的“不主动性”。政府动员模式主要提供的是《条例》实施的硬件基础，比如制度、机构、人员、平台等，高调的政治新理念却未能有效转化为具体的制度实践动力。

　　就主动公开而言，各级政府表现出重视和热情，从年报来看可圈可点，但公民申请中大量涉及本应主动公开的信息，却反证了政府信息主动公开的“质量”问题。由于主动公开属于政府自己下菜单，公民的需求并没有被有效整合，大量信息对公民的有用性比较低，而涉及国计民生的关键性信息却被有意“保护”起来。

　　主动公开不够“主动”，表明了地方政府对《条例》确定的政府信息公开的“服务”性质，没有很好理解，甚至不少政府明确地将内涵丰富的《条例》简单等同于之前的“政务公开”。主动公开的“不主动性”或“选择性”，显然也不能通过政府动员模式解决。

　　再次是司法的“消遁”。完整的政府动员模式，应该包括司法环节，但围绕政府信息公开诉讼受理标准的司法解释“千呼万唤不出来”，以至于信息公开权利的司法救济基本处于“不作为”状态。这也是我国政府动员模式的固有缺陷，即重政治、行政，轻司法。由于难以获得有效的司法保护与支持，公民的信息公开申请权利，显得非常薄弱和不完整。

　　总体而言，政府动员模式在《条例》早期的制定、实施准备和宣传发动上，起到了重要的推动作用，但随着《条例》实施的日益法律化、个体化，其作用空间和有效性都会大大缩小。

　　在中国，政府的政治与社会责任极其繁重，在金融危机、民生改革和其他更为重要的政治议题上，有着大量工作要做，政策关注点与重心经常因时势而移转。因此，如何寻找一种可持续的制度推动力？这是《条例》实施的根本性问题。

　　公民申请也存在很多问题

　　实际上，政府信息公开的制度安排，已经提供了“双引擎”动力装置———主动公开和依申请公开。

　　公民申请本身，就可以构成直接推进信息公开的社会性力量。从逻辑上讲，只要不属于法定免予公开范围的政府信息，公众都有权利申请公开。如果能够真正落实对申请权的制度保障，那么政府信息公开制度的实施，就将借由可持续的公众参与和行动，而获得永续的推动力。

　　应该说，在过去的一年，社会行动者已经发挥了非常重要的推动作用。

　　这种推动作用首先表现为法律共同体的启蒙与推动。法律学者通过独立的理论研究、制度评论，以及立法中的专家参与，对《条例》的法律理念、技术及实践的关键点，作出了很好的论证与解释；律师也起到了不可替代的作用，如上海的严义明律师，在《条例》实施的首月里，就向多个政府机关提出信息申请。

　　公共媒体在《条例》实施一周年里，也起到了特殊的推动作用。作为“积极公民”的法律学者和律师，其个案申请行动一般都有公共媒体的跟进报道和支持。普通公民的信息申请中具有社会影响和公共讨论价值的个案，也受到媒体的关注。除了跟进报道与关注，公共媒体还具有一定的话题引导功能。

　　不过，法律学者和律师毕竟只占社会极少数，其行动更多具有示范目的，不可能构成公民社会行动的主体。《条例》的实施，最终还需依赖普通公民的参与。有不少基于个体利益立场的普通公民，也积极参加了信息公开申请，比如湖南的黄由俭、北京的陈育华等。

　　然而，公民申请也暴露出一些问题。首先是大部分申请者都是个体公民，社会组织的申请比例很低。个体行动不利于长期的利益博弈、理性表达和有效行动。这反映出中国公民社会仅具雏形，建制不足，公民的组织化程度偏低。

　　其次是相当数量申请的目标信息，事实上属于政府主动公开信息。这反映出政府主动公开的信息完整度和质量，都存在问题。此时的公民申请，相当于通过个体化的行使知情权的方式，“借道”行使着对政府主动公开的监督权。政府主动公开不够主动，表明了其信息公开的动力不足，直接社会影响就是转化为公民的申请压力———造成了政府的被动和尴尬。

　　再次是部分省份和国务院部门年度申请总数为零，比如根据年报内容，海南、青海、内蒙古三个省级行政区出现年度“零申请现象”。这反映了《条例》在部分地区的实施，在开始即已表现出严重的社会动力衰竭问题。

　　走向“共同体参与模式”

　　那么，信息公开可持续的制度推动力在哪里？

　　《条例》实施一周年来，我们看到“政府动员模式”在《条例》实施的硬件基础、机构建设、公务员培训和一般性的法律宣传方面，取得了明显效果，这从信息公开年报和随机的抽样调查中，均可以获得印证。但该模式不能有效解决《条例》实施的社会动力问题，亦即其日常化的可持续发展动力问题。

　　在《条例》新的实施期里，公民社会的参与和推动价值将得到凸显。我们看到，在一周年内初具雏形的中国公民社会，以其特有的精神气质和行动能力，积极推动着《条例》的实施，法律学者、公益律师、普通公民、公共媒体之间，已开始形成一种关于政府开放性和公众参与的社会共识。

　　这种共识，是我们期待的政府信息公开的“共同体参与模式”的基础。“共同体参与模式”，关注于法律实施的个体化基础（个体接受与行动能力），强调《条例》作为制度公共品的服务功能和适宜消费的性质。

　　这一新模式，需要在既有的公民社会行动模式基础上，做规范化的扩展，其要点在于：不同的行动者通过各种行动，包括普通公民基于个体利益的自觉行动、各种社会组织基于特定利益关注和公共情怀而进行的组织化行动、法律学者和公益律师信息申请的示范行动，以及深入基层、边远地区的法律援助行动、公共媒体对这些行动持续的关注，进行呼应与合作，从而构成一种“社会行动共同体”，汇聚成一股有序的、有力的社会动力。

　　这种动力，由于来自行动者的利益诉求和公共责任，因而是可持续的；同时，由于参与者来自社会的不同领域和层面，这种动力又是大规模的。这将是一种大规模的、可持续的、建设性社会力量。

　　这种来自社会、自下而上的推动力，不仅将成为《条例》可以长期依赖的、可靠的制度动力，也将是培育社会理性、推动民间社会有序组织化、改进政府/社会关系的动力。现代化的完成，不仅需要政府和市场，更需要公民人格的养成和公民社会发展，如果缺乏共同体意识和参与实践，后者只能是纸上谈兵。

　　政府信息公开的制度实践，为现代公民人格发育和公民社会养成，提供了一个很好的场域。