透明网-中国省部级单位信息公开工作“年度考核”未见优等生

　　5月11日，北京大学公众参与研究与支持中心(以下简称公众参与中心)召开了《条例》实施一周年研讨会，会上发布了政府信息公开工作年度报告 (2008年度)的公布情况以及《2008年度中国各省(区、市)暨国务院各部门政府信息公开机构建设评估报告》(以下简称《评估报告》)。

　　《评估报告》中列出了国务院45个部门和全国31个省级政府机构的“成绩单”，如果以百分为满分、60分为及格来看，共有60个省部级单位“不及格”，最低分仅为24分。

　　在寄予《条例》诸多期望的法律学者眼中，“成绩单”里没有优等生，但从未来更长远的发展来看，《条例》实施的头一年将意义非凡，用行政法学家们的话来说，“这一年迈出了颠覆传统行政文化的第一步，会被载入法制史册”。

　　这一年，谁在行动？

　　上海律师严义明手裹着绷带石膏赶到了北京大学研讨会会场。他坚定的表情和蹒跚的步履形成的反差传递着一种信号——他来参会的意愿非常强烈，以至于在他作为第二章节重要发言人进行了10分钟的慷慨陈词后，全场人士给予了热烈且持久的掌声。

　　严义明被主办方称作“知名维权律师”，因代理多起中小股东维权案，也被称为“中国证券市场中小股东维权第一人”。严义明始终在关注中国政府信息公开制度的变革。今年1月7日，严义明向国家发改委和财政部分别递交了一份《政府信息公开申请书》，要求发改委和财政部依国务院颁布的《条例》公布“4万亿”的中央投资计划相关信息，以保障公民的知情权和监督权。

　　1月21日，财政部对严义明的申请作出了书面回复。这份财政部2009年第1号信息公开回执提出，中央预算、决算草案需要经过全国人大的审查和批准，在批准前不宜对外公开。

　　约一个半月后，严义明又收到了发改委长达四页的书面回复，其中仅对“4万亿”投资计划、原则等内容做了概述，并未直接涉及任何具体项目细节。

　　在3月3日，严义明就国家发改委的回复申请行政复议，要求发改委履行职责，就申请人所提出的公开申请出具准确完整的答复意见。

　　尽管屡次未得到满意的答复，但严义明的行动并未停止，“我个人对《条例》的期待非常大，这对推动依法行政的意义非常大”。

　　于是在4月22日，严义明再次将《政府信息公开申请书》递至发改委和财政部，此次申请公开的内容是关于全国人大常委会交两部委办理的涉及4万亿投资问题的十一届全国人大代表的建议。

　　君亮资产管理公司CEO、公益网站“中国预算网”的创办人吴君亮也是推动政府信息公开制度的行动者之一。2008年5月1日《条例》正式实施后，吴君亮相继给十多个国家部委发送出申请查看预算的邮件，但都被以各种理由推脱。

　　经过十多天的不懈联系、沟通，2008年5月27日，深圳市财政局终于批准了他的申请，于是在深圳市财政局阅览室，吴君亮看到了《深圳市本级2008年部门预算》。

　　但吴君亮很快发现这份部门预算中，包含着很多看不懂的内容。就这些问题，吴君亮曾向深圳市财政局询问，但没有得到任何答复。

　　“我曾经向深圳市福田区相关政府机关提出了9次政府信息公开的申请，涉及100多项要求，但只得到了几次答复。”一直在行动中的吴君亮对结果并不满意。

　　除此之外，还有更多的行动者在以实际行动影响着《条例》的推行，如北京大学三位教授申请公开首都机场高速公路收费信息、郝劲松向国家林业局申请公开“虎照”信息等，虽然最终结果都不甚理想，但这些行动者的脚步并未停下。

　　头一年，被公众误解

　　2008年5月，《条例》实施之际，公众参与中心开通了国内首条政府信息公开咨询热线，建立了专门的政府信息公开工作组，负责咨询热线的接听工作，力求以实际行动推动政府信息公开工作的进展。

　　据了解，自5月19日热线开通并接到第一例来电以来，截至2009年4月21日，公众参与中心共接到涉及政府信息公开的来电209例，其中北京地区最多。

　　统计资料显示，来电数量在地域分布上存在差异，东部地区的来电数量高于西部地区，发达地区来电数量高于欠发达地区。

　　2008年5月4日，《条例》正式实施的第一个工作日，湖南人黄由俭、邓柏松向湖南省汝城县政府递交了《政府信息公开申请书》，请求县政府公开关于原汝城县自来水公司改制的调查情况，但遭到当场拒绝。5日上午，黄、邓等5人将汝城县政府起诉至湖南省郴州市中级法院，成就了国内首例市民状告“政府信息不公开”的行政诉讼案。

　　类似黄、邓这样涉及到企业改制和房屋拆迁的来电数量最多，达到了30例。

　　专家指出，政府信息公开申请集中在土地拆迁、社会保障、招投标等当下社会矛盾较明显的领域，而关注科研数据等公共服务信息的申请相对较少，这表明公众对《条例》的认识存在一定偏差。

　　从电话咨询的情况来看，许多来电更多地将《条例》作为解决以往未能解决的信访、诉讼案件的崭新工具，试图通过政府信息公开形成新的证据去维权，这与《条例》设定的政府信息服务生产、生活和经济社会的目的有一定落差。

　　被称为“辽宁政府信息公开第一人”的辽宁律师温洪祥说：“普通大众还是不习惯如何行使知情权，只有让更多的公众参与进来，才可能推动政府信息公开的全面发展。”

　　这一年，政府做了什么？

　　“信息公开就像挤牙膏，用力多一点，挤出来的才多一点。”北京大学教授王锡锌说。

　　一位在地方政府负责政务公开的官员接受了《法制日报周末》记者的采访，他同时还兼任办公室主任的职位，这位不愿意具名的官员说：“我们在去年《条例》即将实施时，召开了学习会议，由于人员、办公条件的限制，在过去一年中，只能由负责办公室工作的我，同时负责政务公开的工作，而办公地点也设在办公室，等于我们办公室的工作人员又增加了一个工作职能。”

　　这位官员表示，虽然申请信息公开的民众并不算多，但是由于缺少专业人员，加上其本职工作繁多，一些申请就被搁置，有些长达数月，一些甚至至今仍未给民众答复。

　　而据这位官员称，他们单位已经算是很称职的机构，他了解到，有些其他政府部门根本没有专门人员负责政务公开工作，有些甚至连《条例》都不清楚。

　　政府这样的工作态度可能尚属个例，但公众参与中心的《评估报告》中统计的数据却不容乐观。

　　据悉，《评估报告》依据的是各地、各部门所提交的2008年度政府信息公开报告，及部分媒体报道和规范性文件。年度报告是《条例》第31条中要求各级政府必须出具的报告，但即便如此，还是有40余个省部级单位没有公布。

　　就年度报告问题，王锡锌指出，省级单位所收到的申请平均有2500至3000起，但是各地的数据差别很大，比如广东省年报中显示收到的申请有27万起，“后来我们向广东省了解情况，才知道甚至连市民问路等咨询情况也囊括其中”。

　　根据《评估报告》，绝大部分省份和国务院部门在人员专业化水平的建设方面刚刚及格，而人员专职化建设的情况却成为各地突出的薄弱环节，从中可以发现，政府信息公开机构建设的主要难点为：专职化进程滞后、基层建设滞后和人本化设计不足。

　　公众参与中心以5个指标(人员专业化水平、人员专职化水平、机构专门化水平、实体平台发展状况、虚体平台发展状况)按照3个等级(A、B、C)来评定，每个等级有固定的分数，按照计算公式得出被评定单位的最后成绩。

　　最终，31个省级政府的排名中，黑龙江和上海名列第一，获84分。而国务院45个部委的排名情况中，教育部和税务总局获68分排第一。

　　依照排名表，各省市区的合格率为29%，平均分50.6分；各部门合格率仅为15.6%，平均分40.4分。两项统计，总的平均值为44.6分，合格率21.1%。

　　由此可见，地方政府信息公开的机构和平台建设，在总体上走到了国务院各部门的前面，且有一定差距。

　　主动公开尚欠火候

　　中国社会科学院法学所教授周汉华教授介绍说，从全国范围来看，福建和上海在政府信息公开方面一直做得不错，但也有一些省份简单应付。这样就体现出来系列问题，如各地政府信息公开工作发展不平衡的问题较严重；实施一年的结果也不甚理想，《条例》中规定的“主动公开”各级政府还做得不够，在公布拆迁、公务用车、消费等方面的信息并没有公开太多；各地年度报告中的数据也因标准不一而不尽客观；配套制度尚待完善等等。

　　北京大学法学院教授沈岿指出，从《条例》实施一年的效果看，受传统行政文化的影响，相关行政机关的态度都是消极的。曾有一个政府官员对沈岿说，有一次其接到一份自上而下发来的部门法规征求意见稿，封套上即印有“保密”字样。这种“保密”的行政文化思想影响到了政府信息公开工作的推进。

　　另一方面，中国政法大学环境法学教授、污染受害者法律帮助中心主任王灿发提到了《条例》与其他法律法规相冲突的问题，因为在他所经历的环境诉讼中，经常会向地方环保部门申请公开对污染企业的《处罚决定》，但也会经常性地遇到政府拒绝的情况，而借口通常是“属商业秘密”或“这是危及国家社会稳定、经济安全的信息”。

　　“所以档案法、保密法、公司法都成为了政府官员拒绝公开信息的借口，由此看来，《条例》尚需出台实施细则，将不能公开的范围细化，避免和其他法律法规相冲突”。王灿发说。

　　即便《条例》实施一年的问题颇多，但其迈出我国政务公开第一步的重要意义还是被诸多行政法学家所肯定。

　　北京大学法学院教授姜明安将《条例》实施一年的意义分做两个部分来看，其一是《条例》对中国社会带来的重大作用：推动了中国的民主政治意识；为市场经济发展提供了更有力的保障；揭开了行政的神秘面纱，打破了传统的官民心理。

　　其二是《条例》本身的作用：实施的头一年已经为今后奠定了很多基础，比如授予制度、审查制度等的建立；至少许多政府有了专门的政务公开机构；至少搭建了政府信息公开的平台；明确了公民申请信息公开受阻的救济渠道；通过一年的工作推行，至少还向社会公众普及了政府信息公开的理念。