蔡定剑：公共决策中不能滥用民主(南方都市报 2009-4-7)

　　■法的精神之蔡定剑专栏

　　北京市有关部门在大家休假的时候而且是在傍晚时分突然发布继续对汽车限行一年的规定,使这一奥运期间的临时交通管制措施变成了一项长期制度。尽管此前有官员放风,学者论证,还有评估报告和民意调查为证,但由于缺乏基本法律常识和民主知识,这些论证都不能摆脱强制限行的合法性质疑。给政府做出限行决策的依据是:第一,有评估报告表明,限行减少了交通堵塞和减轻了环境污染；第二,有民意调查机构宣布,八成被访者支持继续限行。

　　这两个东西能不能作为政府做出限行规定的依据呢?政府要做一个决策,首先要弄清楚你所决策事项的性质是什么。学者要讨论一个公共问题,首先要弄清楚你发表的那通高论的“理”是什么。没有搞清楚事项的性质就决策是乱弹琴,没有明白事理就高谈阔论是瞎评论。

　　首先必须搞清楚的是,对私车长期限行是一个民法上的财产侵权问题。从民法上讲,凡造成公民、法人财产利益减损的行为都是侵权行为。有不少人不明白限行怎么是一个侵权行为呢?对不懂法律常识的人我们需要举一点通俗的例子。如果政府可以发布一个命令,所有的车子一周必须限行1天,也可以命令所有车子每周限行3天。按照这个逻辑再进一步假设,政府也可以发布命令禁止所有的私车上路。结果是什么呢?所有车子报废了。这是不是侵权行为?侵权是对财产价值造成减损。禁1天和禁5天,事情的性质没有改变,只是人们的感觉和容忍度不同。

　　既然是处理公民财产权的行为,就得按处理财产的方法处理。毫无疑问,现代社会公民财产权不具有神圣不可侵犯性,为了公共利益可以对财产权进行限制甚至剥夺,但必须根据法律程序,而不是民主表决。就像村民大会不可以对村民张三、李四的财产进行投票处理一样。两年前北京九仙桥地区有个好心的开发商用民主投票来决定是否拆迁。尽管有60%多的人同意拆迁,但开发商也没有办法让这60%多的人对30%多的人进行强拆。因为根据法律程序,开发商只有与每户拆迁者签订协议才可以拆迁。民主的方法不适用于处理公民个人的财产、生命、自由等基本权利。这是法治社会的基本原理。民意的多少不是决定公共利益的标准。如果修一个大广场可能使多数人的休闲利益得到满足,也不能证明要强拆五户或十户民居使居民无家可归是符合公共利益需要的。公共利益需要根据法律标准和法律程序判断。所以在限行的问题上,用民主搞民意调查的方法是不妥的,是政府决策使用方法不当。如果政府要完成限行,仍然可能得到多数市民的支持,因为目前城市有车族所占人口比例还是少数(所以这样的调查是没有意义的)。民主不是解决所有问题的方法,民主的事情由民主解决,法制的事情要按法律程序解决。

　　为了公共利益的需要,政府可以对公民财产权进行合理限制。要使限制具有合法性,必须遵循法律程序。如果作为一个长期的政策就必须由立法机关根据宪法保障公民财产权的原则进行立法。如果是一个具体行政行为,就必须符合行政法上的比例原则。在限行问题上政府必须要证明有公共利益的需要:第一,限行目的正当性,现在的论证是限行给公众利益带来了多大的好处,减少了污染和交通拥堵；第二,这种手段与目的是相关联的；第三,还要证明采取这种手段是达到目的所必要的,没有其他更好的选择。目前有关部门公布的报告没有对上述问题提供充分的证明。北京的空气污染与所限行汽车的排放到底有多大的关系?我们不知道那些技术指标,但有一个问题没有得到解释,譬如北京现在有350万辆车,禁1/5,还有280万辆,可能仍然比10年前多,但政府有关数据表明,现在北京的空气比10年前好多了。为什么汽车在增长而北京的空气质量还是可以改善?世界上有很多大城市汽车比北京多得多,但空气比北京好得多。这说明汽车污染仅是空气污染的一部分,而且可能不是最主要的原因。如果不能证明限行排放是解决北京空气污染的重要因素,那么,解决污染和拥堵作为限行的公共利益证明条件就不符合上述行政法上的要件,限行就不具有公共利益性,或者它的益处并不大于它的弊端。从经验来看,限行也不是解决污染和拥堵最好的选择。事实上,不少人已提出了很多更好的解决污染和拥堵的办法。

　　如果确实有证据证明限行是解决北京污染和拥堵的最好选择,那么限行就是合法合理的。剩下的问题就是给限行车辆补偿问题。有人说减少养路费或车船使用税不是补偿吗?不是,补偿是对汽车本身价值减损的补偿,而不是因少使用道路应有减免。有人说,你的车子还在,有什么损失?不对,如果你有一座安静的房子,政府批准一条轻轨穿过你的窗前,让你睡不着,你的房子的价值还在吗?你是可以在民法上得到房子价值的补偿的。

　　在政府做出决策后,我们还要说明这个道理,是因为我们是一个讲法制的社会,我们必须学会决策的民主化和法制化。由于我们的社会缺少民主和法制知识,有时在公共决策或进行公议时表现得很幼稚,民主不时地被误用或滥用,而法制往往缺位。

　　(作者系中国政法大学教授)