反腐败的实质是反对公共权力滥用

　　何谓腐败？一些国际组织的定义为：“腐败是滥用公共权力以谋取私人的利益。”“公共部门的官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的官员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近他们的人不正当地和非法地富裕起来。”当然，还有许多学者的定义。尽管人们对腐败有不同的理解，但是，“腐败就是公共权力的滥用”的观点则被大多数人接受，也成为学者们的共识。所以，从这个角度上看，反腐败的实质就是反对公共权力的滥用，以确保公共权力用于公共利益和公共目的。那么如何才能保证公共权力不被滥用呢？笔者认为，至少要在三个层面给予保证：第一个层面是规范公共权力的设定；第二个层面是约束公共权力的行使；第三个层面是监督公共权力的运行。

　　规范公共权力的设定

　　公共权力之所以被滥用，一个重要原因是公共权力过大、过宽、过多，即在一个国家内公共权力泛化。公共部门掌握有本不该拥有的权力，则必然会引起公共权力的泛滥，进而引起以公共权力为媒介的各种交易。如果在一个国家，公共权力不需要明确的法律法规的规定就可以行使，则必然会引起更多腐败现象。所以，公共部门的权力来源和范围就成为一个国家滋生腐败的源头，即腐败的“本”。要预防和遏制腐败必须从本源抓起，也就是要从公共部门的权力来源和范围抓起。

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　　在我国的腐败治理中，我们也同样要从腐败的本源抓起。长期以来，我们认为“政府无所不能，政府应该无所不管”，这为公共权力滥用提供了较为肥沃的土壤。在改革开放初期的反腐败斗争中，我们并没有认识到这一点。我们把反腐败的精力主要用于如何遏制党政机关干部经商兼职、接受宴请和礼品馈赠，以及领导干部的乘车及其配偶、子女经商等腐败表面现象的治理上。而这些政策措施，并没有触及到腐败的“本”的问题。

　　1993年8月21日成为我国反腐败斗争的转折点。这一天，江泽民同志在中央纪委二次全会上提出：“惩治腐败，要作为一项系统工程来抓，标本兼治，综合治理，持之以恒。最基本的，要靠教育、靠法制。”为此，我国反腐败的“标本兼治、综合治理”的方针正式确立下来。在随后的国务院1994年廉政工作会议上，李鹏同志强调，反腐败斗争要标本兼治、综合治理，要逐步建立起一套有效防止腐败现象滋生蔓延的制度和机制。之后，我国行政体制改革开始转向政府职能的问题，即重新界定政府职权范围，关注公共部门的权力范围、幅度和来源等源头问题。

　　1996年颁布的《行政处罚法》开启了规范行政处罚设定的先河。该法设专章规定了行政处罚权设定的合法性问题，明确了行政处罚权来源的依据。随后的《行政许可法》则在最大程度上规范了行政审批权来源问题。依据《行政许可法》所进行的一系列行政改革和法律法规的清理，把规范公共权力来源推向了深入。这也标志着我国反腐败在重视对“标”的治理的同时，越来越注重对腐败“本”或“源头”的治理，并逐步走向成熟。

　　约束公共权力的行使

　　规范公共权力除了规范其范围和来源外，还要关注公共权力的行使。腐败现象在一定程度上就是合法存在的公共权力被非法地利用，即公共权力偏离了其正常的轨道，并带来了危害后果。保证公共权力正确行使，就必须给予公共权力行使的目标和轨道，即明确界定公共权力的目的、主体、范围、程度、程序和责任等。

　　约束公共权力的行使，通俗地讲就是控制公共部门及其工作人员的行为，加强相关的制度建设。我国改革开放初期的反腐败，比较多地关注了公职人员的行为，并以规范性文件表现出来。例如关于公款吃喝、接待送礼、公费出国、公款旅游、经商办企业、接受兼职等腐败问题，中共中央、国务院、中央纪委先后颁布了《中共中央纪委关于严防干部侵占农村社员劳动所得用来大吃大喝、请客送礼的不正之风的通告》、《关于杜绝接待工作中不正之风的通知》、《关于对外活动中不赠礼、不受礼的决定》、《关于在国内公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》、《关于认真检查对严禁用公款吃喝送礼等有关规定执行情况的通知》、《关于共产党员因私出国或去港澳地区的若干问题的规定》、《关于自费出国留学若干问题的决定》等等。而随后逐渐转向控制公共部门的行为和公职人员的行为并重。控制公共部门的行为主要表现为加强了制度建设，主要是法律制度的建设。

　　控制公共部门及其工作人员的行为主要是通过法律制度的完善来实现的。这一观念得到重视，并落实到具体实践中，也是从1993年中央纪委二次全会上开始的。这次会议不仅提出了“标本兼治、综合治理”反腐败方针，同时也指出了“最基本的，要靠教育、靠法制”的具体实施方案。随后，有关规范公共部门和公职人员行为的制度逐步建立起来。如1993年国务院发布了《国家公务员暂行条例》，1996年颁布了《行政处罚法》，1997年中央纪委印发了《中国共产党纪律处分条例（试行）》，同年全国人大修订了《刑法》、《行政监察法》和后来的《招标投标法》、《行政许可法》、《政府采购法》等等。这些约束公共权力的法律大多都强调了实体和程序上控制，尤其是在程序上加强了控制和约束的力度。

　　监督公共权力的运行

　　权力不受监督，必然会导致腐败。当握有权力的组织和个人是在透明的社会里，并被千万双眼注视的时候，腐败的机会就会大大减少，腐败的欲望就会大大减弱。

　　监督公共权力的运行，要保证由多元主体来监督，即除了要有国家的权力机关、检察机关、专门行政监督机关等国家专门机关的监督外，还应该有政党、企事业单位、社会团体和广大民众的广泛参与。在反腐败斗争中，我国比较注重培育由国家专门机关为主导的多元化主体参与的监督体系。1978年，党的十一届三中全会就决定成立中共中央纪律检查委员会。随后，我国又成立了监察部，2007年又专门成立国家预防腐败局。为了保证广大的社会主体参与对公共权力的监督，我国宪法规定了公民有对任何国家机关和国家工作人员批评和建议、申诉、控告和检举的权利。为了保证公民这一权利顺利实现，我国还制定了一系列法律法规，如经过多次修改完善的《信访条例》等。

　　监督公共权力的运行，要保证监督客体的广泛性，即除了要监督握有公共权力的机关及工作人员行为的合法性外，还要监督其合理性和遵纪守法的表现。我国在进行反腐败的制度建设中，非常注重对国家机关及其工作人员行为的全方位监督。我国先后颁布了《审计法》、《行政监察法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等等，这些法律都强调了合法性监督；而国务院颁布的《行政机关公务员处分条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，党中央颁发的《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中共中央纪委监察部关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法??试行??》等等，则更多地从合理性和遵纪守法方面进行监督。此外，我国从上个世纪80年代就开始了“两公开一监督”活动，随后，又开始在县级公共部门实施政务公开、检务公开、警务公开等活动。2007年，国务院又颁布了《政府信息公开条例》，使公共权力透明化逐步走上法制化道路。（王丛虎

　　作者为中国人民大学公共管理学院行政管理系副教授）

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