自上而下阶段已经结束 改革面临范式转换

【作者：秋风】
从1978年算起，中国的改革已经进行了28个春秋。这期间出现了经济增长奇迹，民众生活水平大幅度提高，社会格局也发生了巨大变化。但近几年来，民众对于改革产生了怀疑，很多正在进行的改革遭到舆论的强烈批评，不得不改弦更张。结果，2005年官方既定的“改革攻坚年”变为改革反思年。
面对关于改革的种种说法，政府近来已表达了坚持改革的政治决心。因此，改革还将继续，此时至关重要的就是梳理过去改革的成败得失，理性探究改革的正道，从而使未来的改革真正地推动中国完成期待中的转型。——编者
上篇：两轮改革的利弊得失
过去二十多年的改革，大体可以分为两个阶段。第一阶段是上世纪80年代初、中期，第二阶段是90年代。这两个阶段各有特点，而民众当下对于诸多市场化改革措施的批评，正是源于第二阶段改革的一些措施不当。
80年代的改革为什么实现多赢
第一阶段改革，大体说来，乃是一场自下而上进行的改革。
因为旧的经济体制无法增进个人福利，民众要求突破这些限制。但是，当时各界对改革的方向未必清楚，改革面临着张维迎所说的“知识约束”问题。因而，政府采取了所谓“摸着石头过河”的策略。事实上，当时的改革也面临着“意识形态约束”。在当时的意识形态与政治环境下，让民众自发试验，官方择机认可，是风险较小的策略。
凡此种种约束条件，就决定了80年代的改革动力主要是民众的自发创造性，而其实现的途径是各界改革力量的良性配合。小岗村农民冒险进行联产承包的试验，就是这种改革自发性的最好象征。
因此，彼时改革的主要政策就可以用一个词来概括：“放权让利”。农村联产承包责任制是政府把安排农业生产的权利归还给农民；搞经济特区是把安排经济的权力下放给地方；个体工商业和民营企业发展也是允许民众把原来被抑制的企业家精神和创业自由释放出来；国有企业改革的基本思路也是扩大厂长的经营自主权。因而，80年代的改革是自下而上的，是一种制度的“放”。
可以说，这一阶段的改革之所以取得成功，是因为政府明智地取消了以前错误的经济政策，将民众和企业的部分自由与权利归还给民众、企业，并允许其占有所创造的财富。
这种“放”达到了一增一减两个效果：一减是拆散了部分旧体制，由此也带来了一增，个体私人企业在当时仍占据主流的公有制的夹缝中发展起来，在原来的存量之外形成了一个充满活力的增量。
放权让利式的改革，则使计划体制发生松动。人们获得了一定的创业自由与经营自由。首先是农民。农村联产承包责任制让农民获得了自主经营权，让农民可以充分地利用自己的知识，更合理地安排生产，由此使农业生产效率大幅度提高，农民获得了比以往更多的经济收入。同时，乡镇企业的出现和外出打工的机会，使农民获得了在农业和非农产业间选择的机会，也相应增加了收入。在城镇，个体工商户和私人企业家可以正当地追求自己的利益，创造和积累财富。即使是国有企业，也获得了相当大的收益。因为，短缺经济本来就意味着企业能够获得较大利润，但在计划体制下，这些利润都不由企业支配。改革之后，企业获得部分经营自主权，企业可以保留部分利润。
如果存在所谓“帕累托最优”，这个阶段是最接近的。因为，各项改革本来就是自下而上发动的。所以，改革收益的分布，也是有利于民众和企业。80年代初中期的改革由此而获得广泛的认可。
90年代的改革有什么问题
渐进改革在带来成果的同时，也会造成某些严重的问题。
80年代头几年的改革释放出了民众的企业家精神，但既得利益者始终没有放弃对资源的控制。于是很快就形成了“价格双轨制”，到80年代中后期，这个体制在经济上的弊端越来越明显。
有鉴于此，必须深化改革。80年代中后期，决策层权衡，是先进行价格改革，还是进行企业管理体制与产权改革？决策层最终选择了价格改革，放开资源和一般商品价格，但是引发了较高的通货膨胀，改革因此进入停滞期。
1992年邓小平南巡之后，改革重启。但这一次，改革基本上集中于经济领域。同时，经济领域的改革超出一般商品与服务领域，而触及原来由国家严格控制的要素市场和作为计划经济之支柱的国有企业。于是，90年代之后，改革就进入了政府主导、自上而下操作的阶段。
这些改革涉及到旧体制的存量资源与制度框架。改革的一个重要内容是清理、改革国有企业。大量国有企业破产关闭，尚有生存能力的企业则陆续进行改制。改制让企业资产实现了资本化，并通过资本市场、 银行贷款，获得了大量的资金供给。同时，国有企业治理结构也发生一定变化。
当时最重要的改革则是土地、资本、劳动力等要素逐渐商业化。事实上，从90年代以来，这些要素确实可以交易了，但政府却对交易条款拥有强大控制权。
北京师范大学教授钟伟把这种体制称为“新双轨制”，并概括这一体制的基本特征是：社会各个方面，尤其是政府和强势企业，以公共权力为背景，寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系及远未市场化的要素价格体系之间的巨额租金。正是这种寻租动机，推动了上世纪90年代初以来轮番出现过的房地产热、开发区热、股票热、银行热、外资热。每一次热潮，都是伴随着土地、资本等要素的商业化改革。
上述两方面的改革确实带来了经济的高速增长，甚至比80年代的增长更为有力。但现在已经显现出来，这种增长的方式并不怎么好。从经济学上看，这种经济增长模式比较类似于保罗·克鲁格曼在东南亚金融危机之前就强烈批评过的东亚模式，依靠资源的高投入换取经济增长。
而从政治社会角度看，这种增长带来了严重的结构性收入失衡。民众从这种增长中也确实得到了一定收益，正是在90年代中期以来，民众的收入大幅度增长。但相对于80年代，民众的分享比例依然被大大压低。上述增长方式导致社会财富的分配向政府和强势企业严重倾斜。各级政府、垄断的国企、收买和依靠权力的私人企业以及对政府有较大影响的跨国公司是增长的最大收益者。
如何认识改革
不可否认，二十多年的改革给中国社会带来巨大的积极变化。最显著的一点是经济持续高速增长。这种增长，部分是靠上面所分析的资源的高投入，但另一部分则来自于创新。
中国人强烈的企业家精神被释放出来，私人经济快速扩张，推动资源配置效率提高。农业人口大量转入工业部门，推动劳动生产率不断提高。
私人企业不仅提高了效率，同时也增进了个人自由选择的范围，大量就业人口拥有了择业自由。农民获得了事实上的迁徙自由，可以流动到城市和沿海工业部门，依靠自己的力量改善自己的境遇。其他如专业技术人员、私人企业家、个体工商户等等也都从改革和增长中受益不小，其自由与权利也有所扩展。
经济自由与个人财产权也推动了政治的民主化与法治化。正是在上世纪90年代，从人民公社中摆脱出来的农民，初步建立了村民自治制度。在城市，中产阶级逐渐发育，他们积极地维护自己的财产权和自治权。在传统的媒体之外，市场化的媒体也有所发展。加上网络，民众获得了更多表达自己意见的正常渠道。可以说，市场化把个人从旧体制中释放出来，公民社会已初具规模，这是中国社会平稳转轨的锚。
但同样毫无疑问的是，上世纪90年代以来的改革，以及因为改革不彻底而形成的扭曲的经济增长方式和社会组织方式，也造成了严重的社会问题。其中包括：群体、地区之间的收入差距在扩大；一些群体受到损害，或者感觉自己受到了损害；人们普遍有一种不公平感。
社会内部收入差距扩大的直接原因就是上面所讨论的“新双轨制”。在这种体制下，形成了一个转轨过程的中间利益集团。这包括一些政府官员、事业单位人员；继续保持着垄断地位的国有企业员工；利用寻租获利的“暴富阶层”。这个群体同时享受着计划与市场的好处，让大多数民众形成了不公平感。
至于民众这两年的不满，则直接指向了上世纪90年代以来陆续展开的公用事业改革与福利制度改革。在计划经济时代，水电供应、公共交通、教育、医疗服务等服务是免费或者以非常低廉的价格供应的。到80年代，已经难以为继。为此，政府筹划进行改革。但制定改革方案的时候，正是中央政府财政能力比较贫弱的时期。另一方面，囿于非经济因素的考虑，政府又不愿在这些领域推动真正的市场化，即打破国有机构的垄断，开放市场，引入竞争。于是，这些改革都停留在糟糕的中间状态：政府继续维持垄断，却又放开价格，赋予公立服务机构以按照市场价格收费的特许权。于是，价格急剧上涨，人们感觉受到了剥夺。
与此同时，政府也进行福利制度改革，基本方向是将原来的实物福利货币化。这一改革按理说并不会对福利获得者产生多大负面影响。但这一改革与国有企业的衰落同步发生，大批国有和城镇集体企业破产倒闭，原本在单位制中享有全面福利待遇的国有企业职工以及享有部分福利待遇的集体企业职工，丧失了大部分福利。退休人员的福利也因为企业的倒闭或衰落而急剧下降。于是，城镇居民中一部分人丧失福利，另一部分人却因为福利制度改革而获得了不菲的货币收入。尽管福利的不平等从来就存在，但福利制度改革让这种不平等刺眼地显示出来。
至于农村，则出现凋敝趋势。工业化和城市化导致农业丧失其产业上的重要性，政府将大量的公共资金集中投入城市，导致农村生产效率相对下降，诱导农村资源——比如人力、资金——涌入城市，农民丧失提高收入的资源。于是，“三农”问题日益突出。
所有这些问题，在上世纪90年代末期就已经逐渐显现，到近两年，则引起人们的广泛关注。关心中国改革的人不得不思考一个重大问题：改革的正确方向到底是什么，究竟如何推进改革深化？
下篇：走向参与式改革
过去二十多年的改革，确实改变了中国，让中国走上了转轨之路。但显而易见的是，很多改革是不彻底的，部分领域停留在转轨的中间状态，社会问题不断积累。
解决这些问题，唯一的选择是继续推进改革。但考虑到目前的民情，考虑到改革的阶段性特征，以及改革的终极目标，要深化改革，必须实现改革的范式转换，走向参与式改革，让改革措施获得更坚实的基础。
自上而下的改革阶段已经结束
上世纪80年代的改革是自下而上的，带有相当强的福利驱动色彩。民众要改变自己的境遇，进行自发创新，政策制定者予以认可，最终也确实能够增进民众的福利，因而实现了多赢。
90年代的改革是政府自上而下主导的。这种改革要获得成功，必须具备一个前提条件：改革的主持者、操作者可以制定出合理的改革方案，这个方案必然会增进整体利益，其执行过程也不会出现扭曲。
但是，由于事实上的利益集团的存在，扭曲了改革决策，使改革在一些方面偏离了市场化的正道。比如现在正在进行的资源市场化改革。有关部门一直在说要推动资源市场化，但其热心的只是价格改革，几乎从来没有认真地制定和执行过放开市场的政策。相反，在石油等领域，国有企业的垄断地位反而得到强化。
近两年来，这种明显地有利于垄断企业的改革方案，所在多有。比如，在汽车、炼油、钢铁、快递等领域已经出台和即将出台的法律或产业政策，也明显地倾向于垄断企业，为民营企业进入设置壁垒。这类所谓的改革，已经由于某些利益群体的操纵，而基本背离了市场化、法治化的改革大方向。而它们所导致的结果，不仅使中国的经济结构趋向扭曲，也使全社会的收入分配格局更加畸形。
因此，增长导向、自上而下的改革模式已经遇到诸多困难，转型势在必行。高层已经表达了继续改革的决心，但是，要继续推进改革，就首先得说服民众继续支持改革。为此，必须对改革的程序本身进行改革，让民众有渠道表达自己的诉求，从而让改革的收益能在各群体之间比较均衡地分布。
民主参与是改革正当性之本
政府不可能完全避免某项具体改革的失败，当然更不可能避免民众的议论。但是，目前民众对医疗体制改革、教育改革、社会保障改革之所以议论纷纷，甚至普遍认为这些改革已经失败，根源恐怕在于，当初改革方案的形成程序存在重大缺陷。这些领域的改革方案基本是行政部门关门制定的，民众的诉求事前没有得到充分表达，民众的权利和利益没有被充分地反映在改革方案中。
也就是说，改革的程序必须从自上而下的政府主导，转变为民众参与、各方互动、理性辩论。意识到这一点，并积极构建相关的程序，推进相关议程，对于深化改革来说，是重要而又必要的。
在这个时代，已经没有人拥有绝对的权威，可以自行验证改革的正当性。相反，给予改革立法与决策以正当性的，乃是民主程序和理性辩论本身。现代政治的合法性主要来自于民意。民意可能是偏颇的，但是，民意却是现代社会治理的基础。
事实上，改革进行到今天这一地步，已经不是所有人都会自动地支持改革。有一些人因为意识形态上的原因，或者因为自己的权利和利益受到损害，而对改革产生了反感和戒心。不管是谁，都无权指责他们的这种立场。相反，民主治理的基本原则要求，任何人要推动改革，就得说服这部分人支持改革，就必须让他们信服，未来进行的改革将是公正的。
说服的主要手段就是改革过程中的程序公正。社会学家倾向于把人们的所有诉求还原为利益。利益固然是重要的，但是否享有参与的权利同样重要，甚至更为重要。社会事务中总会出现出人意料的结果，没有能够预料到一项改革措施究竟会惠及什么人。因而，政治上的公正首先是程序公正。让每个群体觉得自己得到公平对待的唯一有效办法是，让他们与所有其他群体平等地行使其参与公共决策的权利。只要这一权利得到保障，则这个社会就是和谐的，不管利益最终在各群体之间、在群体内部是如何分布的。
因此，未来的改革进程，应尽最大可能容纳民众的参与。让各个利益群体都可以在改革方案制定的过程中平等地表达自己的诉求。改革方案的整个制定过程，应当是公开的、透明的、民主的。最终形成的方案，应当是平衡的、合乎情理的。通过这种程序，可以赋予改革方案以足够的合法性、正当性。这样，在改革方案的执行过程中，就可以避免某一方利益被严重侵害的事情，从而也就不会在事后引起广泛的争议，甚至导致改革的搁浅。
为此，需要确立一个改革决策的基本原则，那就是开门决策。决策部门必须增强其对民众的回应性，所有改革方案、尤其是涉及到广大民众利益的改革方案的制定，都应当是公开的，并且必须建立起制度化的吸纳民意和专家理性的渠道。
不过，从根本上说，完善人大制度是增进民众参与、维持公正的改革程序的一个比较现实的选择。人大本来就是国家权力机构，完善人大制度是中国宪政建设的支点，而人大正可以通过更深地介入、控制改革进程，发挥其宪政作用。
比如，当前最重要的几项问题：“三农”问题，医疗问题，教育问题，社会保障问题，矿难问题，户籍制度问题等。对于所有这些动辄涉及数亿人口切身利益的重大事项，全国人大常委会完全可以成立特别委员会，可以通过召开听证会、质询相关行政部门等途径，形成全民改革共识，进而制定出能为各方普遍认同、且具有长期效力的改革法案。这些法案可以包含预算内容，再通过这些法案指导行政部门的改革议程。
改革的权力向人大倾斜，具有莫大好处。借助民主审议程序，可以突破部门利益对改革的挟持。相对于行政部门，人大具有一定的超脱性，人大的民主审议程序可以平衡各个群体的利益。同时，这种民主审议机制也可以过滤掉那些极端的诉求——不管是在哪个方向表现得极端，而平衡地反映主流民意。
这些改革需要勇气，但这也是矫正此前改革之不足的有效途径。如果说，上世纪80年代的改革是自下而上由民众推动的，90年代出现逆转，那么到今天，民众的创造性应当再次居于重要位置，民众应当再次进入改革的中央舞台。
应当说，今天民众已经提出了参与的要求，也具备了参与的能力。市场已经培育出具有权利意识的个人，法治化进程也让个人逐渐习惯主张自己的权利。在基层、在社会生活的其他领域，民众也进行了自治与维护权利的训练。问题的关键在于，能否承认民众的这种程序性诉求，将民众纳入改革的决策过程中。
在目前的情势下，很难指望通过单纯的辩论凝聚一个改革共识，只能在相对更为公正的改革过程中，再次形成改革共识。因此，重要的是，从现在开始，把每一项改革都建立在坚实的程序正当性基础之上。
为什么理性是至关重要的？
当然，增强政府的回应性，扩大民众的立法与决策参与，强化对改革方案的民主审议，并不意味着改革应当屈从于民粹主义或者任何其他激情。
在网络上，很多人因为20世纪90年代改革的问题，而痛恨改革、痛恨市场化本身。不少学者和评论家也不假思索地把目前的问题归咎于市场化。然而，仔细考察就会发现，其实在人们谈论的那些领域，根本就没有发生过真正的“市场化”。相反，那里只有垄断企业和垄断资源的商业化。但指责市场化的人也很少仔细地辨析这一点。
至于他们所提出的替代性方案，则很难解决转轨过程中所存在的问题。比如，一些人和舆论对新兴的富裕群体充满了不信任，甚至仇恨。觉得他们的财富都是剥削或者掠夺而来的，有些学者甚至因此而不惜完全反对法律保障私人财产权。大多数反对制定《物权法》的人士，都是因为担心富裕群体的“不义之财”会被那部法律合法化，而全然忘记了，那部法律如果真的发挥作用，受益最大的其实将是穷人。因为，《物权法》实践了宪法关于人人平等的基本原则，对合法的公私财产一视同仁，被称为“合法财产的平等保护”。而从来易于遭受侵害的、遭受公权力滥用的，都是穷人、普通人。从这个层面，制定《物权法》对于穷人的重要意义，远远超过对于富人。
但是，这种民粹主义的民意和学说仍然是值得重视的。改革不是一项学术问题，所以，即使是人们不理性的表达，也应当予以重视。从政治上看，这种激情恰恰要求政府和社会予以高度关注。因为这种激情是社会矛盾趋向尖锐的一个象征，如果不加以妥善处理，就会造成严重问题。
当我们试图解决问题的时候，却需要理性。越是容易激发激情的问题，越需要理性和审慎。应当说，囿于知识约束，民众能够看到的最直接的解决方案或者他们所想到的替代方案，很可能并不是比较合理的方案，那些方案甚至很可能会损害民众自己的权利和利益。只有经过深思熟虑，才能够寻找到解决复杂问题的办法。因此，有人呼吁理性地反思改革，并没有错。
强调理性并不是拒绝民意。治理社会之道，在于寻求民意与理性的平衡，既不应偏废理性，也不应令民意一枝独大。尤其是因为，作为推进社会整体转型的一种手段的改革，并不仅仅是要解决当下的社会问题，而是要致力于探索正确地解决问题的基本规则与制度框架。它不仅能够解决当下的问题，也能够成为解决未来问题的基础。
真正有助于中国之长治久安的改革，正是这种规则层面上的改革。有学者将有关改革方向的争论，化约为社会各群体间的利益之争。这或许有些道理，但要解决这个利益之争，却需要超越直接的利益计算，而在规则层面上寻求解决办法。
改革的根本目的是摒弃旧规则、构建新规则，在更为正当的规则之上形成更有利于个人和企业自由的市场与社会秩序。而实现这一目标，就需要走出转轨过程的中间阶段。正是因为我们身陷这一陷阱，过去若干年的有些改革才会变形。因此，负责任的人们就应当承担起理性的责任，始终提醒民众和政府，为增进民众福利，必须推进改革，让真正的法治和市场成为社会的基础性架构。一项优良的改革措施，不仅能够解决当下的经济或社会问题，更应当有助于搭建解决未来问题的有效程序与结构框架。
观点链接
国企改革是一场瓜分国有资产的盛宴。
香港中文大学教授 郎咸平( 2004年8月)
今天的中国改革已进入攻坚(包括国企改革的攻坚)阶段，经济和社会矛盾重重，每走一步将更加艰难，而认清转轨的目标和手段、代价与收益，掌控公平与效率之间的平衡绝对称得上是超级艺术。
北京科技大学教授 赵晓(2004年8月)
什么是新改革开放观？第一条就是，承认改革的必要性，但必须对那部分受损的社会群体给予补偿。
中国政法大学教授 杨帆( 2005年2月)
要确立以人为本的改革观，人既是改革的目的又是改革的起点。人民广泛参与改革，使绝大多数人参与改革，改革才能成功。成功的改革要求分享改革成果，任何改革都有受益者、受损者，扩大受益、减少受损，使受损者得到补偿，才是成功的。因此，以人为本的改革是好的改革，是双赢的改革，是大多数人受益的改革。
中国改革发展研究院执行院长 迟福林(2005年3月)
有人认为，现在尘埃已经落定，市场占了上风，计划不再时兴了。我不完全这样看。计划经济在前苏联、在中国，还是起过光辉历史作用的。
经济学家 刘国光 (2005年3月)
我们应该用历史唯物主义观点去分析、判断过去的改革。新自由主义也好，古典自由主义也好，都可以在学术上讨论、争论，但不能借此否定中国的改革实践。我们要继续解放思想，坚持改革，排除干扰，千万不能因为批判新自由主义而否定改革，千万不要上当，否则会有灾难性的后果。
中国经济体制改革研究会会长 高尚全(2005年9月)
现在的改革和20年前也不一样。20多年前基本是自上而下的推动，现在民间的改革力量也已经很强了，会有很大的推动作用。
中欧国际工商学院教授 许小年 (2005年11月)
现在无论哪个领导人都不会、也不能让改革往后退。当然，也不能寄望太高。中国的改革是一个波浪式前进的过程。
中国政法大学终身教授 江平(2005年11月)
中国正处于体制转型的关键时期，也是社会结构的大变动时期。利益主体多元化，思想认识多样化，因此要在深化改革中调整利益关系，遇到的阻力必然更大。改革的深度、广度、难度、复杂度都在增加；而我们在思想上受传统社会主义理论和计划经济的影响很深，往往跟不上形势的变化，遇到问题往往做出意识形态的极端判断，把问题归罪于改革。有人以个案来否定改革全局，也不是负责任的态度。
皇甫平 (《人民日报》原副总编周瑞金) (2006年1月)
经济社会体系需要提升、经济社会改革需要推进的情况下，改革却存在不少重大的缺陷和不足：第一，党的十五大确定的国有经济战略性调整，即“有进有退”的方针，没有得到很好的贯彻，一些关键领域的改革，如大型国有企业的股份化改制、国家垄断的基本经济资源的市场化配置等障碍重重，甚至遭到扭曲；第二，现代市场经济正常运转所必须的民主法治环境迟迟未能健全和完善；第三，政府必须提供的教育、基本社会保障等公共服务不但没有加强，相反有削弱的趋势；最后，与计划经济时代相适应、基于高投入的粗放增长方式也难于向基于技术进步和效率提高的集约增长方式转变。由分配不公、贫富差距拉大、行政腐败扩散等造成的社会矛盾呈现日益加剧的趋势。
国务院发展研究中心研究员 吴敬琏(2006年2月)