促进“拆迁条例”废旧立新研讨会纪要（1）

2010年10月26日至27日“促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会”在北京举行。这次会议由北京大学宪法与行政法研究中心、中国政法大学宪政研究所主办，英国瑞慈中心、北京大学人大与议会研究中心协办。以下是会议完整纪录。
10月26日上午：
张千帆：五学者“上书”全国人大常委会，触发了社会对这个问题的一场大讨论。国务院法制办也很快出台了一个征求意见稿，但是唐福珍自焚事件将近一年过去了，拆迁条例的修改现在还是杳无音信，所以条例修改目前处于一个什么样的阶段?遇到了什么样的难题?我们大家期望将来出台的新条例是个什么样子?它能不能像孙志刚事件之后废除收容遣送条例那样，成为保护公民权利的又一个典范?这都是我们大家翘首以待的事情。当然作为公民，尤其作为学者，我们不能只是等待，我们要探讨其中的问题，并且在时机成熟的时候，向国家有关部门提出自己的建议。这就是我们今天召开这场《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新研讨会的目的。
参加我们今天研讨会的，不仅有来自北京的学者，还有来自美国和英国的学者。下面就让我们掌声欢迎威斯康辛大学麦迪逊分校城市与区域规划系的欧姆(Brian Ohm)教授，英国伯明翰城市规划联盟沃尔顿(Mark Walton)教授，英国瑞慈人权合作中心主任马兰娜(Nicola Macbean)女士，瑞慈人权合作中心项目主管Jennifer Eikren女士，还有耶鲁大学驻北大常任代表、研究人员威廉先生(Katherine. Wilhelm)，他还没到;中国法学会郭道晖教授。因为时间关系，中方代表我们就不一一介绍了。待会研讨会的时候，请主持人给各位发言人简单介绍一下。下面我们就有请我们在台上的几位嘉宾致辞。
首先按照这个日程，是作为主办方，北大宪法与行政法研究中心主任，也是“上书”全国人大的五学者之一姜明安教授致辞，时间是5分钟。
姜明安：尊敬的各位外国专家、学者，尊敬的国内的各位专家学者，尊敬的各位新闻界的朋友，上午好。首先，我代表北京大学宪法与行政法研究中心的全体同仁，也代表五位“上书”的“责任公民”，向前来参加这个会的外国朋友和国内朋友，表示热烈的欢迎和衷心的感谢。这次会议是由北京大学宪法与行政法研究中心与中国政法大学宪政研究所合作主办的。为什么要召开这个会呢?主要有三个目的。
第一个目的，是想促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新的信息公开。去年12月7日，我们五位学者“上书”全国人大常委会，提出废除或至少是修改这个拆迁条例。国家有关部门非常重视，全国人大法工委、国务院法制办几次召集我们探讨如何修改拆迁条例。去年年底和春节期间，(有关部门)已经起草了一个新的条例，并且公开向全国征求意见。但是，这个征求意见持续到现在，半年多过去了，完全没有消息。到底旧的拆迁条例还要不要废除?新的条例到底要不要制定?我没有听到任何消息。根据政府信息公开条例第9条的规定，这属于政府必须主动公开的信息。政府如果准备废除旧条例或出台新条例，就应该及时告诉公众一个准确的时限，到底准备什么时候，需要多长时间进行废旧立新?应该主动公开这样的信息。政府如果不准备废旧立新了，那么理由是什么，为什么。是因为征求意见了，公众都说没有必要?那就把公众的意见公布出来。或者因为现在废旧立新困难太大，政府也应该把这个困难告诉公众，说现在确实不能搞，一搞就乱套了。把这些公布出来，也好让公众帮政府想想办法。目前这样一种完全无声无息的状态与国务院自己制定的政府信息公开条例是完全背道而驰的。通过这样的会议，我们希望督促政府把废旧立新的信息公布出来，给公众一个交代。
第二个目的，利用这样的会议，向政府有关部门提出废旧立新的迫切性。“上书”时，我们曾提出六条理由。现在矛盾不但没有缓解，反而更加激化。我翻了一下近几个月的报纸，找到了12个关于拆迁方面的典型案例。这12个典型案例都与拆迁条例的废旧立新有重大的关系。如果看了这些案例，政府方面还是无动于衷，那政府就不是“以人为本”的政府，就不是宣称“科学发展”的政府，就不是“全心全意为人民服务”的政府。这些案例，其中有江西宜黄拆迁自焚案，3人自焚、一人死亡;江苏东海拆迁自焚案，一位92岁老人和他68岁的儿子自焚，儿子死亡;陕西西安拆迁案，拆了老百姓的房子去建一个违法设立的工业区;安徽芜湖土地中心告发改委案，官告官，南方周末曾报道过;云南普洱旧房改造，把刚建五年、十年的新房子都拆了，政府以敲诈罪逮捕了通过上访要求提高拆迁补偿费的7位村民;北京审计出来有15个项目超范围拆迁。最新的一个是广西北海的一位村长因为带着老百姓拒绝拆迁而被捕。政府了解这些案例，也许会有所触动，并下定决心废旧立新。
第三个目的，是利用这个会议，探讨废旧立新的一些实际的法律问题。给政府提供一些建设性的建议和意见。这是最重要的目的。这次主要探讨三个问题。第一个问题是政府征收或拆迁的条件、公共利益的界定。征求意见稿提出的七条是否合适。第二个是政府拆迁的正当法律程序。拆迁有四种，城市房屋的拆迁、集体土地房屋的拆迁、公共利益的拆迁、商业利益的拆迁。新条例规定的“一个90%，两个2/3”的要求是否适用于所有这四种类型的拆迁?第三个是补偿标准及救济途径。比如说诉讼是否停止拆迁的进行?最重要的是第三个问题。希望与会者认真讨论，向五位“责任公民”学习，也做“责任公民”、“责任记者”。祝这次会议圆满成功。谢谢大家。
张千帆：姜老师用他浓重的乡音，生动的讲述了土地征收拆迁中的问题。下面有请此次活动的发起人之一，中国政法大学宪政研究所的所长蔡定剑教授发言。
蔡定剑：感谢的话和会议的目的，姜老师都讲得很清楚了。我一直认为，中国的社会矛盾，尤其是21世纪以来，集中表现在房屋拆迁和土地的问题。社会财富分配不均，祸源就在于有这样一些房屋拆迁办法支持着这些地方政府的恶行。当姜老师等五位教授点燃了这把制度方面的关键部位的火的时候，得到了社会、媒体强烈的反应。
自2006年以来，我们与英国的RIGHTS-PRACTICE一起合作进行规划的公众参与的研究。通过研究发现，我国拆迁制度中的混乱，尤其是理论上的混乱到了无以复加的地步。我一直关注对拆迁制度方面的意见，但有些意见还是没有抓住关键，即制度的问题到底在什么地方。
RIGHTS-PRACTICE和我们有四五年的合作了，他们也很关注房屋拆迁问题。我们也是多次和姜老师、王锡锌、沈岿老师做节目，一年多过去了，这个制度还是半死不活地在那里，地方的悲剧还在照样发生，而且在加剧地发生。所以特别是在宜黄拆迁以后，我们几位老师也想，能不能再推动一把?出于这样一个目的，所以我着重强调的是，刚才姜老师讲的第三点，我的想法就是，我们学者在理论上帮助他们理一理，一个正当的拆迁法律程序是什么，怎么样界定公共利益和怎么样合理补偿，能不能从理论上弄清楚一些。
但是我们应该告诉老百姓，一个正当的法律程序这个制度，是应该怎么建立的。这就是我们建议提起这个会的目的，当然大量的会议工作是姜老师他们承担的，我也表示感谢整个会议的组织工作。我就简单讲这些，好吧?
姜明安：蔡老师抱病倡议、组织和参加这个会议。所以，比我们五位“责任公民”更加有“责任感”。今年如果再评“责任公民”，我们大家应该评蔡老师。真正的“责任公民”应该是他。多给蔡老师一些掌声。
张千帆：下面有请长期支持中国人权学术研究的英国瑞慈人权合作中心主任马兰娜女士致辞。
马兰娜：首先祝贺本次会议的主办方。有你们的筹办，才有了这样一个有意义的会议。特别感谢蔡定剑教授。过去多年来，我们一直与蔡定剑教授的宪政研究所紧密合作，后者一直致力于通过公众参与方式解决中国的社会冲突问题。中国面临的许多问题，不只是在房屋拆迁方面，在其他国家如英国和美国同样存在，也会举国关注，甚至引爆国民的怒火。虽然英美的政治制度、法律体系、司法体系与中国的大相径庭，但可以通过它们的经验借鉴给解决中国类似的矛盾冲突提供一个框架。我相信，通过今天上午来自美国的欧姆教授和来自英国的沃尔顿教授的经验介绍，大家就会知道，公众参与在作出强制购买决定方面的必要性，以及通过公平的程序使所有利益相关方的利益得到关切。同时，可以找到合适途径解决这些问题。当然，这并非完全的照搬或照抄英美的做法，何况英美的做法本身也存在一些缺陷。但通过分享这些国际经验，中国方面可以看到问题所在并找到解决办法。今天请到的两位专家的经验是可以互补的。欧姆教授来自美国，是一位非常有经验的律师和著名的法学教授，研究领域为环境法、规划法，他可以给我们带来一些学术上的讨论。沃尔顿先生来自英国，他曾多方参与到城市规划的决策中去，可以跟我们分享一些实践经验。此外，他们还可以介绍他们所在的地方社区如何参与到地方政府政治决策的一些经验。欧姆教授来自威斯康星大学，而沃尔顿先生来自英国一个城市规划的咨询机构。最后预祝本次研讨会顺利成功，希望能为拆迁条例的废旧立新略尽绵薄之力。
第一单元主题：国外城市建设与房屋拆迁制度研究
张千帆：今天来参加本次会议的还有最高法院、中国社科院、中国政法大学、中国人民大学、清华大学、国家行政学院、中央民族大学和中央编译局的专家和学者。下面进入第一单元的研讨。下面请三位发言人上场。第一位发言人是布莱恩欧姆(Brian Ohm)。他现在华盛顿大学的城区规划学院任教，同时还在威斯康星大学麦迪逊分校担任职务。是威斯康星州的土地使用法、环境法规和城市管理理论的专家。在华盛顿大学，他曾担任过校园管理委员会主席和校园规划委员会的成员。在威斯康星州，他曾在城市规划委员会任职四年半，被威斯康星州的州长任命为州土地委员会的代表，担任这个委员会的州政府私营部门工作小组的主席，同时还担任规划协会威斯康星分会的事务副主席。因此，他对于城市规划具有非常丰富的经验。下面掌声有请欧姆教授给我们做报告。他今天的题目是“美国国家土地征用权的概述”。
欧姆：非常荣幸和非常高兴能来这里。这是我第一次来中国。发现中国是一个非常美丽的国家。刚才的介绍中，大家知道，我一边做律师，一边还在威斯康星州大学麦迪逊分校讲授城市规划课程。为何我要同时兼任教师呢?因为法律与规划过程有着紧密的联系。作为教师，我讲授某一套法律程序对所有的规划者的影响。事实上，我为本次会议准备了一篇专门的文章，文章的最后详细介绍了今天所讲这个话题的理论背景以及威斯康星州土地规划所采用的法律程序。今天也会为大家介绍一下这一法律程序的理论基础。美国的50个州的规划有着不同的法律程序，取决于各州的立法机构的决定。但接下来介绍的概念是适用于所有州的，尽管美国没有统一的法律程序。
首先介绍一下美国国家征用权这一概念的来源。它的源头可以追溯到数个世纪之前，当时北美殖民地脱离英国宣布独立，仍然采用英国普通法系统。自18世纪以来，虽然英美两国之间的法律制度之间差异越来越大，但传统仍然来自普通法。在普通法传统中，有一个法律文件堪称基石，那就是大宪章。它是1215年英国贵族与约翰王签订的一份协议。此后它成了英美法国家所有法律制度和法律传统的基石。原因何在?因为，在今天的美国社会，如果政府要行使国家土地征用权的话，当事人有权通过陪审团的法庭审理获得合理的赔偿。这一原则来自大宪章。美国语境下的国家征用权是政府所有的一项非常重要的基本权力，是国家主权所固有的一个基本属性。实际上，这一权力受到宪法的极大限制，美国的五十一部宪法(联邦宪法和各州宪法)都对国家征用权的行使加以限制。比如说，有些州的宪法条款就规定，如果没有正当赔偿(正当法律程序)，不得剥夺任何人的财产。因此，就存在国家公共利益与宪法所保障的个人权利之间的平衡。
为什么有时候这个概念比较模糊?因为我们经常使用不同的术语。下面介绍一下几个术语。第一个是国家征用权，它是17世纪创造出来的词，指的是女王可以征用个人财产的巨大权力。第二个术语是征收(take)。在宪法里面使用了这个词。它表明一方面国家享有巨大的国家征用权力，但宪法又对征收与否、如何征收加以限制。第三个术语是征用(condemnation)。它指的是行使国家征用权的过程。
这张图介绍的是在这样一个大的框架下各层的元素。首先是国家征用权。它受到宪法的限制。其次，有专门的法律规范了政府有关部门行使这一权力行使的程序以及在个案中如何适用法律。其中立法规定了国家征用权的行使主体、行使条件、行使程序。在这一过程中，公众可以参与其间，他们的意见可以在立法及行政过程中得到充分表达。公众参与有宪法依据，因为宪法是人民与政府之间达成的契约。众所周知，美国联邦宪法很难修改，但州宪法的修改相对比较简单。如果州政府做了不当之事，公众可以参与进来，修改州宪。同时，也可以通过其他法律获得帮助。比如迁徙自由，在宪法中本无规定，而通过法律得到保护的。
这张幻灯片展示了国家征用权的行使过程以及公共利益的重要性。公众参与的水平在具体过程中会不一样。比如对于一个初步的规划，在一个社区要建一个高速公路或对城市某一个地方进行重建，这时候的规划是面向公众开放的，公众可以参与其中。还有另外一种，叫细节性的规划，涉及到某个特定的地块，公众也可以参与进来。随后，开始了国家征用权的行使过程。(第一步，确定公共利益。)国家征收方，包括联邦、州或地方政府部门，必须确定征收行为给公众带来的收益，也就是说，必须告诉公众征收的理由以及公众因此而获得了什么好处。对于政府提出的公共利益的理由，普通民众可以到法院通过诉讼途径上提出质疑。第二步，公正补偿的确定。一般是由独立的机构来确定是否达到“公正补偿”。如果当事人对补偿金额有异议的话，可以到法院提起诉讼。对于因此而提起的诉讼，当事人有权获得陪审团的审理，并且由陪审团决定何为“公正补偿”。这样的一种法律程序对于政府国家征用权的行使构成了有效的限制，因为陪审团可能会把“公正补偿”定的非常高。同时，政府还被要求提供搬迁协助。比如政府应当提供被征收的私人住宅或商用房屋的所有者临时的住所或经营场所。在整个过程中，法庭发挥了重要作用。它一方面是一个参与者，另一方面也是一个独立的审议机构。
具体到美国行使国家征用权的过程中，存在着一些基本的概念。在此为大家列举几个。第一个基本概念是私有财产。这是一个在美国非常重要的概念。第二个是征收。第三个是公用。第四个是公正补偿。这些基本概念，随着时间的推移，它们的范围不断拓展。比如说，私人财产不再仅局限于土地、建筑物，也包括私人物品如衣服和书，包括知识产权如专利。公正补偿的概念也在不断拓展。也不再局限于仅赔偿被征收财产的现实价值，也包括诸如持续经营利益的补偿，即未来的收益或经营的利润。我还想介绍一下“公用”这个概念。这一概念在美国非常有争议。美国对于私有财产的征收有这样的限制：公用，即不希望将财产权转移到另一个私人手里，而希望为公共所用。为什么说这一话题是极具争议性的呢?因为这一概念已经被扩大化了，原来仅表示公共的使用或公共的占有，现在被扩大到“只要对公众有益的”就属于“公用”的范畴。例如，发生在上个世纪威斯康星州的一个案例，该州盛产小麦，有很多私营的磨坊。各个磨坊都修建了很多水坝。而一些水坝就淹了附近的一些土地。于是，该州就立法，允许这些磨坊行使国家征用权，征用这些被水淹没的土地。当地居民质疑该法案的合宪性。州最高法院支持了这一法案，认为尽管在这个个案中，公众并未真正使用到水坝所淹的地块，但经济发展对州来讲至关重要，磨坊可以促进经济发展，其带来的好处足以具备国家征用权行使所需要的“公用”目的。从19世纪以来，美国就有这样一个传统，法院一般会尊重立法的条款。这一传统一直延续到今天。类似的法律适用于上个世纪50年代被拓展到一些经济落后的地区。这实际上是对“公用”这一概念的进一步拓展。对于一些经济萧条落后的私人土地，政府通常会行使国家征用权，拆除当地的破旧建筑之后，再将土地交给开发商去开发新的建筑。但是，即便“公用”概念如此宽泛，但整个征用过程还是受到很多限制，即便对于一块破旧地区的征用，政府也都首先给出一个规划，在其中要证明征用的必要性，比如房屋破旧、玻璃破碎、构造破败。并且，这样的规划是向公众开放的，要听取公众的意见，一般情况下，公众也不会反对。
接下来介绍一下美国滥用国家征用权的案例。举两个例子。第一个例子是1981年波兰镇诉底特律市的案件。当时，通用汽车说服了州政府，通过政府行使国家征用权拿到了一块土地。该土地上有许多企业和住户，因政府征用，这些企业和住户的建筑房屋均被拆除。通用汽车公司在其上建设了自己的厂房。1981年，密西根州最高法院作出裁决支持了市政府的征用决定。大众哗然，民众抗议。因此，密西根州政府修改了国家征用权的行使程序，从而杜绝了以后类似的权力滥用。第二个例子是2005年发生的，当时是由联邦最高法院作出裁决的。它是关于康涅狄格州新伦敦市的一块土地的案例。这块土地所在的社区并不萧条落后，人们在社区中正常生活。但联邦最高法院的裁决支持了新伦敦市的征用决定。很多民众提出抗议，认为这一征用决定实际上是滥用权力。
接下来给大家看一下美国杂志或报纸上的讽刺的卡通画。正因为美国的一些媒体的报道，才迫使很多州政府不得不修改它们的国家征用权行使的法律程序，从而保证了这一权力不被滥用。美国的媒体可以很好的监督美国政府的一些行为。这样的一张卡通画甚至比一篇千字文章要有效的多。因为，它更能打动公众的内心，从而让他们了解事情的严重性。
以上是我的发言。谢谢各位。
张千帆：谢谢欧姆教授。下面茶歇。在茶歇之前，请各位合个影。
接下来进行发言的是英国伯明翰政府规划联盟副主任沃尔顿(Mark Walton)，他发言的主题是“英国规划体制下的土地强制收购”。
沃尔顿教授：首先感谢主席先生对我的介绍。首先，我非常高兴能再次来到北京参加会议，希望大家觉得这是一个很有意义的发言，同时也能推动本次研讨会进行深入的讨论。
先自我介绍一下。我是一个规划师，在一个规划咨询公司工作，是这个公司的副主任，同时我也是英国一个规划援助机构的志愿者，是一个规划管理机构的副主席，所以我也参与了英国的一些国家层面和地方层面的规划行动。
今天我的发言分为两部分，第一部分我将介绍英国规划体系中的强制购买制度的背景和在英国的具体运作过程;第二部分讲伯明翰市东区重建项目的案例。通过分享案例告诉大家我对英国强制收购制度的看法，希望能推动研讨会讨论更加深入。
我的发言是欧姆教授发言的继续。尽管我在发言中用的术语名称和欧姆教授不同，但这些术语和概念背后的精髓都是一样的。欧姆教授所说的美国“国家征用权”，在英国被称为“强制收购权”。为什么会是这样?因为我们都有共同的法律传统，那就是英国普通法的传统。
先来看一下“强制收购”的定义。这个定义所含有的几大元素：首先是指在未征得土地和财产所有者同意的前提下，通过申请强制收购令获得土地和财产的法律程序。和欧姆教授所说的美国情形一样，在英国如果你要获得强制收购令的话，必须要有足够的证据证明这样的行为是为了公用，是符合公共利益的。
在强制收购体制中，英国议会通过很多立法对强制收购权加以限制和规定，强制收购权只能由中央政府及其机构行使，私营机构或个人无权行使这一权力。它的行使主体最初涵盖了很多机构，包括地方政府、区域发展机构和经营城市发展公司，其中后两者都是非政府部门。2001年4月，英国政府决定取消区域发展机构和城市发展公司的上述权力。
简单介绍一下强制收购令在英国的发展历史。这一权力虽然可以追溯到大宪章，但二战后才真正得到普遍行使。因为，当时很多地方都遭到轰炸，地方政府通过强制收购令这一权力进行战后城市的重建。
强制收购令与公共利益或者说公众可以从中获益是紧密相关的。二战后广泛行使的这一权力，多是为了该地区的发展及公共利益。政府通过申请强制收购令，强制收购那些不愿意出卖土地的业主的土地，用于重建。这些项目会给地方带来更为广泛的利益。要强调的一点是，强制收购令与城市的规划程序是分开的。通常情况下，要先获得规划许可才能申请强制收购令。
1947年在英国规划发展史是有里程碑意义的一年。1947年，英国通过了城乡规划法，确定了英国的规划体系并至今仍然有效实施。该法提出了几个非常重要的概念。第一个概念就是把土地开发权国有化。你要在某块土地上进行开发建设，首先要获得国家政府的批准和同意;。第二个概念是，如果你丢失了一块土地，你不会获得补偿，除非丢失土地是因为强制行为造成的。1947年城乡规划法案通过之后，英国建立了自己的规划体系，其中就包括了强制收购体系，后来经过几次立法有所修订和不断简化了这一体系和程序，比如1991年和2004年分别对其进行了修订和简化。
具体介绍一下使用强制收购令的程序。先介绍两个重要概念。第一个概念是，强制收购证。该证由地方当局负责准备和制作。第二个重要概念是，公共利益。根据相关立法，申请收购令必须根据2004年的规划和强制收购法案第99条款规定，是为了“发展、改造或者推动地区的经济、社会和环境的福祉”。这实际上是对于“公共利益”这一概念定义的阐述。
但是要看到，尽管是由当地政府来准备制作强制收购令，这一过程涉及公共咨询和怎样确定强制收购令的合法性，后面会讲到这些步骤。但具体的决定是由中央政府的部长来做出的;制作收购令和决策这两个步骤是分开的。
这张幻灯片详细列举了申请强制收购令的过程所包含的六大步骤：1.准备和制作强制收购令;2.公告和公示;3.对于反对声的公众调查及书面代表;4.部长的决定;5.占有;6.补偿。 接下来逐条介绍。
1.准备和制作强制收购令。准备工作由地方政府或者区域政府机构完成。对涉及场地进行勘测、调查、研究，可以由顾问机构、咨询机构或其他私营机构参与完成，地方政府也会邀请我们参与，找到重建和再度开发的理由。
这个步骤在整个流程中很重要。因为在准备和制作强制收购令中，地方政府需要确定收购令的范围，并且尽可能以最小可能度设定这个范围，因为申请必须有足够理由来证明重建、再度开发和再利用是符合公共利益的。为了满足这样的要求，一般地方政府都会在设定收购令范围的时候尽可能选择最小值。
在这个步骤中可以看到，被选举出来的社区理事会会参与进来，他们会决定是否同意强制收购令的申请。通过这个程序，可以确保公众利益的实现;同时还能确定强制收购令到底涉及到哪些法律上的利益相关方，包括业主、租户和实际居住在这里的人，来确保强制收购令能涵盖所有的利益相关方。
在英国，要想确认所有的和这块特定土地相关的利益相关方，这一过程耗时很长，因为有时候没有这么简单，说你找到这块地的业主就行了;有可能原来这块土地的业主已经去世了，他的后代继承了这块地，但是又找不到他们后人的联系方式，所以整个过程会耗时很长、很麻烦。
通常，英国地方当局会发表一个公告或通知，让所有和这块土地有法律利益的相关方来找政府机构，从而把他们涵盖到强制收购令里面。
在确定强制收购令范围中，还有专门的对强制收购行为理由的陈述文件，如欧姆教授所说，阐述进行开发的理由，这一强制收购行为能给公众带来什么好处，它的公共利益到底在哪里：不仅包括推动经济社会环境的好处，还包括实施这个项目是财政可行的、项目能继续运行的，而不是一种投机行为。
2.公告和公示。当地政府收集了所有足够的上述相关信息之后就可以进入第二步：对收购行为进行公示。当地政府会通知公众和中央政府的相关部门。
在公示过程中，根据法律要求，当地政府一定要做到：在收购令涉及到的土地、媒体、所有的利益相关方发出告示;在这些告示上一定要写明，如果公众有异议，必须在某个时间期限内提交出来，并附有接受这些信息的联系方式;这些意见将交给中央政府专门负责该项事务的部长。
最终做决定的中央政府的部长会收到很多信息，既有地方政府的意见，还有公众参与所提出的反对意见。部长会仔细审阅这些信息，看反对意见是否合理，合理性的判断标准就是购买令是否合法、是否与公众利益相关。之后他决定是否采取公共咨询的方式决定反对意见的采纳与否。
如果涉及到的问题非常简单或反对意见非常直接，在这种特殊情况下，部长可以采取书面声明方式答复这些反对意见;除此之外，大多数情况下都会通过公众咨询方式。
在这一步骤中，地方政府机构可以和持反对意见者进行协商并解决问题。若地方政府与之协商好，就无需部长进行公共咨询的程序。
3.公开咨询。这是为了处理异议，通常这一活动由国家委任的独立的检查员来主持。这个检查员独立于地方政府之外，且整个过程均依据法律规定的程序进行。
公开咨询时，首先由当地政府阐明支持收购、开发的理由和原因，并请证人作证;证人可能是这个社区委员会的成员或其他外部成员，他们会得到检查员或持异议者的盘问以了解他们的立场，并让这些证人阐述清楚他们的立场。
在当地政府机构陈述之后，持异议者也要阐述反对的理由并由自己的证人作证。最后各方会有最后陈述的机会。公开咨询程序就会结束。然后独立的检查员根据整个公开咨询的过程写出自己的报告意见，并提交给中央政府进行最终决策的部长。
4.部长做出决策。部长在收到上述所有相关资料后，会审议所有资料并最终作出决定，是否批准、修改或否决强制收购令。部长不一定遵守检查员的报告，他会根据现实情况考虑其他更为重要的理由，所以这一决定完全是由部长根据他掌握的情况做出的;部长决定后会颁布一个决定书。
地方政府如果收到部长确认的决定书之后，就会确认强制收购令，把确认结果进行公示。
但即使部长决定、地方确认了强制收购令，公众还是有机会通过诉讼途径提出质疑。在英国，所有的政府决定都会面临这样的质疑或挑战，而不仅限于强制收购令的申请。相关人员的质疑或挑战应在确认强制收购令后的六个星期内提出。
但质疑必须以法律规定为理由，如认为地方政府机构或检查员错误解释了法律条文，或认为他们的做法没有遵循法律条款的规定，或在公示上有违法情形等，这都可成为公众质疑的法定理由。
5. 占有。尽管面临着质疑或挑战，但强制收购令一旦确认，仍将进入第五个步骤。即地方政府当局可以占有这块即将被收购的土地。这涉及何时占有这块土地才合适的问题。针对强制收购补偿，英国有相关立法，所有关于土地收购补偿不满的争议都要通过专门的土地裁定法庭这一法庭进行裁决。
6.补偿。这张幻灯片涉及到补偿流程。在英国有专门的正式的补偿程序。我知道会议下面会有专门讨论补偿的环节，所以我就不展开细讲了。
接下来给大家介绍伯明翰市东区的一个重建案例。这是该市有史以来最大的重建项目之一，占地170公顷，而且就在市中心旁边。上世纪90年代有研究结果表明，东区是该区吸引私人投资额度最少的地区，所以1995年市政府决定对东区重建采取行动。
2005年伯明翰市政府颁布了统一规划计划，涵盖了东区重建项目。东区曾是制造工业基地，有运河、铁路、老式建筑，确实迫切需要加大投资。但收购令所涵盖的只是其中一小块部分。所以具体到这个案例中的强制收购令涉及到的面积只有东区的5%，但对这块土地进行重建将对东区振兴起到催化剂作用。
重建的目的就是希望把这里建成技术中心，并涵盖住宅以及其他功能;同时最为重要的是建立起一个大型城市公园。如果建成的话，将是伯明翰125年以来最大的城市公园。因为城市公园本身并不具备土地价值，这也是为什么在这样一个特殊的案例中，申请强制收购令变得特别重要。
这是一些重建的设计图，城市花园位于其中心。1995年市政府规划要重建东区，但真正做出重建决定却是在2007年5月，中间耗时很长。
我对强制收购令的观察结论是，它是帮助政府重建振兴那些工程的重要工具。过去那么多年，强制收购令体制和程序发生了很多变化，并且进行了很多修改，但整个过程还是非常耗时耗物的。
因为在整个过程中反对意见都有机会根据法律提出来，所以政府做规划时，必须确保每个步骤、流程都是按照法律规定来走。如果要让强制收购令得以批准，一定要确保项目真能顺利推行，并且在财政上可行，这样申请强制收购令的成功概率才高。
鉴于金融危机和经济衰退的情况，使得这些条件具备很不确定性。这也是为什么在英国，强制收购令还是最为最后的一个手段;多数情况下当地政府机构还是希望能够通过和当地的业主进行谈判协商达成一致意见--除非该项目符合更广大公众的利益，在这种极端情况下政府会采用强制收购令。
感谢大家的倾听，希望这个发言能对大家有用。谢谢大家。
张千帆：感谢沃尔顿教授非常具体详细的报告。接下来由中国政法大学法学院教授蔡定剑老师发表题为“正当合法的拆迁程序及法律制度”的报告。 蔡定剑教授是我们非常熟悉的宪法学家，原先在全国人大法工委工作，是中国少有的有良知、讲真话、办实事的学者型官员。后来到政法大学工作，出版了大量的著作，在人大制度改革、地方选举、公众参与和财政预算监督等领域发挥了非常重要的影响。今天这个活动是由他首先发起的。让我们用掌声表达我们的敬意。
蔡定剑教授：这些年，我一直研究城市规划的公众参与，我把我个人的研究，不仅英国还有其他一些地方涉及到“拆迁”的法律制度的过程做个介绍。我首先是很反对拆迁的，中国人的问题就在于，不但要“拆”，而且要把人家“迁”走。这是所有问题的根源。人家(其他国家)叫城市复兴、城市改造、城市重建，是在这个地方使它重新复兴起来;中国人要把它拆走。
现在国内把拆迁的正当法律程序的过程简单化为《城市房屋拆迁管理条例》，这是在这一正当法律程序的最末端了。拆迁的正当法律程序应该有三个基本阶段：第一个是规划。就像一个政府花钱如果没有预算是不行的，任何一个城市或地区的开发都必须建立在规划的基础上，没有规划的开发是违法的。 第二个阶段是规划的许可。有规划以后，开发商或政府的开发，都应得到规划部门许可;得到许可以后才可以开发。如果拿到规划和规划许可的合法程序，剩下的问题(即第三个阶段)才是强制购买和强制征收。
简单地说，这是一套法律制度。规划有规划法及有关法律制度来调整，规划的许可有行政许可的法律制度，其中有规划许可的一些特殊的制度。第三个是由开发商与被开发者进行谈判、协商和妥协，如果不行，就只有强制了。这是我对国外一般程序的理解。所以我们要“废旧立新”，不能只限于拆迁条例这样一个最后环节，一定要把这一制度厘清楚，应该是这么一套制度安排，才会最终解决我们面临的问题。
上次我提了两个意见。其中一个非常重要的意见就是拆迁法的制定，要由全国人大来制定，不能由国务院来制定。涉及到公民财产的征收，一定要全国人大来立法。第二个意见是说，我们现在出现的拆迁问题，源头在规划。如果不在规划阶段理顺关系，那么，后面阶段出现“推土机前的抵抗”是不可避免的。因为公众没有参与前面两个过程。
而第一个阶段即规划的过程，公众参与应该贯穿始终，来解决一个城市地方的空间利益的分配。这一阶段，公共利益就界定的差不多了。建一个商业区还是金融区，还是住宅区?大的规划已经确定。到最后的一个阶段即拆迁阶段再来讨论公共利益，是没有意义的。一定要在规划阶段就已经厘清这个开发项目的规划是公共的还是商业性的。当然有些项目包括一部分公共利益和另一部分商业利益。
第二阶段是规划许可，政府有关部门应该根据经过公众广泛参与的规划会向开发单位说清楚要干什么，很多单位会申请开发，像招标似的。政府就看谁做的具体规划草案好，就把项目给谁;但是不仅如此，首先要审查开发项目是否符合有关法律标准，要符合利害相关人的需求。
第三，如果前两个阶段还有一些问题没解决，还剩下一些个案，在规划确定及规划许可后，剩下的问题就是涉及到的具体拆迁问题，这就需要与居民协商谈判。有的补偿在前面阶段，有的则在这个阶段。开发商应该和被开发人应协商，协商不成，双方都可以寻求司法救济。如果有所谓的钉子户，认为补偿不够，可以起诉开发商;如果开发商或政府，认为自己是合法的，也可以起诉钉子户，进行司法强制。
上述三个阶段，公共利益的界定是在城乡规划阶段就要解决的。
我们说，正当法律程序最重要环节在规划阶段，包括什么是公共利益和一些具体矛盾问题。以威尔士政府为例，政府想复兴或改造某个地方，就应该向议会报告方案、计划;议会接到后觉得基本可行，就要求政府怎么做规划，这是议会关心的：特别是规划的公众参与的程序是什么，有些需要很细致地列出来，要请哪些单位参与这些过程，这是很重要的。
第二步，规划部门制定规划方案。规划部门首先要了解开发这个地方公众的需求是什么?这是公众第一步的参与。规划部门应该有初步方案来进行调查，进行广泛的公众参与，政府把政府的想法和公众交流。
第三步就是据此起草具体规划草案，规划部门也会做大量公众参与和调查。在不同阶段怎么做不同的公众参与，都有具体的不同方法。
第四步，规划部门起草的规划草案广泛征求意见，包括法定的必须要公开展示6星期的内容以利于公众广泛参与。
第五步，规划部门根据公众意见修改草案。
第六步，把草案送给政府规划委员会，同时规划监察员开始接受没有得到意见表达的人的申诉;规划监察员接到申诉以后会对规划草案和征求意见的过程提出独立报告，讲明公众的反对意见和理由，之后提交给政府规划委员会。规划委员会据此作出是否批准的决定。
第七步，交给议会决定是否批准。规划委员会也有公众参与，如听证会。
第八步，议会根据规划委员会的批准来决定是否通过这个规划。
这个过程中，里面有大量讨论政府的目标与公众利益如何通过讨论过程纠缠在一块，所谓公共利益和商业利益在此基本被定位了。
规划被议会批准后具有法的强制性，开发部门会申请项目，政府根据规划进行许可，政府许可部门决定的问题，一是审查开发申请是否符合规划要求，做出具体的规划设计方案;二是审查规划申请是否符合国家法律政策，包括环保、水资源、空气保护、文物保护等必须符合国家强制性规定，不符合肯定不行。第三个非常重要的，规划许可一定要请利害关系人参与。没有利害关系人的参与，规划一定不能发出来。根据开发申请方案是否符合要求，政府再发许可给某个开发商。到第三步，开发商拿到许可，来跟居民协商谈判如何补偿。如果有“钉子户”认为不符合标准或开发商认为他是“钉子户”，都可诉到法院。
老百姓会觉得，政府的改造方案有利于地方，经过广泛的公众参与和议会批准，通过民主的方法解决。许可阶段解决开发商国家政策标准和利害当事人的参与。最后没有解决的问题就是对个案的补偿进行司法救济，评估机构合理判断，最终进行司法裁决。
在规划阶段应界定公共利益和商业利益，我归纳为两个标准：一是直接公共利益标准，如国防、交通、医疗等方式列举出来;但要强调，即使如此，国防、交通、医疗等也要受行政法上比例原则的限制，不能因为小的公共利益来损害很严重的私人利益。
比如前几年广州大学城拆迁，要修大学城的公路，非要取直线，因此而要拆掉诸多画家的高档别墅。其实完全可以拐弯就可以。因此不能不讲比例原则。不讲效益。还有修广场，不能使生活在这里的居民的生活水平更差甚至无家可归。这里的公共利益不是绝对的，不能滥用。
第二是间接公共利益标准。美国有些地方开发项目是商业性的，包括它有利于提高当地的就业率，提高环境、财政和税收，这样的项目也被法律认定为公共利益，它会间接给当地带来好处。但是，这样的问题也是在规划阶段通过民主的方法解决的。最后才是补偿标准、司法救济的问题。
我们谈废旧立新一定不能只限于最后一个环节，一定要更加注重前面两个环节。谢谢大家。
张千帆：下面进行自由提问。提问不超过三分钟。回应最好控制住在五六分钟以内。经过一个上午的讨论，我受益良多。我利用作为主持人的“特权”，向两位国际专家提出一个问题：在中国的危房改造中，地方政府通过土地价格的买低卖高来大赚其钱，那么，英美国家在贫困地区开发的过程中，是否也存在着这样的情况?
提问：我想补充一下蔡老师的观点。我非常同意蔡老师提出的在拆迁条例中应当增加规划一章。因为中国人事后补救的观念不强，原因在于中国的政府与人民的选票之间没有直接联系。补救不否，不构成政府的责任。因此，要将规划提在前面。
姜明安：我们国家制定了城乡规划法、行政许可法，就没有制定城乡拆迁法。
提问：一般的国家强制征用需要多长时间?比较复杂的呢?
提问：在英美，通过国家强制征用与通过市场交易之间取得土地的比例有多少?基于经济发展的理由而征用的面积占整个征用的面积的比例?大略的估计就可以了。
提问：英国1947年城乡规划法颁布之前，政府强制征用土地的规模有多大?美国19世纪后期，为了产业发展，州及地方政府对土地的征用的规模有多大?
提问：问一下蔡老师。蔡老师讲，在规划阶段，公众参与贯穿始终。想问一下，公众如何参与才是有效的?多种形式如座谈会、论证会、听证会，最有效果的应该是听证会。如何完善听证这一程序?
提问：蔡老师讲到公共利益有两类，直接的与间接的公共利益。蔡老师在规划中判断是否是公共利益，我觉得更应该通过一系列的程序来加以控制。除了规划以外，还有专家论证、听证等。我认为用“程序”这个词来概括更合适。
提问：蔡老师提出公共利益的界定是在规划阶段完成的，并提出了间接的公共利益。不知道两位外国专家有何评论?
提问：是否需要制定城乡管理法?是否需要进行土地性质的变革，从而修改一系列的法律?
欧姆：第一个问题，关于政府是否可能通过行使国家征用权征得土地并转卖给开发商从中获利。理论上，是可以把征用来的土地售卖给开发商的。但具体到是否能够获利，由于行使国家征用权的过程非常昂贵，同时公正补偿的费用也非常高，比如要请律师、土地价格的评估师等，政府最终可能会卖出去，但不大可能赚到什么钱。
一般来说，开发商会补给政府这个征用过程的费用。但美国政府的财政来源一般都来自税收，尤其是财产税的税收。如果说要赚钱的话，也只能是通过开发商的开发，使得当地的经济发展，政府的税收增加。通过这种方式，可以说政府增加财政收入了。
补充介绍一下英国的情况。英国对于土地的征用收购，有一个专门的补偿法。其中规定，如果强制收购的土地随着时间的推移，价值不断上升，并且上升幅度很高，如果当事人认为自己当初得到的补偿太少，没有达到土地价值的话，依法有一个专门的程序，当事人可以申请提高他获得的补偿额度。如果政府没钱的话，可以找原来的业主，让他们参与进来。有另外的法律规定，如果政府发现不再需要被征用的土地，可以找原来的业主，以较低的价格让他们再买回去。
姜明安：我补充一点。首先，“废旧立新”这个词，是我提出来的。关于“废旧”，原来我们讲“修改”拆迁条例，现在觉得不存在什么“修改”，就是整个的废除这个条例。“立新”也不是就一定要再制定一个条例，也可以制定一个法律。但制定的这个法律也不是房屋拆迁，也不是土地管理法。我们这个农村的土地，为什么只能由政府与开发商进行交易?农民自己能不能直接与开发商进行交易?这是一个非常重要的问题。第二个，现在我们房屋拆迁发生的问题，70%以上都是郊区或者农村发生的问题。还有一个，城市房地产管理法也是一个要大力修改的法。所以说，“废旧立新”不是要简单制定一个拆迁管理条例，或者说修改土地管理法，而是要考虑制定城市房地产管理法、集体土地征收与拆迁的法。
欧姆：我继续回应上面的问题。关于整个征用过程耗时多长的问题，在美国，这样的一个过程时间很长，从最初的规划出台，到行使国家征用权，这期间可能长达两三年甚至五年十年。时间的长短取决于很多因素，包括政府是否有足够资金支付强制征用、政府修改征用规划等。最快的例子如一年时间是极为少见的。
沃尔顿：英国的时间长度与美国比较相似。刚才介绍的伯明翰东区改造的项目已经算是较快的，但也耗时七到八年。英国申奥成功，很多人担心奥运会因此无法按时完成。一个解决的办法是国家的议会通过一套立法，通过强制购买令，一次性购买了许多奥运会场馆所占用的所有土地。
欧姆：一般来讲，美国政府避免使用国家征用权，因为这是一个很有争议的权力。80%的，也就是绝大多数的土地都是通过协商、谈判、正常交易完成的。只有很少的比例，20%，是通过国家征用权来完成的。
这与美国的规划有关。如果政府有长期的规划，如若干年后将在此修一条新的马路，那么，当地的业主可以提前在市场上将该土地出售给政府。
沃尔顿：在英国的情况与美国的类似。因为有一个长期的规划，业主知道自己的土地将会被强制收购，于是就提前出售。因此，强制收购令有一种威慑作用，迫使业主提前出售其土地。
蔡老师:简单回应一下。首先，我们需要一整套的法律制度。虽有规划法，但没有公众参与，也不需要人大通过。因此，要修改城乡规划法，增加公众参与的规定。其次，我们有行政许可法，但没有规定公众参与，特别是利害相关人的参与(姜老师补充：规定了但没有执行)。因此，这一制度需要完善。最后，强制购买是威慑性的，是最后解决问题的手段。我觉得是这样一个“废旧立新”的过程。中国没有有效的公共参与，要学习人家西方国家是怎么做的。光是规划中的公众参与，人家都规定的非常精细。每一个阶段，获得信息的公众参与是怎么样的，起草规划的公共参与是怎么样的，我们熟悉的听证、论证只是九牛一毛。当然，中国的听证没有效果，是因为政府官员不对人民负责，听不听你的都无所谓。这是没有脸皮的事。“废旧立新”是想从制度上从根本上解决问题，否则，“推土机前的抵抗”不可避免。