基层法律服务制度立法建议书（一）

目录
一、 基层法律服务制度，在中国建立与发展
二、“基层法律服务制度”，是一项符合中国国情的律师制度
三、基层法律服务制度，面临的主要问题
四、制定《中华人民共和国基层法律服务法》，是解决“基层法律服务制度” 存废问题的唯一方法
五、《中华人民共和国基层法律服务法》的主要内容
六、《中华人民共和国基层法律服务法（建议稿）》
七、笔者的几点声明
一、基层法律服务制度，在中国建立与发展
中国基层法律服务制度，是在上世纪80年代初，随着农村商品经济的发展，各种经济实体日益增多，经济往来日益频繁和复杂，改革发展中日益突出的各种矛盾等社会事务均需要得到法律方面的帮助而逐步建立起来的。
1980年底，在我国广东、福建、辽宁等地，出现了主要是面向广大农村地区，开展调整生产经营性纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作的基层法律服务所。
1984年8月，司法部召开全国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这一新生事物。同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验，并要求各地在试点的基础上加以推广。
1986年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地在城市街道和厂矿企业建立基层法律服务所。从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。
1987年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务工作会议，讨论、制定了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》。《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都作了规定。同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。标志着基层法律服务工作进入了规范化管理阶段。
1988年2月，国务院物价局下发的《关于印发第二批〈国务院有关部门行政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律服务所业务收费列为准予收费的项目。
1989年，司法部又相继发出了《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》、《乡镇法律工作者守则》、《乡镇法律服务业务工作细则》等一系列规范性文件。
2000年，司法部又制定了《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》两个规章，在全面开展基层法律服务所调整整顿工作的基础上，对现有的基层法律服务所设置、布局和管理体制进行调整整顿，并逐一进行检查清理。
2001年，司法部发布了《司法部关于印发〈基层法律服务机构脱钩改制工作座谈会纪要〉的通知》“目前，全国虽然已建有3．4万多个法律服务所，从业人员达12．2万人。”
2001年，司法部编印的《中国司法行政年鉴》确定“基层法律服务机构，‘九五’期末要发展到4万个，15万人，其中60%以上要达到大专学历；2010年发展到4.5万个，20万人，其中80%以上的人员要达到大专以上学历。”
至此，一种全新的律师制度――基层法律服务制度，在中国农村和城市社区形成。
二、“基层法律服务制度”，是一项符合中国国情的律师制度
中国的国情，是大部分地区在农村，9亿人口是农民，近三分之一的国民生产总值来自乡镇企业。这是基层法律服务制度，长期存在和发展的社会和群众基础。
我国城乡差别依然存在，农村和城市庞大的贫困人口依然存。在这是基层法律服务制度，长期存在和发展的的必要性。
律师服务收费标准，明显超出了县、乡镇、村老百姓打官司的缴费承受能力，基层法律服务工作者不会计较其收取的费用是否与办理的事务价值相当。
基层法律服务工作者承办的各类诉讼案件（“公诉案件被告人的辩护人”除外）、常年法律顾问和各类非诉讼法律事务的数量已经超过了律师的业务数量；但是，基层法律服务工作者的业务收费总数却远远低于律师的业务收费，大概相当于律师收费的30%。这是因为基层法律服务工作者，服务的地域，是广大的农村地区和城市社区；服务的对象，是中国的贫民阶层和小型企事业单位。
目前，与基层法律服务工作者发生冲突，并高呼取消基层法律服务工作者代理诉讼资格、取消中国基层法律服务制度的，不是基层法律服务工作者的服务对象，也不是大、中城市的律师群体，而是经济相对落后地区的律师群体！
如果废除“基层法律服务制度”，到时候与律师商讨委托代理事宜都将会被收取一定的咨询费，不论你是否委托，律师都会在不经意间就获得了轻松的报酬。只要你委托代理人，就只能在律师圈子里转，律师们的默契会让当事人找不到任何漏洞来指责他们。
这么多年来，垄断性、独占性的行业到底给老百姓带来了多少满意的服务？
三、 基层法律服务制度，面临的主要问题
二十八年来，中国基层法律服务得到了迅猛发展，也日益显示出他的鲜明特色。基层法律服务是“一项适合中国国情，具有中国特色的法律服务制度”。然而，基层法律服务直到如今没有得到立法加以确认，使得广大的基层法律工作者的执业地位得不到保护。
全国人大常委会迄今为止，还没有为基层法律服务工作者制定《中华人民共和国基层法律服务法》。基层法律服务工作者开展法律服务业务，只能依据是司法部制定的“部门规章” 和省级人大制定的“地方性法规” 。
由于中国特定的历史原因，中国法律服务制度形成了律师、公证和基层法律服务等三支机构并存的局面。中国法律服务制度的特点：三支法律服务机构相对独立，但在业务又相互是交叉、重叠的。
在计划经济时代，因为法律服务市场没有竟争，律师和基层法律服务工作者能够相安无事，各自为社会提供法律服务。但是，随着市场经济的建立，法律服务市场竟争日趋激烈，律师为了垄断法律服务服务市场，开始攻击基层法律服务工作者：开展法律服务工作属于非法执业；要求取消基层法律服务工作者的诉讼代理权。
2008年6月1日以后，《中华人民共和国律师法》第13条“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”开始实施。基层法律服务工作者退出诉讼代理领域后，几乎不再有生存与发展的空间。
四、制定《中华人民共和国基层法律服务法》，是解决“基层法律服务制度” 存废问题的唯一方法
2007年10月28日，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国律师法》。该法第13条 “没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”，已经成为国家法律。如果全国人大常务委员会不及时制定《中华人民共和国基层法律服务法》，2008年6月1日以后，基层法律服务工作者在人民法院从事诉讼代理或者辩护业务，违反的是国家法律禁止性规定！退出诉讼代理业务，基层法律服务工作者也就失去了生存空间！所以，解决“基层法律服务制度” 存废问题的唯一方法：是司法部尽快起草《中华人民共和国基层法律服务法》，并根据《中华人民共和国立法法》的相关规定报请全国人大常务委员会依法立法。
五、《中华人民共和国基层法律服务法》的主要内容
（一）、《基层法律服务法》的立法依据《中华人民共和国宪法》规定“国家尊重和保障人权” 。中国的国情，我国城乡差别依然存在，农村和城市庞大的贫困人口依然存。
国家建立基层法律服务法的目的，是是为农村地区、城市社区的低收入群体提供非营利性、公益性的法律服务；保障国家基层政权组织依法行政。所以，《中华人民共和国基层法律服务法》的立法依据，是宪法的基本原则―国家尊重和保障人权。
（二）、基层法律服务工作者的任务
（1）面向农村和城市社区的基层政府机关、群众自治组织、企业事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供非营利性、公益性的法律服务，维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，促进社会稳定、经济发展和法制建设。
（2）接受县级司法行政机关或者乡镇人民政府、城市街道办事处的委托，协助其开展基层司法行政工作，保障国家基层政权组织依法行政。
（三）、关于“基层法律服务工作者的定义”问题
目前，中国法律服务理论界，认为：法律服务机构是为社会提供法律服务的中介组织；律师和基层法律服务工作者是为社会提供法律服务的中介人员。但是，理论界又同时认为：律师和基层法律服务工作者担负了维护国家法律正确实施的职责。从理论上讲：维护国家法律正确实施是国家司法机关和司法人员的职责；中介人员的职责，是维护委托人的合法权益，为实现委托人所期待的合理目的而工作。
关于“律师和基层法律服务工作者”的定义，我们可以从分析法律服务人员为委托人提供服务，实现委托人合法目的的过程来解决。法律服务业务，在理论上分为非诉讼法律服务业务和诉讼法律服务业务两部分。法律服务人员在办理非诉讼法律服务业务，是运用自己掌握的法学理论和法律条文，为实现委托人的合法目的而工作，所以法律服务人员在办理非诉讼法律服务业务时是法律应用专业人员；法律服务人员在法院办理各类诉讼业务，无论起诉、答辩、提交证据、进行法庭辩护还是发表代理词，其目的都是辅助法官查明案件真实情况，正确实施国家法律；法律服务人员通过法官正确实施国家法律来维委托人的的合法权益。所以法律服务人员在办理诉讼法律服务业务时，除了是法律应用专业人员以外，还具有司法辅助人员的身份或者叫司法辅助人员的功能，辅助司法机关和司法人员查明案件事实真象、正确实施国家法律。将“律师和基层法律服务工作者”定义为“司法辅助人员”，具有以下意义：
（1）在理论上确定了“律师和基层法律服务工作者” 应当维护国家法律正确实施，因为法律服务人员是属于“司法类的辅助人员”，属于广义的司法人员。
（2）在理论上确定了“律师和基层法律服务工作者”与司法人员的关系。司法人员的职责是维护国家法律的正确实施；法律服务人员的职责是“辅助”司法机关和司法人员（也包括行政执法机关和行政执法人员）查明案件事实真象、正确适用法律。法律服务人员通过“辅助” 司法机关和司法人员正确实施国家法律来维委托人的的合法权益。
（3）为法官、检察官等司法人员，从“律师和基层法律服务工作者”中选拨提供理论根据。因为法律服务人员属于司法类辅助人员，那么法官、检察官就可以“律师和基层法律服务工作者” 选拨。
（5）与国际律师定义接轨。将律师纳入“社会中介人员” ，属于中国特色，在国际上是“独一无二” 的。在国外，无论是大陆法系国家还是英美法系国家都将律师纳入广义的司法人员。日本，将律师、法官和检察官统称“法槽”；加拿大，通过立法宣称，“律师是加拿大各级法院的官员”； 英国律师制度的特点，是律师今天在这个法庭代理案件作律师工作，明天则有可能在另一个法庭审理案件当法官；……。
（4）有利提高“律师和基层法律服务工作者”的社会地位。
综上所述，我们建议：司法部在起草《中华人民共和国基层法律服务法》时，将基层法律服务工作者定义为：“基层法律服务工作者，是指依法取得《基层法律服务工作者执业证》，面向农村地区、城市社区开展法律服务工作，接受乡镇人民政府、城市街道办事处或者县级司法行政机关的委托办理司法行政事务，以实现社会正义为目的的司法辅助人员。”
（四）、基层法律服务工作者开展法律服务的身份
基层法律服务工作者执行职务的身份，具有双重性，即面向社会开展法律服务工作，具有“基层律师” 的身份；接受改政府部门的委托办理司法行政事务，则是乡镇人民政府、城市街道办事处的“法律助理”。
（五）、基层法律服务机构的性质
基层法律服务机构的任务，是为农村地区、城市社区的低收入群体提供非营利性、公益性的法律服务；接受乡、镇人民政府或者城市街道办事处的委托办理司法行政事务。
所以基层法律服务机构的性质，不是单纯的中介组织，而是由基层司法行政机设立的事业单位。
（六）、基层法律服务工作者开展法律服务的权利和义务
基层法律服务工作者，面向社会开展法律服务工作，应当享受的相关权利和承担的义务，与律师所享受的权利与义务是一样的。《中华人民共和国基层法律服务法》未作相关规定的，参照《中华人民共和国律师法》的相关规定执行。
（七）基层法律服务工作者的任务
基层法律服务工作者的任务，通过开展法律服务工作，宣传国家宪法、法律和法规，维护国家、集体和公民的合法权益，以事实根据、以法律为准绳，严格依法办事，恪守职业道德和执业纪律，维护国家法律、法规的正确实施，实现社会正义，促进基层社会主义法制和民主政治建设。
（八）关于“基层法律服务的业务范围” 问题
理论界将法律服务业务，分为诉讼业务和非诉讼业务两部分；但没有在理论上确定哪些属于基层法律服务业务范畴，哪些属于非基层法律服务业务，即律师业务范畴。 但是中国的法律服务机构，却有律师、公证和基层法律服务三支队伍。这就造成了律师、公证和基层法律服务三支队伍，机构相对独立，法律服务业务相互交叉、相互重叠。
在计划经济时代，由于没有竟争，律师尚能与基层法律服务工作者和平相处、各自开展法律服务业务，比此相安无事。但是，随着市场经济的建立，法律服务市场竞争日趋激烈。律师为了垄断中国法律服务市场，开始攻击基层法律服务工作者，“非法”执业，并企图通过“取消基层法律服务工作者的诉讼代理权”，来达到消灭中国基层法律服务制度的目的。
多元律师制度，并非是中国律师制度的特有现象！实行多元律师制度的国家，有英国、日本、印度、南非、加拿大……实行多元律师制度的国家，通过立法机关为不同的法律服务机构规定了不同的业务范围。不同的法律服务机构之间，并不发生竞争关系。《中华人民共和国律师法》和《中华人民共和国公证法》，分别为律师和公证员确定了法律服务业务范围。
解决中国“基层法律服务制度”存废之争的唯一办法，就是制定《中华人民共和国基层法律服务法》。立法，将面临着如何确立基层法律服务所的业务范围。
如何确定基层法律服务所的业务范围，是制定《中华人民共和国基层法律服务法》的难点，因为这涉及到律师现有的业务范围，即律师现有的即得利益。
全国人大常委会制定《中华人民共和国基层法律服务法》的目的，是恐固中国的“基层法律服务制度”。如果不改变目前律师与基层法律服务工作者这种相互交叉、相互重叠，即不种学、也不符合国际律师惯例的业务分工，律师对基层法律服务工作者的攻击仍然不会停止。也不利于对基层法律服务工作者队伍的恐固，因为现有的律师业务范围比基层法律服务工作者多。
制定《中华人民共和国基层法律服务法》，首先应当在理论上解决：现有的法律服务业务哪些是属于基层法律服务范畴。为此，我们建议：
司法部能否主持基层法律服务工作者代表与中华全国律师协会通过协商确定各自的业务范围？协商确定基层法律服务工作者与律师各自的业务范围，我们可以比照英国高级律师与初级律师之间的业务分工。
如果，基层法律服务工作者代表与中华全国律师协会通过协商确定了各自的业务范围，“协议书”报全国人大常委会批准后实施。
如果，不能通过协商确定基层法律服务工作者与律师各自的业务范围，则由司法部提出关于“基层法律服务工作者与律师各自的业务范围” 的建议，并上报全国人大常委会批准后实施。《中华人民共和国基层法律服务法》，我们建议，基层法律服务所的业务范围是：
（1）应聘担任法律顾问；
（2）接受当事人委托，在基层人民法院代理民事、经济、行政诉讼、刑事案件；
（3）接受当事人委托，参与仲裁活动和非诉讼法律事务；
（4）接受被告人委托，或经人民法院指定，在基层人民法院担任刑事案件被告人的辩护人；
（5）根据双方的意愿，主持调解诉外纠纷；
（6）解答法律询问，代写法律文书。
（7）基层法律服务所可以受公证机关委托，协助办理公证事项。
（8）接受当事人申请，为内容单一、权责明确、标的额小、履行期短的协议或合同办理见证。
（9）基层法律服务所可以接受乡、镇人民政府，城市街道办事处，县级司法行政机关的委托办理以下司法行政事务：
1、指导或者参与人民调解委员会的调解工作；
2、办理法律援助事务；
3、法制宣传；
4、其他具有法律服务性质的司法行政事务。
（九）基层法律服务工作者的政治权利
基层法律服务工作者符合国家关于法官、检察官任职资格的，有权通过法官、检察官的选拔考试，担任法官、检察官。
六、《中华人民共和国基层法律服务法（建议稿）》