神马文学网基层法律服务的转型
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/27 17:32:36
【内容提要】：基层法律服务所是在县（区）一级司法行政部门领导下，应聘担任基层法律顾问，为基层群众代理参加民事、经济、行政诉讼活动，解答法律咨询，代写法律事务文书等的基层法律服务组织。经过二十余年的发展，基层法律服务所已成为我国法律服务领域仅次于律师的规模最大的一支法律服务队伍[1]。随着时间的推移，这一服务主体逐渐暴露出很多问题，如人员素质普遍不高，执业没有法律依据，与律师队伍界限不清，机构混乱，业务上与律师形成交叉和矛盾等。近年来关于基层法律服务所改革的呼声很高，各种讨论也很多，司法部正积极制定政策，逐步限制和取消城市街道法律服务所，并拟将基层法律服务所转化为我国未来法律援助体系的一部分[2]。本文主要从基层法律服务所改革转型的方向作一些研究，并就设立专门的“基层律师事务所”做一些可行性论证。
【关键词】：基层法律服务所 律师事务所 改革发展 转型
一、基层法律服务所起源与发展
我国基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向广大农民群众，开展调整生产经营性纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。1984年8月，司法部召开全国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这一新生事物[3]。同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验，要求各地在试点的基础上加以推广。从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。1985年3月，全国司法厅（局）长会议根据“四个服务”的指导思想，再次要求各地根据实际情况，积极创造条件，在乡镇设立法律服务机构[4]。同年7月，中央书记处（第221号）会议纪要充分肯定了司法部“四个服务”的业务指导思想，为基层法律服务工作指明了方向。
1986年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地积极创造条件，继续抓紧建立基层法律服务所，同时对已经建立的基层法律服务所要加强管理指导，完善工作制度，提高服务质量，并提出在城市街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。同年8月，司法部又召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳步发展基层法律服务所的指导思想。
1987年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务[5]工作会议，全面总结了创建法律服务所的成绩和经验，提出了“巩固、提高、完善、发展”的方针任务，讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，并于5月30日颁发各地执行[6]。《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都作了规定，标志着基层法律服务工作进入了规范化管理阶段。
同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。1988年2月，国务院物价局下发的《关于印发第二批〈国务院有关部门行政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律服务所业务收费列为准予收费的项目。1989年，司法部又相继发出了《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》、《乡镇法律工作者守则》、《乡镇法律服务业务工作细则》等一系列规范性文件。1992年，司法部召开全国乡镇法律服务所整顿总结暨经验交流会议，提出了广泛开展等级所评定和倡优达标活动，把基层法律服务所建设重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。[7]
邓小平南巡讲话之后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，司法部专门研究制发了《关于深化基层法律服务工作改革的意见》，明确提出了改革的指导思想、目的要求、具体内容和方法措施，使基层法律服务所在体制、机制等各个方面都发生了深刻变化，向着健全完善方面不断发展。随后，基层法律服务所在全国进入稳步迅速发展新时期，直到1999年发展为颠峰状态[8]。
进入2000年以后，各地深入贯彻《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》两个规章，在全面开展基层法律服务所调整整顿工作的基础上，对现有的基层法律服务所设置、布局和管理体制进行调整整顿[9]，并逐一进行检查清理。自该年度始，全国基层法律服务所数目、从业人数均有所减少，业务量处于不稳定状态，有的有所上升，有的则开始下降。截止2002年底，全国仍有基层法律服务所26889个，较2001年减少1758个，从业人员共98541人，较上一年减少9444人[10]。
1997-2001年中国基层法律服务所发展状况比较
（根据1998年-2002年《中国司法行政年鉴》编制）
年 份 1997 1998 1999 2000 2001
所总数目（个） 35207 35872 35286 34219 28647
从业人数（人） 119155 118359 119000 121904 107985
参加培训 （人） -- -- 74000 75576 --
大专以上文化（人） 37083 43310 52000 57561 59543
任法律顾问（万家） 48．86 49．30 48．7 51．56 --
代理诉讼（万件） -- 59．45 67 71．27 75．65
代理非诉讼（万件） 167．10 113．27 119 117．65 108．09
调解纠纷（万件） 123．50 110．10 106 105．23 97．29
协办公证（万件） 329．70 325．35 275 201．01 137．59
办理见证（万件） 236．10 -- 207．4 176．18 138．83
代 书（万份） 135 131．14 138．06 143．08 153．85
解答咨询 （万人次） 818 654．71 1183 654．97 625．20
法律援助（万件） -- 10．18 11 10．24 9．71
挽回损失（亿元） 145．60 146．3 140 -- 142
2002年8月，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中 ，将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行“脱钩改制”；同年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中明确提出基层法律服务所要面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性[11]。
随后，张福森部长在上海举行的加强大中城市社区法律服务工作座谈会上表示：不能让基层法律服务演变成为“二律师”，街道法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来，必须对法律服务的资质进行更为科学统一的管理，否则不同的资质从事相同领域的法律服务，不仅会造成法律服务秩序的混乱，而且还会影响司法的权威[12]。
2003年7月，司法部基层工作指导司副司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上的讲话[13]中，将基层法律服务所进一步定位为“公益性社区法律服务组织”[14]，主张将基层法律服务所一部分转变为律师事务所，一部分过渡为我国未来法律援助体系的一部分，通过政策调节逐步减少并消亡现有基层法律服务所。这是迄今为止官方正式会议对基层法律服务所所做的最新定位，也是与司法部近几年不断出台的方针、政策相吻合的[15]。
二、存在问题和改革的原因
回顾20余年的发展历程，我国基层法律服务工作的产生的确与当时律师、公证力量不足有关，但其发展和壮大有着更加深刻的历史背景。第一，在法律服务方面，它适应了农村商品生产和市场经济发展迫切需要，与律师服务形成了拾遗补缺的格局；第二，在法律援助方面，它贴近群众、服务便捷、收费低廉、便于广大贫困、弱势群体获取法律救助，是我国尚不发达的法律援助制度的重要补充；第三，在基层司法行政工作方面，它适应了基层司法所（司法助理员）人员少、任务重、增编缓慢的实际，在不受编制和财政经费限制的情况下，建立和发展了一支专门队伍，成为乡镇街道司法所履行职能的得力助手[16]。
有评论说，我国基层法律服务所二十年来取得了一定的发展成就，特别是在满足基层群众法律服务需求方面、在协助基层政府和村（居）民自治组织推进依法行政和依法治理方面发挥了积极作用，已经成为具有中国特色的社会主义法律服务体系的重要组成部分[17]。但是，另一方面，我们也应看到，由于国家对基层法律服务工作的性质和功能定位长期以来没有统一的认识，实践中存在的问题确实比较多，已经严重影响了基层法律服务所的正确健康发展。
20世纪90年代初期，中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件将基层法律服务所作为“政法基层组织”之一；2000年3月，司法部《基层法律服务所管理办法》规定，“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”；前述我们知道，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行脱钩改制； 2002年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中，则要求基层法律服务所面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性；在2003年7月全国司法厅（局）长会议上的讲话中，基层司又进一步主张将其主体逐步转变为“公益性社区法律服务组织”。目前，我国基层法律服务所在实践中存在的问题具体表现在：
1、基层法律服务所和法律服务工作者的地位和执业活动在立法上缺乏足够的支持[18]。由于基层法律服务所的设置[19]仅依据两个“部令”，其法律的权威性和社会的认知度与法治社会对法律活动的要求明显不相适应，也难免与国家陆续出台的有关机构、人事、收费、税管、整顿法律服务秩序等改革措施相冲突，处境一直颇为尴尬。众所周知，我国诉讼法律制度由三大诉讼法构成，刑事诉讼法规定，只有律师才能作为职业法律工作者接受委托，担任辩护人；民事和行政诉讼法规定，经法院许可的公民可以担任诉讼代理人，所谓公民代理，是一种临时性的、个人性的不得收取代理费用的活动，不是专门的职业性活动。三大诉讼法都没有赋予基层法律服务代理诉讼的职能[20]。同时，基层法律服务人员等由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、调查取证、代理诉讼等方面受到很大限制，不利于维护当事人的合法权益。
2、基层法律服务工作缺乏应有的稳定性。我们知道，基层法律服务所最早是在沿海地区出现，由司法部在全国加以推广，因此没有任何立法上的依据，也没有任何成功经验可以借鉴，完全是在实践中摸索，其管理方式是靠行政命令不断向全国发通知、指示或精神，发现问题就解决问题。由于没有现成的模式，基层法律服务所的工作总是根据部里政策或国务院命令不断地变[21]。基层法律服务所由最初与乡镇政府司法所“政事合一”、“合署办公”，到按照“国办发［２０００］５１号”和“清办函［２０００］９号”文件精神完成改制后，“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式”，再到日前张福森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求基层法律服务立足社区，从满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短时间内出现政策的反复性和不连续性，以及定位本身带来的难以把握性和操作性[22]。
3、在职能作用和业务范围上，基层法律服务所与律师等法律服务队伍界限不清、形成交叉和矛盾。由于在管理模式和发展模式上盲目效仿律师或者其它法律服务业的经验，基层法律服务工作常常脱离实际，特别是农村基层法律服务组织建设、队伍建设和业务发展各个方面，或受到牵制，或面临矛盾，或动力不足，总体水平提高缓慢[23]。这些矛盾和问题，尽管在一定的历史时期内可以通过科学的管理在一定程度得到缓解，但随着我国社会主义市场经济的发展，法治的完善和社会管理制度的健全，其内在固有矛盾必将日渐突出，渐渐使这项工作、这支队伍难以为继。有人说法律服务所“在名称上不伦不类，在工作上不死不活”，虽不准确，也不无道理。因此，必须根据基层法律服务的基本特征、功能定位和发展方向，从实际出发，走自己的发展道路，确定区分于普通律师的基层法律服务工作职能、业务范围、组织形式和运行机制，要建立适合农村基层法律服务工作自身特点的机构、人员管理体制，形成规范的基层法律服务机构和人员称谓，使群众便于识别，避免将其混同于普通律师机构和人员。
4、基层法律服务所政事不分，缺乏自我发展的机制和活力。目前，大部分法律服务所与乡镇司法所是两块牌子一套人马，大部分法律服务工作者同时又是政府公务员，法律服务所的工作受制于司法所[24]，司法所必须服从党委政府名目繁多的中心工作，因而很多法律服务工作者真正从事法律服务的时间非常有限。根据司法部《基层法律服务所管理办法》第三条规定：“基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展基层司法行政工作。”具体即要配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、１４８法律服务等司法行政工作，参与基层民主法制建设等，而且这些都是没有报酬的。该《管理办法》第四十条规定：“县级司法行政机关和乡镇、街道司法所可以对基层法律服务所定期进行检查或者发现问题随时进行检查，可以要求基层法律服务所报告工作、说明情况，提交有关材料，基层法律服务所及其从业人员不得拒绝。”不仅如此，在法律服务事项、收费标准等方面相当一部分是听命于行政领导。由于法律服务受制于行政管理，不可能按照市场规律运行，这是造成我国基层法律服务市场长期弱化、徘徊不前的根本原因。
5、基层法律服务主体量少质弱，不适应农村法律服务的需要。2002年底，全国共有执业律师12.2万人，其中在大中城市从业的有10万余人，约占全国律师总数的85%，而在拥有全国80%人口的县城及广大农村只有7万余人（持证人数）的基层法律服务工作者作为法律服务市场的补充[25]。目前全国共有39240个（平均一个乡镇不到一个）法律服务所，而且在7万余名法律工作者中多数是兼职，不是专职从业人数。根据海南省司法厅长施文在《关于拓展农村法律服务的思考》一文[26]的统计数字，受各方面因素的影响，真正在一线从事法律服务的人员，就全国而言不超过三万人，实际从业的法律服务工作者与农村人口的比例不足万分之零点三，法律服务工作者中具有大专以上学历的仅为62.9%（其中还有不少水分），多数没有受过全面系统的专业培训，因此能承担的法律服务业务十分有限。
6、法律服务领域机构林立[27]，鱼龙杂混[28]，法律服务市场秩序混乱。基层法律服务所受到业内人士批评最多的是从业人员素质普遍低下，准入门槛低，低价竞争，与律师“抢饭碗”[29]。据有关报道，我国法律服务市场秩序混乱主要表现在：法律服务主体不规范，机构林立，业务交叉，甚至还有一些未经任何部门批准、擅自设立的机构[30]；法律服务市场管理职责不清，权威性不强，管理力度不够；少数法律服务市场从业人员职业道德低下、诚信缺失，恶性竞争，高收费、乱收费现象还比较严重等[31]。针对上述现象，张福森部长在2003年全国司法厅（局）长会议上强调，要规范法律服务市场秩序，明确界定法律服务市场的主体和业务范围，为充分发挥法律服务在完善社会主义市场经济体制中的作用创造良好的环境。
张福森提出，从法律服务的发展规律和世界发达国家的情况看，未来中国法律服务队伍的构成人员主要是律师，在现阶段，由于律师队伍不足，在广大农村应以基层法律服务机构为补充。基层法律服务机构和社会法律咨询服务机构只能从事法律、法规许可和政策规定的业务，因此，必须开展整顿和规范法律服务市场秩序工作，要对各类面向社会从事有偿法律服务的机构进行一次普遍清理[32]。
三、改革转型的方向
目前，关于基层法律服务所改革转型的讨论比较多，归根到底，不是转不转的问题，而是如何转、转到什么方向的问题。因为现有基层法律服务所存在既没有法律依据，在实践中也确实产生了很多问题：一方面关系到整个基层法律服务所本身维持和发展问题，另一方面涉及到社会制度构造与法律服务体系完善的问题。综合国内这几年的讨论情况，主要有两种观点：
第一种观点，将基层法律服务所定位为“公益性社区法律服务组织”。主张逐步打掉基层法律服务所这种组织形式，通过政策调整，将有条件的基层法律服务所合并到律师事务所，其余部分过渡为公益性社区法律援助组织[33]。这是目前国内对于基层法律服务所改革形成的主流观点，并且由司法行政部门正在实施[34]。根据杜茂在《2003年全国司法厅（局）长会议上的讲话》，具体实施方案如下：
第一步：加强基层法律服务所组织建设，提高队伍素质，为向新型的法律服务（法律援助）组织转化奠定基础、准备条件（基层法律服务所不能冲击和影响以律师为主体的法律服务体系框架）。
第二步：将基层法律服务所定位为社会公益性事业单位。所谓“事业单位”，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据有关解释，“公益性”是指为公众利益服务，不以盈利为目的，可以收取一定的成本费用，以弥补成本和维持机构的正常运转。
第三步：调整和规范基层法律服务所的业务范围，依据基层多层次、多样化的法律服务需求，对基层法律服务的业务范围给予科学的界定和必要的“限制”[35]，“扭转目前业务过于宽泛、与其职能和能力不相适应、与律师服务相冲突的状况”。
第二种观点：主体并轨，分类管理[36]。目前持有这种观点的主要是部分学者和少量政府官员，他们从中国农村人口与贫困人口众多、律师主要集中在大中城市的实际情况出发，提出建立二元制“普通律师”与“基层律师”分类制度，使“基层法律服务工作者”的工作及身份合法化，严格准入制度，加强管理。按照施文先生在《关于拓展农村法律服务的思考》[37]一文的具体设想是：
（1）修改律师法，将律师分为二大类，即“普通律师”和“基层律师”。普通律师是通过全国统一司法考试、获取律师资格、在全国范围内自主择业的律师；基层律师是通过全国统一基层律师考试、获取基层律师资格、在限定区域和审级内从事法律服务的律师。在《律师法》中设“基层律师”专章，明确基层律师的法律地位、权利义务、服务领域、法律限定等，其它如法律要求、职业道德、职业纪律等方面则受律师法统一规范。基层律师执业以县级行政区划为限，其服务范围只能代理基层法院一审案件，其它完全放开。
（2）在修改律师法的基础上，由司法部制定“基层律师”管理实施细则，规定基层律师的具体管理事项，也可设立全国性“基层律师协会”，实行自我管理、行业自律，乡镇司法所不再作为一层管理机构，淡化行政色彩，努力同市场接轨。
（3）确定不同地区基层律师的收费标准，合理规定上限，协调国家税务部门制定相对优惠合理的税收标准，扶持农村法律服务业的发展壮大。
无庸置疑，不论是哪一种方案，都已经注意到了我国基层（特别是农村）法律服务工作的长期性和必要性这一事实[38]，不过，究竟哪一种方案更加适合我国的国情，是令人踌躇的，至少是有争议的。傅郁林老师在其《基层法律服务项目理论大纲》中认为[39]：（1）中国基层特别是农村社会对于法律服务的需求尚处于较低层次，象基层法律服务所这样层次较低、收费也较低的基层法律服务机构有相当大的生存空间，他们一方面直接解决当事人的部分案件从而构成非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分（如主持调解），另一方面，在基层社会文化层次较低以至于无法利用基层司法救济机制的状况下，他们在司法专业化程度较低的基层法院中代理当事人进行诉讼，从而成为解决小额、简易案件的重要沟通媒介。（2）目前所建议扩大的法律援助制度也不可能替代基层法律服务体系，因为法律援助只是针对社会的特殊群体而设置的司法救济制度，其受益主体范围太小、所适用的事项范围太窄。
我国正处于并且将长期处于社会主义初级阶段，从这一最基本的国情出发，必须高度重视农民和农村问题[40]，包括法律服务工作在内的农村基层法制建设是社会主义政治文明的基础，但困难多[41]、任务重、道路漫长，这一点在整个社会主义初级阶段都不可能有根本性的改变。因此，在这个相当长的历史时期内，农村基层法律服务工作的职能是其他工作难以替代的，仍有存在的必要性[42]。
即使是主张逐步取消基层法律服务所的学者和官员也承认我国农村和基层法律服务的重要性、长期性。“就法律中介服务而言，现阶段农民群众在就近获取法律服务方面仍存在着许多困难，考虑到律师服务的成本、价格承受力、供求关系等多种因素，规范的农村法律服务中介市场的培育和成熟将是一个较长的过程，农村基层法律服务工作仍有其发挥拾遗补缺作用的空间。”[43]这是因为，第一、广大农村对法律援助的需求将会始终存在，即使若干年后我国已成为发达国家；第二、如果完全由国家财政承担我国这样一个“人口超级大国”的全部法律援助费用是难以做到的。
事实上，目前基层法律服务组织为满足贫困、弱势群体维权需要而做的工作，律师是无法做到的[44]。就基层司法行政工作而言，随着农村法制建设任务日益艰巨，基层司法所的任务日益繁重，在人员、编制、经费等问题难以在短时间内得到根本解决的情况下，基层法律服务所确实起到了维系和支撑作用。“在当前及今后一段时间内，农村基层法律服务工作的长期存在和发展有着深厚的社会条件、群众基础和体制需求。”[45]
2002年3月20日，司法部段正坤副部长带领有关人员，就如何更好地发挥律师、基层法律服务队伍的职能作用，进一步理顺两者的关系等问题到河北省进行调研。他在听取了各方面的意见后提出：基层法律服务工作是随着社会主义市场经济的建立而发展起来的，并且随着社会主义民主和法制的完善而不断发展壮大，弥补了律师力量的不足，功不可没，其存在有着历史的必然性。目前律师队伍已经发展到10万人，虽然在某些地区出现了饱和，但从总体上还不能完全适应社会对法律服务的需求，因此，律师、基层法律服务两支队伍都要加强和发展。[46]
统计资料显示，2000年，全国基层法律服务所共担任基层人民政府、村（居）委会和企事业单位常年法律顾问515608家，其中担任基层人民政府和村（居）委会法律顾问240122家，乡镇（街道）法律顾问131323家，比上年增长5.9%[47]。2001年，全国基层法律服务所共担任基层人民政府、村（居）委会和企事业单位常年法律顾问444812家，其中：担任基层人民政府和村（居）委会法律顾问214786家，乡镇（街道）企业法律顾问124338家。当年，全国基层法律服务机构共代理民事、经济、行政诉讼756,486件，办理非诉讼法律事务1,080,862件，调解民事、经济纠纷972,904件，协办公证1,375,905件，办理见证1,388,328件，办理代书1,538,460份，解答法律咨询6,252,025人次，提供法律援助97,072件，共为当事人避免和挽回经济损失142亿元[48]。
官方评价认为，基层法律服务工作者通过担任法律顾问，为基层党委政府的依法决策、依法行政和企业的依法经营、依法管理提供了法律保障[49]，在开展法制培训，帮助企业健全生产、经营、管理制度，加强合同管理等事务方面也发挥了重要作用。他们通过代理诉讼和非诉讼经济、民事、行政等案件，为广大群众提供了及时、有效的法律帮助，维护了公民和法人的合法权益，预防和化解了大量的民事、经济纠纷，保障促进了社会的稳定和经济的发展；通过代书、解答法律咨询和提供法律援助，向广大群众宣传和普及了法律知识，提高了广大公民的法律意识，为维护社会稳定、推进基层依法治理打下了良好的基础[50]。
1998—2001年律师工作发展情况比较：
（根据同年《中国法律年鉴》和《中国司法行政年鉴》资料编制）
年 份 1998 1999 2000 2001
律师所个数 8946 9144 9541 10225
律师人数 101220 111433 117260 122585
专职律师数 51008 61761 69117 76558
兼职律师数 17958 17082 15639 13699
任顾问单位数 235676 238576 247160 254758
民事案件数 526633 592455 640610 667232
经济案件数 414229 426358 438672 402669
刑事辩护数 286668 309767 317108 339549
行政案件数 35865 39006 41785 43800
非诉讼案件数 851433 716287 770087 1162715
涉外案件数 21618 18793 30531 10609
解答咨询（万件） 489．86 419．2 457．4 403．4
代 书（万件） 125．9 96．6 111．3 113．9
重视和拓展基层法律服务、特别是农村法律服务，是我国的基本国情使然[51]。根据海南省司法厅施文先生研究，世界发达国家的城市化水平已达80％— 90％，中等发达国家在60％以上，即使某些发展中国家也达到45％左右，而我国目前才达到33％，即使我们以较快的速度达到60％至少也要20年的时间乃至更长的时间。“依目前的33％的城市化水平，85％律师集中在城市，这不是一种正常的现象，也不能成为阻碍法律服务业亦即律师制度改革创新的理由和屏障。”[52]以海南省为例：全省共有执业律师626名，其中在海口、三亚两个地级市执业的599名，占执业律师总数的95.7％。在其它16个县(市)从业的仅有27名，只占总数的4.3％[53]。
下图是北京市律师目前分布状况[54]。从图表我们可以看出，北京市的律师主要集中在经济较发达的海淀、朝阳、东城、西城、宣武、崇文、丰台等七个城区；相比之下，经济欠发达的石景山、通州、门头沟、怀柔等地，律师数量就大大减少；数量最少的是昌平、延庆、密云、大兴等经济
相对落后地区，有些地区的律师分布几乎是空白。
吉林省司法厅李文才等在研究吉林省基层法律服务所状况时说：“从目前我省农村法律服务队伍状况看，不适应农村法律服务需求。多数县、市只有一两个律师事务所，七、八个律师，有的县还没有律师事务所。进入律师队伍的门槛高，律师队伍短期内很难有大的发展，而且律师都集中在大中城市和县城，离农民远，服务费用高，农民用不上。即使将来律师队伍有较大发展，律师法律服务也不能包容社会所需的法律服务的方方面面。”[55]
专家认为，中国目前律师业的中介化和行业化，意味着在广泛的社会结构范围内、而非原先的国家权力结构范围内重塑律师制度和律师业，因而不仅需要各种阶段性设计，而且还要有一种系统的构想[56]。从某种意义上说，如果将基层法律服务所整体转型为专门的“基层律师事务所”，严格准入制度，加强规范管理，并非没有可能[57]。当初，我国律师业从国家公职范围脱离出来、彻底割断与国家权力相连的纽带后，律师不是照样实现维护民权、促进法治和实现社会正义的职业使命吗[58]？笔者以为，社会是一个有机联系的整体，改革基层法律服务所和法律服务业，需要考虑与其密切相关的系列环境因素和社会的客观实际状况，并从立法上对该行业作出与其职业使命相适合的定位。如果考虑到中国尚有8亿多农民人口[59]，在严格考核的基础上将现有符合条件的基层法律服务工作者转变为专门的“基层律师”，并不会影响我国的律师业在现有状况的基础上取得行业化的理想状态。
四、关于“基层律师”的可行性研究
1、二元律师制度在国际上的实行情况。
英国是律师业务分流制的典型国家，它采取业务分流与法院审级相结合为标准，把律师分为大律师（出庭律师）和小律师（事务律师）两大类[60]。大律师不直接接受当事人委托，其主要任务是出庭辩护，他们均可以在基层法院和高级法院、贵族法院、王室法院出庭，而小律师一般只能在治安法院、郡法院等初级法院和上诉法院出庭辩护，不能到高级法院、贵族法院和王室法院出庭辩护，受到审级的限制[61]。
另外，在英国又从大律师队伍中派生出一个律师类型“皇家律师”[62]。执业10年以上的资深大律师，本人可以申请并经大法官推荐，由英国女王批准，授予“皇家律师”称号。“皇家律师”享有很多的特权，收费可以高出普通大律师（“皇家律师”以外的大律师，均为普通大律师），“皇家律师”只处理那些最重要的案件，对于辩护词的起草以及财产转让等法律文书，则由普通大律师去做，“皇家律师”还有被任命为最高法院法官的资格。
其它实行律师职能分类的国家还有澳大利亚、新西兰、斯里兰卡、阿尔及利亚等英联邦国家[63]，这些国家的律师虽然也有大律师、小律师和皇家律师之分，但职能各不相同，各有特点。澳大利亚律师分为皇家律师（又称御用律师）、出庭律师（或称大律师、辩护律师）、不出庭律师（又称事务律师）；新西兰的律师也分皇家律师、大律师和小律师。但澳大利亚皇家律师与英国皇家律师的职能不同，英国皇家律师主要职责是代理最重要的案件，而澳大利亚皇家律师的主要任务却不是代理最重要的案件，而是有如下两条任务：接受国家司法部和州司法部的聘请担任检察官，为联邦政府对违法犯罪分子进行起诉；担任政府各部门的法律顾问，提供法律咨询和法律帮助。
新西兰皇家律师设有专门的“皇家律师顾问处”，主要任务是担任政府法律顾问，帮助起草法律规范，对行政案件代表政府出庭辩护，“皇家律师顾问处”由国家发工资，是官方的法律机构。斯里兰卡律师也有两类，一类是为检察院服务的律师，作为检察院的代表；一类是充当法律顾问、刑事辩护与民事代理人。香港律师同英国律师制度一样，分大律师、小律师，资深的大律师有被任命为“御用大律师”的资格，出庭处理一些较为复杂的案件。
一般说来，这些国家对大律师都规定了严格的准入制度[64]。比如在英国，一个公民要想取得大律师资格，年龄必须在21岁以上，同时必须在英国四大律师学院中的任何一个律师学院深造3年，完成学业与职业的训练，经考试合格，才能授予大律师资格[65]。由于大律师含有名誉公职性质，所以律师学院的入学条件比较比较严格，一类是大学毕业已取得法律“学士”学位的人员，还有一类是年龄在25岁以上，在非法律大学或法律实务或行政领域方面具有相当经验的成年人，应读一年课程考完规定的6个主要法律科目、经律师学院监督特许发有“适合证书”的，也可进入律师学院学习，这是一种特许的类别。相比之下，小律师资格取得要简单、容易得多。
按照审级分为“普通律师”与“高级律师”的国家有阿尔及利亚。阿尔及利亚的普通律师为基层法院或上诉法院服务，高级律师为高级法院服务，这两类律师，刑、民事案件均可承办，业务没有分立，只受审级限制，不受地域的限制。根据阿尔及利亚法律规定，普通律师晋升为高级律师，必须执业10年以上，才能提出申请，由司法部长任命。
其实，大陆法系很多国家在历史上都曾实行过律师业务分流制度，包括德国和法国。德国是在19世纪根据1878年6月1日制定的《联邦律师条例》废除原有的二元制的律师业务分流制度的[66]。法国在1971年以前，律师还有大小之分，其原在大审法院从业的大审代诉员，相当于英国的出庭大律师，而在商务法院从业的商事代理员则相当于英国的小律师，他们是不能在大审法院进行代诉活动的。但是，1971年法国通过了一项法令，对原有的律师体制进行了改革，将上述两种职能不同的律师类别予以取消，成为“合二而一”的统一的新律师业体制，律师执业也不再受审级和地域的限制[67]。
目前，法国的律师仍有两种，一种是由政府任命的在最高法院执行职务的律师，另一种是在其他法院执行代理和辩护职务以及在非诉讼事件中为社会提供法律服务的律师。前者在法国只有60人，其前身是法国旧王朝的王室参事院律师。这种律师除在最高法院执行职务外，还在最高行政法院执行职务，地位较高。后一种律师除在最高法院外，可以在任何法庭进行代理和辩护，也为社会提供非诉讼方面法律服务。按照法国《律师法》规定，代诉师是指附属于一定法院，主要为当事人提供庭外服务的法律工作者。代诉师是专职的公务人员，他由法务大臣任命。代诉师的职责是为诉讼当事人办理各种诉讼手续和按照诉讼当事人的意愿撰写书状[68]。可见，在法国律师地位仍然有差别和不同待遇的。
2、基层律师的设置适应了我国司法改革中“繁简分流”的总体思路。
“繁简分流”是近年司法改革讨论的热点，最早是由北京市海淀区法院作为改革试点，针对案件数量多、标的额和繁简程度落差大、法官素质参差不齐的状况采取的改革措施。具体办法是，成立民一庭和民二庭分别处理复杂案件和简易案件，繁简案件适用不同的处理程序。繁简分流是兼顾诉讼公正与诉讼效率的正确思路，也是各国在强大的案件压力下寻求程序保障的一条共同的途径。这项改革措施从案件分类的标准到具体的处理方式都突破了现行民事诉讼法关于简易程序的规定，建立了类似于美国的小额诉讼制度，目前运行效果很好[69]。在基层法律服务工作者的基础上设立专门的基层律师，是回应“繁简分流”改革的配套设想，我们可以通过考察国外的类似制度，对这一设想进行理论论证，使这一设计规范化，并在一定时期特别是农村还没有富裕的初级阶段成为一项精致严密的具有普遍性的制度。
“繁简分流”是大势所趋，也是国际潮流。如德国已在基层法院全面取消了合议制，在中级法院的一审程序中，合议制也仅限于重大案件，并且在这些少数实行合议制的案件中缩小了审判长和合议庭对案件的控制范围，主审法官的权力相应扩大。意大利90年代的改革除了在限权法院全面实行独任制之外，还在这一级法院设立了“治安法官”专门处小额案件，普通法院的一审程序也以独任制为原则，合议制只适用于少数案件。法国在传统上已划分了小审法院和大审法院，法院积案问题相对而言并不突出，因而一审程序改革的重点是强调诉讼准备的专业化和律师对庭审过程的实际参与。英、美国家的初审程序始终适用独任制，因而“繁简分流”改革主要是集中在上诉法院，比如美国上诉法院普遍采用“法院律师”制度对案件进行甄别，70％以上的案件以简易程序作出判决，80％以上的上诉案件不必开庭审理[70]。
律师业务分流，主要是根据案件的审级以及适用的程序是简易还是复杂来决定“普通律师”和“基层律师”的受案范围，通过法律限定基层律师的执业范围，如基层律师只能受理基层法院管辖的案件或适用简易程序审理的案件，而普通律师受案范围则不受到任何限制。在基层法院承担的案件数量日益繁重和适用简易程序案件日益增多的今天，实行律师业务分流是很有必要，是大有好处的[71]。
（1）适应法院案件多、任务重的需要。随着法律调整社会关系的日益广泛，标的额小、事实清楚的诉讼案件越来越多，单纯靠增加现有律师人数，并不能从根本上解决问题[72]。况且目前大中城市律师并不少，只是县城以下特别是广大农村律师不多，因此，解决任务和力量矛盾的出路主要是在现有基层法律服务工作者的基础上，建立专门的基层律师队伍，规范管理。在此情况下，根据案件具体需要来选择适当层次的律师，有利于节约整个社会成本，如果不加区分一律“杀鸡用牛刀”，必然是一种社会资源的浪费，同时也会大大增加社会成本。
（2）有利于减轻当事人的不必要负担。基层律师和普通律师收费是不一样的，对于很多简单的案件，基层律师足以办得很好，就没有必要去请普通律师了，这对当事人来说节约了大量的不必要的开支。目前，我国基层特别是农村还很贫困[73]，在市场经济快节奏的情况下，对诉讼成本的要求同对司法公正的要求一样，都是诉讼追求的目标和价值。现在当事人最害怕的除了不公正，就是害怕打官司费用太高[74]。普通律师收费高，所做的事情和结果都是一样的，既然花较少的钱就可以办到的事情，为什么一定要当事人花更多的钱呢？
（3）是适应审级制度改革和国际习惯的需要。目前不少学者从不同角度，主张将我国基层法院改造为简易法院或者从国家正式审判制度中划分出去，而以中级法院作为普通案件的初审法院和简易案件的上诉审法院。[75]“一般说来，现代代理制度的等级与司法制度的等级基本上是相应的，国家的正式法律制度给基层社会和边远农村留下了更大的自治空间。”[76]根据傅郁林老师的研究，美国的限权法院并未纳入国家正式司法体系，它们在法官、当事人（及其代理人）和程序等方面的专业化要求都大大有别于一般管辖权法院；德国的地方法院即基层法院允许亲自诉讼和较低层次的律师代理，而在地区法院以上则实行强制律师代理制，对律师资格的要求要比基层法院高；意大利、法国、日本[77]的状况与德国大致相同[78]。如果将我国基层法院改造为简易法院成为可能，则基层律师制度是天然绝配。
3、基层法律服务所的职能范围决定了基层法律服务所转变为基层律师事务所的可行性。
根据梁德超主编《司法行政两个体系理论与实践》[79]一书定义，基层法律服务所是指“设在乡镇（街办）主要为本辖区的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民提供法律服务的组织”。其宗旨是：为社会主义经济建设服务，为加强社会主义民主和法制建设服务，为社会治安综合治理服务。其工作原则是：坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事，方便人民群众。
按照1991年9月20日司法部颁布的《乡镇法律服务业务工作细则》[80]，基层法律事务所和律师事务所在业务范围上实际相差无几。2001年6月16日，司法部司发通[2001]069号文件[81]确认基层法律服务有别于律师等服务的特色和优势：①它的服务基本覆盖了农村乡镇和城市社区，为农村群众和城市居民处理简单、小额的法律事务提供了一种就近便利寻求法律服务的渠道，它的业务总量及服务受众面逐年增长，与律师业初步形成一种拾遗补缺、优势互补的格局。②由于它扎根基层，贴近群众，且收费低廉（甚至约有三分之一的业务是减免收费），在便利满足基层群众特别是城乡低收入或贫困居民获取法律服务方面发挥着特殊作用。③自创立以来，它在协助基层政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、整治涉法热点问题等方面扮演了越来越重要的角色，成为政法基层基础工作的重要辅助力量[82]。
比照《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》[83]与现行律师制度、律师管理办法、性质、宗旨以及律师有关权利义务规定，我们会发现，基层法律服务所在完全脱钩改制后与律师事务所已经很难区别[84]。二者区别仅表现在：①基层法律服务所依存于基层政权，主要服务于广大农村、城市街道各基层单位和个人，而律师事务所则不受此限制。②基层法律服务所不能办理刑事案件及与此相关业务，律师事务所则可以办理包括刑事案件在内的所有诉讼和非诉讼业务。③基层法律服务所从业人员只要取得专门法律服务工作者资格证书，由司法部统一组织考试进行资格认证；律师事务所律师要求通过司法部、最高人民法院、最高人民检察院组织的全国统一司法考试。④基层法律服务所收费低廉，很多案件只收取成本费，有的甚至不收费；律师事务所收费标准相对较高。[85]
4、基层法律服务所现有组织体制为基层法律服务所转变为基层律师事务所提供了天然平台。
（1）、基层法律服务所原有制度设计：根据2000年3月《基层法律服务所管理办法》[86]，基层法律服务所的组织和管理体制是：①按照事业法人体制进行管理和运作，独立承担民事责任；②接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展司法行政工作；③自主执业，其执业活动不受干涉，财产权益不受侵犯；④县级司法行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处可以组建由地方政府核拨事业编制和事业经费的基层法律服务所，行业主管部门、社团组织、企事业单位不得发起组建基层法律服务所，不允许个人以自愿组合方式发起组建基层法律服务所；⑤自收自支，独立核算，接受财政、审计和司法行政机关的审查监督[87]。根据2000年7月25日司法部对新疆维吾尔自治区司法厅、新疆兵团司法局关于贯彻《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》有关问题请示的批复[88]，基层法律服务所的任务是“面向本辖区、面向基层提供法律服务，同时还承担着部分基层司法行政工作的职能”，因此它与司法行政机关的联系较为紧密。
（2）、改制情况：2000年6月7日，司法部在《关于贯彻实施〈基层法律服务所管理办法〉和〈基层法律工作者管理办法〉若干问题的意见》[89]中提出对现有法律服务所进行全面整改和重新登记，实施新的管理制度，要求：①自2001年上半年起各地统一按新的规定建立并实行基层法律服务机构年度检查制度；②计划在2000年内组织全国首次基层法律服务工作者执业资格考试和考核，2001年初完成对现有在职从业人员的资格认定和证书颁发工作，建立规范的基层法律服务行业执业准入控制制度。
2000年9月25日，司法部根据国务院关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的部署和有关精神发布《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》[90]，明确基层法律服务机构作为提供法律服务的中介组织已被列入清理整顿和脱钩改制的范围。该《意见》提出脱钩改制的法律服务机构的范围是：①挂靠政府部门、社会团体、企业事业单位或由其举办的法律服务所；②已实现自收自支、具备自我发展条件和能力的、由乡镇政府（街道办事处）和县级司法行政机关组建的基层法律服务所；③对于尚未实现自收自支的基层法律服务所可暂不实行脱钩改制，仍可维持原管理运作体制。
根据《脱钩改制实施意见》，基层法律服务所脱钩改制内容是,“贯彻国务院清理整顿领导小组要求，在人员、财务、业务、名称四个方面与原举办单位或挂靠单位脱钩”。具体包括：①专职从业人员与原举办或挂靠单位在人事管理关系上脱钩，脱钩人员的人事关系和档案，移送司法行政机关指定的人才流动服务机构管理。②财务与原举办单位或挂靠单位脱钩。实行财务脱钩后，原举办单位或挂靠单位不再是脱钩所的投资者，不得再享有投资者权益，不得以任何形式从脱钩所谋取不正当经济利益。③实行脱钩的法律服务所，不再属于行政挂靠机构或事业单位，其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制。
该《意见》同时要求，“实行脱钩改制的法律服务所可以根据当地的实际情况，参照《合伙律师事务所管理办法》有关规定，逐步探索、完善适宜合伙制法律服务所发展的内部管理和运行机制”。历史常常有惊人相似的一幕，明眼人可以看出，这和我国律师事务所当初的改制思路、改革背景和改革方向何其相似！因此，改制以后的基层法律服务所已经为向基层律师事务所过渡提供了极好的组织保障。
5、基层法律服务所不同于基层司法所，其市场中介性质决定了基层法律服务所过渡为基层律师事务所的可能性。
根据国务院关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的部署和司法部《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》[91]，基层法律服务机构已经明确列入法律服务的中介组织。因此，尽管基层法律服务所在实践中承担了部分行政职责，却与基层司法所性质完全不一样。
基层司法所作为一级司法行政机构产生于二十世纪九十年代中期，比基层法律服务所出现稍晚，但基层司法所职能产生与基层法律服务所出现几乎是同期的。1981年11月18日，司法部发布《司法助理员工作暂行规定》[92]，规定人民公社（镇）、街道办事处设立专职司法助理员，司法助理员是基层人民政权的司法行政工作人员，在人民公社（镇）、街道办事处和县（区）司法局（科）的领导和基层人民法院的指导下工作。正是这一规定奠定了基层法律服务所和后来的基层司法所的主要区别：基层司法所是国家基层司法行政机关，基层法律服务所是社会团体中介组织，二者是管理和被管理、指导和被指导的关系。
1996年6月24日，司法部颁布《关于加强司法所建设的意见》[93]，规定基层司法所承担的主要职能是：①协助基层政府开展依法治理工作和行政执法、检查监督工作；②指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作；③指导管理基层法律服务工作；④代表乡镇人民政府（街道办事处）处理民间纠纷；⑤组织开展普法宣传和法制教育工作；⑥组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作；⑦参与社会治安综合治理工作；⑧完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的其它有关工作。
因此，基层司法所作为县级司法行政机关的派出机关，承担的主要是行政职能[94]。它和基层法律服务所还有一个最大区别：基层法律服务所服务可以收费，而基层司法所不能收费；基层司法所经费来自国家财政，由国家核定编制，基层法律服务所则属自筹经费，自负盈亏，没有固定编制。
而现实情况是，基层法律服务所已日益成为“基层司法行政工作的一项重要内容，也是不可或缺的一支重要辅助力量”[95]。截止2001年底，全国共有基层司法所4万多个，而具有司法助理员身份和占用地方行政编制的仅6.7万人，平均每所1.7人，因此，多数司法所与法律服务所都是与基层法律服务所实行“一套人马、两块牌子”两所合一的体制[96]，这种体制必然会严重影响和阻碍我国基层法律服务所的发展。如果将基层法律服务所市场化，免去其额外的行政工作，将其完全转变为中介性质的基层律师事务所，则很多问题将迎刃而解[97]。
目前，基层法律服务所一个最大问题是“政企职责不分”，即基层法律服务工作者除了要养活基层法律服务所和基层司法所外[98]，还要承担很多行政义务，严重影响了基层法律服务工作者的工作积极性、主动性与创造性[99]。因此，李丽撰文认为，作为市场主体之一，“基层法律服务所应当脱卸司法行政机关和基层人民政府赋予和委托的一些职能，不应再承担调解民间纠纷、普法宣传和１４８法律服务等司法行政工作，而应象律师一样，通过完成代理行为参与到基层民主法制建设中去”[100]。
6、基层法律服务所与律师事务所服务功能、效力上的某些共性，决定了它转变为基层律师事务所的可行性。
（1）基层法律服务所与人民调解委员会调解的性质和效力不同，与律师调解的性质与效力相同。
根据1989年6月17日国务院发布的《人民调解委员会组织条例》[101]，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下工作；基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。
该条例规定：①人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德；②人民调解委员会委员除村民委员会成员或居民委员会成员兼任外，由群众选举产生，连选可以连任；③人民调解委员会调解民间纠纷不收费，其工作经费和人民调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会自行解决。
除组织体制和机构性质不同之外，基层法律服务所调解与人民调解委员会调解效力也有不同。根据最高人民法院2002年9月16日发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，“凡具有民事权利义务内容、并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”[102]根据1991年9月20日司法部发布的《乡镇法律服务业务工作细则》，基层法律工作者主持达成的调解协议不具有约束力，只能靠双方当事人自觉履行，“当事人一方无故拒不履行，可以告之、协助或者受托代理另一方当事人向人民法院起诉”[103]，这与我国律师法和律师执业规则所规定的律师调解的性质和效力是一致的。
（2）基层法律服务所与律师事务所办理见证业务质性是一致，与公证处的公证业务不同。
律师事务所办理见证业务是大家都熟悉的，但是基层法律服务所办理见证大家比较陌生。1989年10月6日，司法部发布《关于严禁乡镇法律服务所直接以公证的名义办证的通知》[104]，明申办理公证证明是国家法律赋予公证机关的一项专有职权，任何其他单位或组织都无权以公证名义办理证明事项，责成各省、自治区、直辖市司法厅局要加强对乡镇法律服务所协办公证业务的指导和监督，要求其协办业务必须在当地公证处的指导下进行。
1991年9月20日司法部发布《乡镇法律服务业务工作细则》，具体明确基层法律服务工作者可以协助办理的公证业务包括[105]：①协助开展证前服务；②协助办理公证申请；③协助办理公证过程中的有关事项；④协助开展证后服务。该《细则》对上述业务进行了详细阐释界定，再次严禁乡镇法律服务所以自己名义为当事人出具公证证明。
1992年10月16日，司法部发布《关于基层法律服务所有限制地开展见证工作的通知》[106]，允许基层法律服务所在开展协办公证的基础上对一些内容单一、权责明确、标的额小、履行期短的协议或合同办理见证。确定基层法律服务所办理见证业务，是从审查完善合同，证明其真实、合法、可行到监督合同履行，发生纠纷及时调解的综合性法律服务，见证书由承办人签名，加盖法律服务所公章，并且“比照代理非诉讼法律事务向当事人收取费用”[107]。
根据该《通知》，基层法律服务所办理见证业务和律师事务所的见证业务性质是一样的，只有地域和标的大小的区别：①基层法律服务所办理见证事项的各方当事人及法律行为标的物必须是在法律服务所所在的乡镇辖区范围；②合同或协议的见证，在合同或协议的内容、标的、履行期限上要从严掌握，其履行期一般在3年以内，标的款一般在5万元以下。
这与公证处办理公证业务性质是完全不同的[108]。国务院1982年颁布《公证暂行条例》规定，“公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法利益”，[109]，“公证处是国家公证机关”。基层法律服务所、律师事务所办理见证与公证机构办理公证性质完全不同，前者属于私权，主要依靠自身信誉开拓市场，为客户提供法律服务。后者属于公权，即公证机构是国家法律证明机构，代表国家行使公权力，公证人行使的是国家证明权。
（3）基层法律服务所区别于社会一般法律服务咨询机构。目前，除了律师事务所和基层法律服务所之外，社会上还有一种经工商登记的营业性质的法律咨询机构，这种咨询机构一般以公司形式出现，以个体、个人合伙或有限责任公司形式设立，主要是为社会提供法律资讯或法律咨询，不能代理诉讼和其它业务，与基层法律服务所和律师事务所迥然不同[110]。1990年9月1日，司法部在给江苏省司法厅《关于乡镇法律服务所不属于社会法律咨询机构整顿范围的批复》[111]中，明确乡镇法律服务所是依据《关于乡镇法律服务所的暂行规定》等有关规章建立的乡镇法律服务机构，它的名称、批准建立的程序、业务范围等方面已有统一规定，不同于列入清理整顿范围的各类法律咨询服务机构。
1992年6月20日，司法部和国家工商行政管理局联合发布的《关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》[112]，要求清理整顿一些部门和个人不经司法行政部门批准自行成立的营业性法律咨询服务机构，以加强对法律咨询服务机构的管理。
1995年12月26日，司法部在《“对关于制定<天津市社会法律咨询服务机构管理条例>中几个重要问题的请示”的批复》[113]（司发函〖1995〗430号）中，明确规定：①不应将街道乡镇法律服务所列入《条例》的调整范围；② 法律咨询服务机构不能代理参加诉讼。
能否参加诉讼，是基层法律服务所、律师事务所与社会一般法律咨询服务机构最大区别。前述我们知道，除了执业资格和收费标准不同、承担的行政职能不同，不能参加刑事诉讼之外，我国的基层法律服务所和律师事务所已经基本上没有区别。
7、从收费情况看，基层法律服务所与设计中的基层律师事务所的在收费标准上可以顺利接轨。
我国基层法律服务所转型问题研究（下）
日期：2007-03-06 点击： 293 作者：余少祥 来源：中国法院网
基层律师事务所将执行区别于普通律师事务所的收费标准，具体也可以参照基层法律服务所目前的收费标准。
1990年9月1日，司法部、财政部发布《乡镇法律服务所财务管理办法》[114]规定：①乡镇法律服务所应当在司法部规定的业务范围内，根据承办的各项业务性质种类、繁简程度、需时长短、标的大小等情况，以低于现行律师收费的标准，计算收费数额；②有关乡镇法律服务所业务收费项目、收费标准、收费手续、收费减免办法以及与公证处、律师事务所联合办理业务的收费分成比例等，由各省、自治区、直辖市司法厅（局）拟定，报物价、财政部门审批；③乡镇法律服务所进行业务收费，必须办理当地物价部门核发的收费许可证，并公开收费项目和收费标准；④乡镇法律服务所进行业务收费，应当使用财政部门统一印制的收费专用票据，并建立收费的领用、缴销手续和制度；⑤乡镇法律工作者不得私自收费。
比照1997年3月3日国家计委、司法部发布的《律师服务收费管理暂行办法》[115]和2002年4月4日国家计委、司法部《关于暂由各地制定律师服务收费临时标准的通知》[116]精神，我们可以看出，基层法律服务所与律师事务所收费除了数额大小不同之外，其它很多东西都是一样的。特别是1991年2月11日司法部《关于贯彻〈乡镇法律服务所财务管理办法〉有关问题的批复》明确提出：“有些地区现行乡镇法律服务所收费标准偏低，司法厅（局）可根据《管理办法》第3条规定，与同级财政、物价部门协商，以低于《律师业务收费管理办法及收费标准》（司法发〖1990〗043号）的规定，对乡镇法律服务所业务收费标准作适当调整。”[117]
1997年3月3日，国家计委、司法部同时发布《乡镇法律服务所收费管理办法》[118]，对乡镇法律服务所的收费范围、收费标准和收费办法提出了指导性意见：①各省、自治区、直辖市司法厅（局）制订乡镇法律服务收费标准应当考虑的因素。②乡镇法律服务费的计价形式为计件收费、计时收费、按标的比例收费，并具体规定了收费办法。③明确乡镇法律服务所在提供法律服务过程中发生的由委托人另行支付的费用。④圈定乡镇法律服务所应当按照法律援助的有关规定减免法律服务费的项目。
比较1997年3月3日国家计委、司法部颁布的《律师服务收费暂行管理办法》，我们可以看出，从概括性的收费项目、手续、方式、要求、管理和处罚措施讲，两个《收费办法》没有本质区别，区别只在数量方面：①具体收费标准、数额由各地根据实际情况自行制定；②前者没有列出“代理参加刑事诉讼活动”的收费项目等。基层法律服务工作者比律师收费低廉，这是共识；基层律师将比普通律师收费低廉，也是共识，因此在收费层面，将现有基层法律服务工作者转型为基层律师，不存在制度性的障碍。
8、从历史上看，我国曾经实行过律师分级制度[119]。
1987年10月10日，司法部发布《律师职务实行条例》[120]，将我国律师分为初、中、高三等五个级别，规定了不同等级律师不同的任职条件、岗位职责、评选办法和比例限额[121]。我们知道，律师等级制度的形成，主要取决于律师的任职条件、岗位职责和人数限制，而这一切在《律师职务实行条例》中都有规定。
根据《条例》第六条规定，最低级别的律师（第五级）是“律师助理”[122]。比律师助理高一个级别的是“四级律师”。根据《条例》第七条规定，四级律师的任职条件是：获得法学硕士学位，获得第二学士学位，获得研究生班毕业证书，高等院校（系）法律本科毕业见习一年期满，专科毕业从事律师助理工作二年以上，取得律师资格，“基本掌握法律基础知识和律师业务知识，有一定的政策水平和分析问题的能力”。四级律师的岗位职责是：担任一般的民事案件或者简单的刑事案件的代理人，办理一般的非诉讼业务，在三级以上律师指导下担任一般单位和公民的法律顾问。
最高级别的律师为一级律师。《条例》第十条规定，一级律师的任职条件是：担任二级律师五年以上，具有高深的法学理论水平，在法律界有一定声望，具有丰富的律师业务实践经验，能处理律师业务中出现的重大疑难问题，熟练掌握一门以上外语，具有指导二级律师以下人员工作的能力。一级律师的岗位职责是：担任在国内外有重大影响的民事刑事案件代理人、辩护人，办理国内外有重大影响的非诉讼法律事务，参与国家重点建设项目的谈判，指导二级以下律师工作和业务进修，研究解决律师业务活动中遇到的重大疑难问题。
该《条例》规定，不同的职级的律师只能做不同的事情，并且在人数和承接业务方面有严格的限制[123]。比如，四级律师不能做一级律师所做的事情，也不能做二级律师和三级律师可以做的事情，而四级以上的律师则可以做四级律师和律师助理可以做的事情，这和英国的初级律师（小律师）不能做高级律师（大律师）所做的事情[124]，而高级律师可以做初级律师所做的事情本质上是一样的。有人认为，我国律师的这种职级制度不同于外国的律师业务分流制度，主要是因为我国律师不论何种职级都可以在同一律师事务所执业，而实行律师业务分流制的国家，不同类别的律师只能在不同的律师事务所执业。实际上，这种职级区分和我们讨论的分级制度本质上一样的，都是等级制，所产生的客观效果是一样的[125]。
在我国，法律服务主体千差万别，除了律师事务所、公证处、基层法律服务所外，还有各类法律咨询服务机构，企业法律顾问[126]等，现在又有公职律师，公司律师，军队有军队律师[127]，过去还有特邀律师[128]等等，不一而足。同时，法律服务对象也是千差万别。随着社会主义市场经济的深入发展，贫富分化在我国进一步扩大，因此，为了切实保障维护城市贫困阶层与广大农民的合法权益，在普通律师云集大中城市为有钱人提供服务、基层和农村法律服务力量普遍不足[129]的情况下，我们专门设置基层律师，在一定时期内代替基层法律服务工作者为农村和广大城市贫困居民提供法律服务，不失为一种好的策略。
结语：
诚然，任何制度的变革都不是一蹴而就的，需要在广泛深入论证的基础上循序渐进，就如何建立我国的“基层律师”与“普通律师”双重服务体制而言，我们应该首先明确现有法律服务业务范围和执业范围，允许自由竞争发展，逐步将有条件的基层法律服务所转变为基层律师事务所，不断减少基层法律服务所数量，控制其人员发展规模，逐步提高其准入资格，实现基层律师事务所与整个律师业的接轨，并最终消亡基层法律服务所。
应该承认，“基层律师”和“普通律师”的二元体制设计只是我国经济社会发展一定阶段、一定时期的需要[130]，也是我国目前基层法律服务所改革发展的最好归宿。因为，只要我国城乡差别依然存在，农村和城市庞大的贫困人口依然存在[131]，基层法律服务工作就有存在的必要，基层律师也就有其赖以生存的空间。
对于基层法律服务工作者退出历史舞台，学界和政界已经没有太大争议，因为中国的法律服务市场实在太乱，基层法律服务所管理太不规范，已经到了非改不可的时候了，况且目前我国法律服务工作者的存在确实没有任何法律依据。问题是，在替代性机制形成之前，如何填补基层法律服务工作者退出后在农村和城市底层留下的法律服务真空？
中国这么大，靠扩大和发展现有律师队伍？这无异于偃苗助长，无济于事；靠官方宣称的扩大的法律援助体系？我国农村和城市贫困人口这么多[132]，也未必能解决问题。据此，笔者以为，建立专门的基层律师队伍，并不是能不能的问题，而是如何规范[133]、如何管理和如何提高其准入资格[134]的问题。我们应该致力于基层律师的正规化、现代化建设，使这支队伍脱胎于基层法律服务工作者而整体素质又高于基层法律服务工作者。基层律师事务所将有完善的制度建设、明确的社会分工、保证的办案质量、规范的财务管理、良好的纳税行为、顺畅的业务开展和完全的自我约束等，这些将涵盖在基层法律服务工作的每个层面、每一个环节和每一个角落，使我国的基层法律服务真正实现人与制度的契合[135]，从而成为我国律师业服务管理的基础。当然，在具体的制度设计层面，还有很多东西需要研究，需要进一步讨论，本文限于篇幅，就不一一赘述了。
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[1] 仅就人数而言，2001年全国律师从业人数总计122585人，基层法律服务工作者从业人数总计107985人。1995年全国基层法律服务所代理民事、经济、行政诉讼36.8万件，相当于律师办理此类业务总数的58.6%，担任法律顾问41.3万家，是律师的1.8倍，办理非诉讼法律事务99.9万件，是律师的2.2倍，法律咨询525.6万人次，是律师的2.7倍，代书104.5万份，是律师的1，9倍。参阅土东：“试论基层法律服务所的诉讼代理业务”，http://www.cnki.net/index.htn。据统计，1992年中国乡镇（街道）法律服务所无论从机构、人员数量还是业务量都远远超过律师事务所。 参见张志铭：“当代中国的律师业”，原载夏勇主编：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第145页。
[2] 杜茂：在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。
[3] 1995年《中国司法行政年鉴》第30页。
[4] 同上第287页。
[5] 根据蒋竟《浅谈我国基层法律服务工作的特色及作用》一文定义：“基层法律服务是指经司法行政机关批准，设立在乡镇、街道的法律服务所及所属人员——基层法律工作者，在基层开展的各种法律事务性工作。”《学术论坛》1998年增刊。 实际上，广义的基层法律服务还包括公证、人民调解等工作，也包括律师服务，将基层法律服务简单等同于基层法律服务所并不准确。
[6] 参阅“鲁坚同志在全国乡镇法律服务工作会议上的讲话”，1995年《中国司法行政年鉴》，第287页。
[7] 参阅梁德超主编：《司法行政两个体系理论与实践》，法律出版社出1997年版。
[8] 根据《中国司法行政年鉴》统计数据，1999年全国基层法律服务所数目达到历史最高峰35286个。
[9] 2001年《中国司法行政年鉴》第11页
[10] 段正坤副部长在2003年7月23日全国司法厅局长座谈会上的讲话
[11] 关于城市街道是否应该设置法律服务所以及法律服务所与律师事务所业务划分问题，司法行政机关内部及基层法律工作者与律师之间存在明显分歧：（1）主管基层法律服务工作的领导和基层法律服务工作者认为，城市街道一级应当设立法律服务所，法律服务所与律师事务所都是社会的中介组织，市场经济是竞争经济，两者都应该在平等的环境中发展，国家应该为法律服务所提供活动的空间和余地，让市场和客户根据需要去选择法律服务所或律师事务所，如果限制法律服务所，容易造成律师事务所的独家垄断；（2）主管律师工作的领导和律师普遍认为，城市街道一级不宜设立法律服务所，法律服务所不能从事一切诉讼代理业务，其代理经济诉讼案件应有最高标的额限制，法律服务所与律师事务所的业务存在冲突，直接威胁律师业务的开展。但是，从调查结果看，双方对乡镇一级设立法律服务所没有异议。资料来来源：1999年11月9日司法部研究室《关于律师事务所与法律服务所设置及业务范围划分专题调研报告》。
[12] 2002年8月31日新华社文章，http://www.chinanews.com。
[13] 在我国，随着律师政治和经济地位的不断提升，律师界正在广泛影响政府决策。司法部律师司曾多次提出，基层法律服务所人员素质普遍低下，服务质量“低劣”，低价竞争，同律师“抢饭碗”，严重扰乱了我国的法律服务市场，因此主张限制和取消基层法律服务所；基层司则认为，基层法律服务所适应现阶段我国城乡差别悬殊、经济不发达的实际需要，在维护农村和城市贫困人口权益方面发挥了不可替代的作用，因此主张继续保留基层法律服务所。由于两司报告不断打到张福森部长手里，分管副部长也是各持一端，张福森部长最后下令司法部研究室到全国各地做调查，并将调查结果和意见报部党组。1999年9月始，司法部研究室共抽调12名干部，分成四个小组在北京、天津、上海、山东、江苏、河南、陕西、甘肃、广东、湖北等十个省市进行调研，共涉及10个省市、4个副省级市、22个地、市、区，16个县，57个街道、乡镇，42个基层法律服务所，23个律师事务所。不久，司法部研究室又主持召开了专题研讨会，最后得出结论：“对法律服务工作要做到开拓与管理并重”，“要抓紧立法，依法规范”，“法律服务所为中介机构的原则不能变”，等等——这与杜茂在2003年7月全国司法厅（局）长会议上的讲话精神是不完全一致的。据悉，目前司法部律师公证司和基层工作指导司已正式合并为律政司。
[14] 所谓“公益性社区法律服务组织”，按照杜茂的解释，就是按照“三个面向”的要求，为特定地域和特定的对象服务，以便民利民为宗旨，坚持特定的业务范围和服务方式，低廉收费，使成为政府主导和扶持下的法律服务组织，不作为市场主体参与法律中介服务市场的竞争。
[15] 参阅杜茂：在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。我国1978年《宪法》和1979年《人民法院组织法》规定：“被告人有权获得辩护”，“有权委托律师为他辩护”。1980年8月，全国人大常委会通过并颁布《中华人民共和国律师暂行条例》，是新中国成立以来第一个关于律师制度的立法，标志着我国律师制度的发展进入了新的阶段。1979年，我国律师队伍共有2200人，约40余万人口中才有一个律师，同年美国总人口为2.18亿人，开业律师为424980人，平均每513人中有一位律师；英国1977年总人口为4.91千万人，律师为35131人，平均每1398人中有一位律师；日本1978年总人口为1.12亿人，律师人数为11552人，平均每9970人中有一位律师；前西德1977年总人口为6.14千万人，律师为31167人，平均每1970人中有一位律师；法国1977年总人口为5.31千万人，律师人数为8475人，平均每6263人中有一位律师；意大利总人口为4.99千万人，律师为34461人，平均每1448人中有一位律师。资料来源：任允正 刘兆兴主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第205页。
[16] 参阅司法部2001年6月16日“基层法律服务机构脱钩改制工作座谈会纪要”，原载司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1596页。
[17] 2000年12月24日新华社文章，http://www.china.com.cn 。
[18] 李长贵在《浅议基层法律服务工作发展问题》一文说：“我国宪法和法律规定中央和地方各级人民政府行使管理司法行政的职能，但就司法行政的地位、职能、机构设置、组织原则等未作规定。基层司法所、法律服务所的设置、原则、运行机制等，更是处于无法可依的境地。”《政法论丛》1996年第3期。
[19] 司法部研究室1999年11月9日《关于律师事务所与法律服务所设置及业务范围划分专题调研报告》：“从调查情况看，有省市司法厅（局）批准成立的，还有非司法行政部门批准成立的，如省编委、省政府、省法制办、省高院、省检察院、省工商局、老龄委等等部门。陕西渭南市法院所在的一条短短数百米长的街上，就有未经司法行政部门批准的法律服务中心、法律服务所、法律咨询中心、法律工作者服务站等20多家。”
[20] 笔者在湖北省武穴市调研时，曾就基层法律服务所去向问题采访了该市“绿之洲”律师事务所霍律师。霍律师认为，根据《律师法》规定，只有律师才能从事有偿诉讼代理，公民和其他组织可以从事民事、经济诉讼代理，但必须是无偿的，基层法律服务所在办理诉讼案件中不具备无偿性，其从事的代理是不合法的。
[21] 1995年《中国司法行政年鉴》第30页。
[22] 李丽：“加强基层法律服务所管理应当解决的几个问题”，http://www.sina.com.cn。
[23] 陈伟强、邵素珍在“入世之后，对浙江省法律服务市场的调查与思考”一文中认为：“从司法行政系统内部及我们调查到的情况看，目前扰乱法律服务市场的因素主要来自我们司法行政系统内部，也即来自于占据着法律服务市场大头的律师、基层法律工作者、公证员之中。”文章称基层法律服务所和律师事务所之间的矛盾、律师事务所之间及律师事务所内部矛盾是整个浙江法律服务市场中的主要矛盾。http://www.cnki.net/index.htm。
[24] 宋文明在“基层法律服务现状浅析”中说：“‘两块牌子、一套人马’体制往往造成职能混淆，工作顾此失彼，加之法律服务所缺乏对人、财、物的自主权，无法搞活内部运行机制，影响了法律服务机构工作人员积极性的发挥。”http://www.cnki.net/index.htm。
[25] 刘振宇认为，这种数量上的差距，“在一定程度反映了社会对法律服务的有效需求不足，特别是在广大农村地区体现更为明显”。“考察英国法律服务市场对我国入世以后律师业发展的思考”，《当代法学》2002年第1期。
[26] 2003年《司法研究》第5期。
[27] 蒋青兰在“试论法律服务市场的规范化”中说：“目前我国的法律服务机构主要有律师事务所，乡镇街道设立的法律服务所，公证机构，各政府法制局设立的法律服务中心，司法局设立的法律服务中心，公、检、法离退休人员以离退休法官协会为依托成立的法律服务部，还有一些不经司法行政机关同意直接到工商管理登记部门挂牌成立的法律服务部等，这些机构在法律服务市场中抢滩掠地，造成了我国法律服务市场的军阀割据的局面。” 2002年2月《法学学刊》，第18卷，第1期。另据万可宜在《请关注法律服务市场这块大‘奶酪’》一文统计，“迄今为止，我国社会法律服务机构主要有律师事务所、公证处、专利代理事务所、商标代理事务所、版权代理事务所、基层法律服务所以及一些社会法律咨询机构，总量约为5万家左右，从业人数近30万人。”笔者以为，这个数字只是保守统计，尚不能真实反映我国法律服务领域现状。《决策探索》2002年第8期 。
[28] 蒋青兰：“目前从事法律服务的人员主要有律师（分为专职律师、兼职律师和特邀律师），法律服务人员[基层法律服务工作者—作者注]，公证人员，公、检、法的退休人员，还有司法机关、行政机关的现职工作人员，除此之外，在我国法律服务市场中还存在着一部分‘黑律师’、‘土律师’，也就是形式上不合法即根本没有法律服务的资格，却冒充律师从事法律服务活动的人。”参见“试论法律服务市场的规范化”，2002年2月《法学学刊》第18卷，第1期。另参阅李心淑：“对完善我国法律服务市场的几点建议”，2004年《西北第二民族学院学报》第1期，总第61期；张剑林：“法律服务市场的混乱状态亟需整顿”，《律师世界》1998年第10期；刘显岳：“法律服务市场几只手”，《中国律师》1998年第8期；陈宜：“法律服务市场：你该净化一下了”，《中国律师》2000年第10期；范云：“我国律师业发展中存在的问题及对策”，《律师世界》2001年第9期。
[29] 迟夙生：“法律服务市场要守法”，《中国律师》2000年第5期。另参阅王厚祥：“法律服务市场—一个不轻松的话题”，http://www.cnki.net/index.htm；王大勇、贾悦：“中国法律服务市场的规范化建设与律师事业的发展”，2002年6月《南京理工大学学报（社会科学版）》，第15卷，第3期；钱立志：“为律师业发展铲除绊脚石”，《中国律师》2000年第5期。
[30] 杨柳：“规范法律服务市场”， 2004年1月12日《瞭望新闻周刊》第2期。另参阅樊华：“对法律服务市场割据现状与规范化的思考”，《中国律师》2001年第5期；赵杨 李鹏：“中国律师制度的现状及对策研究”，《理论观察》2002年第6期，总第18期。
[31] 2004年1月记者朱大强文章，http://www.chinanews.com。
[32] 张福森部长的这段讲话已表明两层意思：（1）广大农村（不包括城市）应以基层法律服务机构为补充，即城市则不需要这种补充；（2）基层法律服务机构和社会法律咨询机构只能从事法律法规许可和政策规定的业务，即基层法律服务所可能会按照法律规定退出诉讼领域。参阅张福森：“在2003年全国司法厅（局）长会议上的讲话”，2003年《司法研究》第5期。 另参见司法部“中国律师事业五年（2002-2006）发展纲要”，《中国律师》2002年第9期。
[33] 杜茂在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。
[34] 任允正、刘兆兴等在《司法制度比较研究》中认为：“各国在对律师的分类、是实行律师一元化制还是二元化制方面，在很大程度上都取决于本国的历史和传统，都要首先适合本国的需要和发展，利弊不能一概而论。”“和律师一元制比较，不同律师之间的竞争、管辖权限问题和互通信息及交流的欠缺等时常发生。”“但另一方面，在美国和德国等国家，一元化律师制也屡屡受到批评，因为完全强调委托人或当事人的利益，强调律师的能动性，因而极易把诉讼引向对抗和竞争，导致法院超负荷运转和一系列相关问题的出现。” 中国社会科学出版社1996年版，第233页。
[35] 根据2003年7月23日全国司法厅（局）长会议精神，“限制”主要体现在两个方面：（1）城市街道法律服务所将逐步退出诉讼领域；（2）全国总的趋势是严格审批，控制发展，逐渐减少，直至归化为律师或法律援助机构。实际上，从2000年以后，全国基层法律服务所和从业人员已在逐年减少，2003年7月全国司法厅（局）长会议以后，原则上已不再审批新的基层法律服务所。
[36] 陈宜、崔玉麒在“法律服务分流制的构想—兼论法律服务市场的净化”中说：“从中国现实的情况出发……将有偿法律服务分别由律师和法律工作者承担不失为行之有效的好办法。实行法律服务分流制，既能使复杂疑难的法律事务由律师提供优质的法律服务，又能使一些律师无暇顾及的小案件也能获得专业人士的帮助，以满足社会各阶层对不同法律服务的需求。” 2002年4月《政法论坛》， 第20卷，第2期。
[37] 《司法研究》2003年第5期。
[38] 朱苏力教授在谈“送法下乡”问题时说：“研究中国的司法制度，必须认真对待上诉法院和基层法院的差异”，“另一方面，我们不应遗忘农村，或许在转型的进程中秋菊的困惑是免不了的，但难道就可以因此而放弃他/她们，不去关心这些个体，这些活生生的人？”，“我只想阐明我的一个基本观点，那就是法学家始终面对的都应该只是事实本身，而不能仅仅凭理想就作出什么制度设计”。参见苏力、吴昊：“送法下乡及其他——苏力访谈录”，http://chinalawinfo.com。
[39] 傅郁林：《基层法律服务项目理论大纲》（手稿）。
[40] 陈桂棣、春桃在《中国农民调查》中说：“我们确实没有理由，在城市变得日新月异的今天，忘却了广大的农村；没有九亿农民兄弟真正的富足，一切乐观的经济统计数字都将失去意义！”“今天中国还并非到处歌舞升平，我们还有很多困难的地方和困难的群众。”人民文学出版社2004年版，第3页、第5页。
[41] 夏勇：“在我看来，人们不愿打官司并不一定表示人们的权利意识淡薄，而是因为到目前为止，我们的司法不是很能为一般人提供方便，成本相当高。” 参阅夏勇、高鸿钧、马蔚：“善待权利——法治的前提”，原载夏勇主编《公法》第一卷，法律出版社1999年版，第353页。
[42] 蒋竟在《浅谈我国基层法律服务工作的特色及作用》一文中提出：“专家学者称基层法律服务是‘一项适合国情，具有中国特色的法律服务制度’”，“我们必需要从国情出发，从我国大部分地区在农村、9亿人口是农民，近三分之一的国民生产总值来自乡镇企业的实际出发，认识基层法律服务长期存在和发展的社会和群众基础。” 《学术论坛》1998年增刊。
[43] 李友竹等在“深化改革是基层法律服务发展的必由之路”一文中认为：“基层法律服务既是我国法律服务体系的重要组成部分，又是现阶段符合我国国情的，不可替代的重要法律服务工作，也是深受基层群众欢迎，根植于万千民众之中，充满生机和活力的法律服务工作。”http://www.cnki.net/index.htm。
[44] 陈宜、崔玉麒：“目前尽管我国律师队伍的人数已将近11万人，但从相对数量来说，仅靠律师的力量是难以满足社会对法律服务的需求的。而且法律服务的需求是多种类、多层次的。对于诉讼标的较小的案件，律师往往因为成本等因素不愿意接受委托。曾经有一对老夫妻转了五、六个律师事务所，就他们儿子一个刑事案件想委托一位律师担任辩护人，但是没有人接。” 参见“法律服务分流制的构想—兼论法律服务市场的净化”，2002年4月《政法论坛》，第20卷，第2期。
[45] 杜茂在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。
[46] 2002年8月1日《工作简报》，http://www.chineselawyer.com。
[47] 2001年《中国司法行政年鉴》第11-12页。1995年，司法部部长肖扬在“司法行政工作恢复与重建的十五年”的讲话中，充分肯定了基层法律服务的成绩和作用。他说：“基层法律服务机构突破以乡镇为依托单一建所的模式，试行在经济开发区、集贸市场、大型厂矿企业和经济发达的村建立法律服务所和分支机构，适应了农村经济建设和法律建设的需要”，“基层法律服务机构，‘九五’期末要发展到4万个，15万人，其中60%以上要达到大专学历；2010年发展到4.5万个，20万人，其中80%以上的人员要达到大专以上学历”。1995年《中国司法行政年鉴》，第6-7页。
[48] 2002年《中国法律年鉴》，第230页。
[49] 萧林在“前进中的浙江基层法律服务”一文中将基层法律服务所的作用概括为“保一方平安，促一方发展”。http://www.cnki.net/index.htm。钟志联在“试论乡镇法律服务机构为乡镇服务的作用”中认为，基层法律服务机构，“在为乡镇改革、开放和经济建设提供法律服务中起了前沿阵地尖兵作用”，“在为乡镇建设和发展农村商品经济服务中起了方便和密切联系群众的桥梁作用”，“在调处民间纠纷中起了预防、减少纠纷、做好党政助手的作用”。《法制研究》第4、5期合刊。
[50] 2002年《中国法律年鉴》第230页。
[51] 吴强军等在“对基层法律服务所向中介组织转换过程中几个问题的认识”中说：“基层法律服务所是适合中国国情的法律服务组织形式，在相当长的一个历史时期都有其存在的价值……我国现有的公证、律师队伍，在总人口中的比例依然是极其低的，就其服务而言，根本不可能满足农村地区和偏远地区的法律服务需求。”《中国司法》2001年第2期。
[52] 施文：“拓展农村法律服务的思考”，http://www.chineselawyer.com。
[53] 资料来源：同上。
[54] Ethan Michelson Unhooking from the state:Chinese lawyers in transition A dissertation submitted to the faculty of the division of the social sciences in candidacy for the degree of doctor of philosophy department of sociology Chicago
Illinois Auugust 2003 第33页 另参阅曾晓梅、马卫华、罗锁堂“中国入世对内地律师业的影响及对策”，文章说：“市场布局倾斜于沿海经济发达的大城市，80%以上的涉外法律业务和大型法律服务项目多集中在这些经济相对发达地区，广大内地小城市特别是西部地区发展滞后，律师业务量不饱和，业务结构单一。”
[55] 李文才等：“加快农村基层法律服务发展，积极促进农村小康社会建设”，《当代法学》2003年第8期。石从科在“我国到底需要多少律师”一文中认为：“我国虽然有十三亿人，但绝大部分在农村，其中文盲、半文盲占相当比例，农村那种基本自给自足的经济模式、农民那种相信家长、族长、亲属调解解决纠纷的非诉意识，很难有律师法律服务的生存空间。”《律师世界》1999年第10期。
[56] 张志铭：“现代化与中国律师制度的发展”，http://www.yfzs.gov.com。
[57] 潘牧天：“中国目前初步建立起来的律师管理体制尚不符合对律师制度管理的动态的、系统的客观要求，不能完全适应市场经济条件下的需要。” 参见“全球化与中国律师制度的发展”，2003年5月《法治论丛》，第18卷，第3期。
[58] 参阅谢佑平：“属性解读与制度完善——律师职业透视”，《湖南社会科学》2003年第3期。
[59] 参阅段正坤“在中英社区法律服务研讨会上的致辞”。他说：“我国是一个发展中的农业大国，在广大农村生活着8亿多农民，他们需要法律，法律也需要他们，他们是社区法律服务的主要对象。” 司法部司法研究所等编《中英社区法律服务研讨会论文集》，法律出版社2001年版。
[60] 陈宝权等著：《中外律师制度比较研究》，法律出版社1995年版，第15-16页。另参见龚祥瑞、罗豪才、吴撷英主编：《西方国家的司法制度》， 北京大学出版社1980年版，第98-99页；龚祥瑞著：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第142—143页；小岛武司等著：《司法制度的历史与未来》，汪祖兴译，法律出版社2000年版，第166-167页。
[61] 在英国，常常有人建议，如果将两类律师合二为一，当事人可以在整个诉讼中仅聘请一位律师，他既负责审前的所有工作，也负责出庭辩护。尽管英国政府倾向于上述建议，但律师界却强烈反对。参阅茅彭年、李必达主编：《中国律师制度研究》，法律出版社1992年版，第48页。
[62] 2003年7月25日《英国的律师制度》，http://www.chnedu.net。
[63] “在意大利，法律职业包括两类人：律师（attorney）和诉讼代理人（procurator），他们统称为律师（lawyers）。律师开业的一个必不可少的条件是在有关的名册上登记注册。作为开业者，我们又可将其分为三个基本类别，即诉讼代理人、律师和有资格在高级法院出庭的律师。” 任允正 刘兆兴等主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第226页。可见，在大陆法系一些国家，律师的职能和地位也有不同。
[64] 对于有争议的两类律师合并、取消大小律师区分问题，英国皇家委员会一直持反对意见，皇家委员会报告认为：“一个划分为两类的职业很可能比合并为一类的职业能够更好地保证辩护的质量，只要我们的制度仍保持目前的形式，这种辩护即是必不可少的，以确保公证”（cmnd.7648）17.45—17.46段 转引 同上，第218页。
[65] 参阅龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第143页。
[66] 陈宝权等著：《中外律师制度比较研究》，法律出版社1995年版，第7页。 根据任允正 刘兆兴等主编《司法制度比较研究》，“在德国，人们习惯于将律师分为三类：私人开业律师、服务于政府的律师和公司法律顾问，这看起来和我们前面对美国律师的区分相似。但在实际上，无论是从职业的类型、职业组织的成员资格，拟或是从自我形象上，德国的三类律师之间都存在着明显的不同”。说明德国目前律师之间还是有很多差别，包括职业资格的差别。中国社会科学出版社1996年版，第224页。
[67] 龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第18页。另见上海社会科学院法学研究所编译：《司法制度和律师制度》，知识出版社1981年版，第161页。
[68] 施文：“拓展农村法律服务的思考”，http://www.chineselawyer.com.cn。
[69] 江伟、傅郁林：“民事审判制度改革中亟待解决的几个问题”，http://www.civillaw.com.cn。
[70] 傅郁林：“改变“全面”强化合议庭功能的思路”，http://www.civillaw.com.cn。
[71] 李金富：“审判方式改革中的繁简分流”，http:/www.dffy.com。
[72] 肖建国在“法治化进程中的我国律师制度——读章武生教授新作〈中国律师制度研究〉”一文中说：“由于我国律师人数占总人口比例偏低（约为万分之零点八三），当事人对法律服务需求的增长高于律师队伍的增长，因此，现阶段我国公民对于法律服务的需求常常得不到及时的满足。如果切断当事人获得法律服务的其他途径，恐怕不是明智之举。”原载张卫平主编：《司法改革评论》第3辑，中国法制出版社2003年版，第269页。
[73] 卓泽渊：“农业生产力低下，特别是贫困，是农村法治建设的首要障碍”。《法治泛论》，法律出版社2001年版，第70—71页。
[74] 高鸿钧：“近年来，在城市，一旦发生纠纷，人们往往直接聘请律师或诉诸法庭。但是，在农村，人们试图通过司法渠道解决纠纷的愿望低于城市人口。”这一方面说明农村人口权利意识比较淡漠，另一方面也表明了某种无奈，因为不是他们不需要、不愿意维护自己的权利，而是他们确实打不起官司，也请不起律师。参见“中国公民权利意识的演进”，原载夏勇主编：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第81页。
[75] 傅郁林：《审级制度研究——以民事程序为核心》，博士后出站报告。
[76] 傅郁林：《基层法律服务项目理论大纲》（手稿）。
[77] 参见上海社会科学院法学研究所编译：《司法制度和律师制度》，知识出版社1981年版，第176页。2001年6月12日日本司法制度改革审议会拟订的《日本司法制度改革审议会意见书》提出，“从在迅速处理简易案件的同时，把法院有限的人力、物力资源集中到复杂的、高难度的案件上，从而提高总体效率的角度出发，是否在地方法院中在通常以诉讼标的为基准的诉讼程序之外，再建立能够简易、迅速处理案件的审判程序，有待于今后继续探讨”。孙谦郑成良主编：《司法改革报告——有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社2002年版，第94页。
[78] 日本虽然实行律师一元化制度，对律师（日本国内对律师、法官、检察官统称“法曹”）任职资格和条件要求很高，“但在律师之外，还存在着一些准法律执业者：如‘司法代书’，按一定的手续可处理司法或法律文书；‘辩理士’，办理专利、许可执照和商标等事务；‘税理士’，就税务问题提供专门意见或撰写有关书状；‘会计士’，处理财会事务等；还有一些大学法律系的毕业生，他们不做私人开业律师，而是在政府部门或私营企业中从事与其本部门业务有关的法律工作。这些准法律工作者在其工作范围内，独立处理有关的法律事务，但他们和律师的业务和职责间的界定却不甚明确，有时可以说是一种协作互补的关系，但更多的是一种竞争关系。” 任允正、刘兆兴主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第230页。
[79] 法律出版社1997年版。
[80] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1596页。
[81] 同上，第1737页。
[82] 张荣臣在“求我国社会主义初级阶段基本国情之真，务坚持长期艰苦奋斗之实”一文中说：“要看到，我国人口多、底子薄、生产力不发达的状况还没有根本改变，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是社会的主要矛盾，”“我们想问题、办事情、作决策，都必须从社会主义初级阶段的实际出发，而不能脱离这个实际”。《人民日报》2004年2月14日第1版。另参见乔晓阳“中国社会主义法律体系初步形成，依基本国情立法”，文章说：“中国在立法工作中，首先是从基本国情出发，使法律规定符合中国的实际情况，同时也非常注意吸收和借鉴其他国家法制建设的有益经验。”http://www.news.xinhuanet.com/ne ... /content-270731.htm。
[83] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1614页。
[84] 邱海洋、刘宛红：“基层法律服务工作者的专业知识基础和业务范围与律师基本一致，但是我们并不主张取消基层法律服务工作者资格。因为，基层法律服务工作者‘立足基层、面向基层、服务基层’，是律师的重要补充，满足了低收入阶层对法律服务的需求，在边远、贫困的地区，在律师服务供不应求的基层社会发挥了重要作用。” 参见“律师职务一元化”，《中国律师》2000年第12期。
[85] 李松冰、张秋敏：“律师职业日趋商业化，并出现极端商业化现象——以经济效益最大化为目标，漠视律师职业的‘公共责任’。从律师执业的现状看，宁可办理经济纠纷案件，不愿办理非经济类的民事案件；宁可办理标的大的经济案件，不愿办理标的小额的经济案件；宁可办理小额的经济案件，不愿办理行政纠纷案件以及刑事犯罪案件；宁可为金融、投资等大公司担任法律顾问，不愿为小型企业及一般百姓做法律顾问等等，这已成为当多律师受案标准。” 参见“不正当竞争与法律服务市场的发展”，2003年《商业研究》第15期，总第275期。
[86] 司法部编：《司法行政执法手册》（下册），法律出版社2003年版，第1608页。
[87] 该《管理办法》第30条同时规定，“尚不具备自收自支条件的基层法律服务所，可以根据当地情况分别实行全额管理或者定额、定项补助的财务管理形式”。 司法部编：《司法行政执法手册》（下册），法律出版社2003年版，第1608页。
[88] 同上，第1724页。
[89] 同上，第1703页。
[90] 同上，第1725页。
[91] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1725页。
[92] 同上，第1745页。
[93] 同上，第1750页。
[94] 李文才等：“基层司法所和基层法律服务所是性质完全不同的两种机构，前者是县区司法局的派出机构，具有行政管理职能，后者具有市场中介组织性质，履行法律服务的职能。两种职能既不能交叉，更不能替代。”参见“加快农村基层法律服务发展 积极促进农村小康社会建设”，《当代法学》2003年第8期。另参阅樊三恩“乡镇法律服务机构发展趋势刍议”，文章说：“司法助理员、乡镇法律服务机构，二者的工作任务显然不同，将司法助理员的工作纳入乡镇法律服务机构的作法，在《司法助理员工作暂行规定》未行修改之前，不能说合理。尤其将性质上并非乡镇法律服务机构的业务—司法助理员指导管理调解委员会的工作，冠之以‘法律服务’，也更难涉及‘合理’二字。”《司法实践》1987年第3期。
[95] 2002年《中国司法行政年鉴》，法律出版社2003年版，第555页。
[96] 同上。
[97] 袁光祖：“按照所在地党委政府的部署安排，基层法律服务所往往接受指派参与连续不断的‘集中打击’行动，有的参与抓获犯罪分子或犯罪嫌疑人，有的参与侦破案件追逃犯，挖团伙，以及收提留、讨罚款、抓赌博、驻点包片等名目繁多的‘中心工作’。这表明，由于基层法律服务所性质的不明确和未界定，人们实际往往把它视为至少是混同于行政机构然而，这是并不合适的。” 参见“对基层法律服务工作改革的思考”， http://www.cnki.net/index.htm。
[98] 司法部研究室在1999年11月9日《关于律师事务所与法律服务所设置及业务范围划分专题调研报告》中说：“法律服务所在承担部分司法所职能的同时，还不得不给街道乡镇缴纳一定费用（如武汉桥口区新街法律服务所担负司法助理员和政法委书记奖金的任务），其在夹缝中生存已经很困难，如再从业务范围上对此加以限制，将导致许多法律服务所不堪重负而倒闭，进而影响基层法律服务工作和司法行政工作的开展。”
[99] 参见王大新：“对基层法律服务机构先行管理体制的思考”，http://www.cnki.net/index.htm。
[100] 李丽：“加强基层法律服务所管理应当解决的几个问题”，http://www.yfzs.gov.cn。
[101] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1582页。
[102] 同上，第1590页。
[103] 同上，第1604页。
[104] 同上，第1656页。
[105] 同上，第1596页。
[106] 同上，第1682页。
[107] 同上，第1683页。
[108] 茆荣华：“律师见证是律师根据当事人（包括法人、公民）的委托，对一定范围的民事行为的真实性、合法性作出证明的法律行为”，“律师见证与公证不同。公证是国家公证机关代表国家进行的，而律师见证仅以律师的名义作出。同时公证具有法定的证据效力，法律上的效力强制执行效力，律师见证只具有一般的证据效力。另外公证比见证适用的范围要广。” 参见“律师见证的性质及法律责任”，http://www.cnki.net/index.htm。
[109] 司法部编：《司法行政执法手册》（上册），法律出版社2003年版，第1046页。
[110] 根据1989年7月15日司法部、国家工商行政管理局《关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》，“法律咨询服务机构是向社会提供法律咨询服务，实行独立核算，自负盈亏，能够独立承担民事责任的企业法人，其经济性质按登记管理法规的有关规定核定”。同上，第961页。
[111] 司法部编：《司法行政执法手册》（下册），法律出版社2003年版，第1658页。
[112] 同上，第965页。
[113] 同上，第1686页。
[114] 同上，第1656页。
[115] 同上，第986页。
[116] 同上，第989页。
[117] 同上，第1659页。
[118] 同上，第1687页。
[119] 任允正、刘兆兴等根据中国律师执业的现状，将中国律师分为：律师、企业法律顾问、军事法律顾问和基层法律工作人员共四类。笔者不同意这样的观点，根据我国《律师法》规定，律师只能是依法取得律师执业资格和执业证书的从业人员，目前我国的企业法律顾问和基层法律工作人员虽获准从事法律服务业，却不是律师，这里有一个立法上的认可问题。参阅《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第232页。
[120] 司法部编：《司法行政执法手册》（上册），法律出版社2003年版，第848页。
[121] 目前司法部没有任何文件或通知废除该《条例》，2003年司法部编《司法行政执法手册》仍将该《条例》收入其中，表明这些规定还在实行过程中。
[122] 律师助理不同于“实习律师”。张志铭：“由于《律师法》第14条规定‘没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业’，‘实习律师’一词今后将不复为用。” 参阅“二十世纪的中国律师业”，载《法理思考的印迹》，中国政法大学出版社2003年版，第37页。 陈宝权等著《中外律师制度比较研究》认为：“所谓实习律师，是指高等院校法律专业毕业生或者经过法律专业训练的人员，经省、自治区、直辖市司法厅（局）考核批准取得‘实习律师’资格，协助律师从事律师业务工作的人员。”法律出版社1995年版，第18页。另参阅夏勇主编《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第140页。
[123] 《律师职务实行条例》第3条规定：“律师职务应有合理的结构比例并实行限额聘任或任命制度”。1987年10月10日，司法部《关于〈律师职务实行条例〉的实施意见》第1条提出：“各级律师职务的机构比例：……在调查摸底，逐级测算，综合分析的基础上，提出各级律师职务的比例，报上级机关及有关部门批准后下发执行。” 司法部编：《司法行政执法手册》（上册），法律出版社2003年版，第851页。
[124] 《英国的律师制度》，http://www.chnedu.net。
[125] 陈宝权等：“现在有的开放城市，如深圳经济特区，从1993年起，实行职务资格与聘用分离的新的改革措施，如果聘用就享受高级职务待遇，如果不聘用，就不享受高级律师待遇，这有利于社会的选择，也有利于竞争机制的引入，有利于不断提高律师素质和走专业化道路。”《中外律师制度比较研究》，法律出版社1995年版，第19页。
[126] 中国于1992年首次举行法律顾问资格考试。根据1997年3月12日国家人事部、国家经贸委、司法部《关于印发〈企业法律顾问执业资格制度暂行规定〉及〈企业法律顾问执业资格考试实施办法〉的通知》，企业法律顾问是指“经全国统一考试合格，由企业聘用，专职从事企业法律事务工作并经注册，本企业内部的专业人员”；根据国家经贸委1997年5月3日《企业法律顾问管理办法》，企业法律顾问是指“具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任并经注册机关注册后从事企业法律事务工作的企业内部专业人员”。
[127] 冀祥德、杨曙光：“军队律师的职责范围，据现有的规定看是严格限定在军队内部以及军队与地方互涉的法律事务中。”参见“军队律师不应介入社会法律服务市场”，《中国律师》2002年第12期。 另参阅田龙海、缪露：“论我国军队律师职责的设定”， 2002年8月《西安政治学院学报》第15卷，第4期。
[128] 陈宝权等著《中外律师制度比较研究》定义：“所谓特邀律师，就是离退休的政法工作人员，经主管司法部门批准，持有‘特邀律师’证书，从事律师业务的人员。”法律出版社1995年版，第18页。 可见“特邀律师”并非通过律师资格考试，而是通过行政批准获得律师执业资格的一类人员。另参阅张志铭“当代中国的律师业”，原载夏勇主编《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第141页；王晨光、高其才：“律师职业的现状调查——武汉律师访谈综述”，《中国律师》2000年第12期。
[129] 梁治平：“正如一些报告和调查所表明的那样，相对于乡村法律事务的繁复和庞杂，这些基层司法机构无论在人员配备、专业素质还是在财政力量方面都明显地不足。” 参见“乡土社会中的法律与秩序”（上篇），http://chinalawinfo.com。
[130] 目前我国的城乡差别、贫富差别依然存在，并且在一定阶段和一定范围长期存在。律师体制一元化是世界潮流，包括英国在内，一些发达国家司法改革也呈现了这一趋势。但我国的情况与西方发达国家有很大的不同，首先是城乡差别越来越大，贫富不均现象进一步凸显，而发达国家基本上实现了城乡一体化，虽然这些国家也有贫困人口，但是只占全国人口的相对少数，完全可以通过法律援助加以解决。在我国，由于贫困人口绝对数目大，所占人口比例高，仅依靠法律援助是难以解决问题的。
[131] 梁治平：“而我之所以将讨论的范围限定在乡村社会，固然是因为对乡村社会的考察足以帮助我们回答上面的问题，但更重要的还是因为，中国至今仍是一个农业大国，80%以上的人口居住在乡村，城乡之间的差别依然十分巨大，而正是这一部分社会以及生活于其中的人的活动，最不容易得到居住在都市的受过现代知识训练的立法者、行政官和理论家们应有的理解。”参见“乡土社会中的法律与秩序”（上篇），http://chinalawinfo.com。
[132] “由于我们所处的社会主义初级阶段这样一个基本国情，扶贫济困工作有着长期性、艰巨性，解决好困难群众生产和生活难题，始终应成为党和政府各级领导干部的重要工作议事日程。在农村，“八七”扶贫攻坚任务完成后，贫困人口仍有３０００多万。由于解决温饱的标准低，再加上贫困地区底子薄，基础设施条件差，一遇天灾人祸或市场变化，一些地方出现“返贫跟着脱贫走”现象，不少群众又发生新的生产、生活困难。在城市，国有企业下岗职工、困难企业职工和城市低保对象数量也不小，需要给予特别的关注和重点扶持。”2002年2月6日新华社评论员文章“立足基本国情，搞好扶贫济困”，http://www.news.xinhuanet.com/ne ... /content-270731.htm。
[133] 张志铭教授在《法治社会中的法律职业》一文中认为，“在现代社会，大凡专门职业，都会实行程度不同的自我管理，并拥有各种重要的自主、自律手段，诸如确定职业准入的条件、制定职业伦理规则、规定收费标准、进行纪律惩戒等，都应该在不同程度上属于法律等专门职业自主决定的范围。” 《法理思考的印迹》，中国政法大学出版社2003年版，第321页。
[134] 实际上，我国现有律师队伍素质也有待提高。根据聂河军、李凡在“GATS与完善我国法律服务市场法律制度”中提供的数字，“目前我国律师队伍中，大学本科以上的不到50%，能办理涉外法律业务的律师不到4000人，并且大多数集中在沿海城市，内地众多中小城市能办涉外法律业务的几乎屈指可数”。2003年2月《经济与社会发展》第1卷，第2期。另参阅江平：“新世纪中国律师的使命”，《中国律师》2001年第1期；张康安：“北京律师界状况调查报告”，《中国律师》1998年第8期。缪晓宝：“建设与社会主义法治城市相适应的律师队伍——上海市律师队伍建设的现状与对策”，2000年1月《上海市政法管理干部学院学报》第15卷，第1期。
[135] 强世功教授在谈到人与制度的契合、中国人与制度的关系紧张问题时说：“人和制度之间有契合，也有紧张，一个成功的制度必然是充分考虑了制度下人的特点，而具体的人又会‘自然’的倾向于某种类型的制度，但紧张总会存在。”参见“再论法治的本土资源”，http://chinalawinfo.com。
【关键词】：基层法律服务所 律师事务所 改革发展 转型
一、基层法律服务所起源与发展
我国基层法律服务所最早于1980年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向广大农民群众，开展调整生产经营性纠纷，代书、解答法律咨询等简单的法律服务工作。1984年8月，司法部召开全国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这一新生事物[3]。同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验，要求各地在试点的基础上加以推广。从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。1985年3月，全国司法厅（局）长会议根据“四个服务”的指导思想，再次要求各地根据实际情况，积极创造条件，在乡镇设立法律服务机构[4]。同年7月，中央书记处（第221号）会议纪要充分肯定了司法部“四个服务”的业务指导思想，为基层法律服务工作指明了方向。
1986年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地积极创造条件，继续抓紧建立基层法律服务所，同时对已经建立的基层法律服务所要加强管理指导，完善工作制度，提高服务质量，并提出在城市街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。同年8月，司法部又召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳步发展基层法律服务所的指导思想。
1987年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务[5]工作会议，全面总结了创建法律服务所的成绩和经验，提出了“巩固、提高、完善、发展”的方针任务，讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，并于5月30日颁发各地执行[6]。《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都作了规定，标志着基层法律服务工作进入了规范化管理阶段。
同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。1988年2月，国务院物价局下发的《关于印发第二批〈国务院有关部门行政事业性收费管理目录〉的通知》中，将基层法律服务所业务收费列为准予收费的项目。1989年，司法部又相继发出了《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》、《乡镇法律工作者守则》、《乡镇法律服务业务工作细则》等一系列规范性文件。1992年，司法部召开全国乡镇法律服务所整顿总结暨经验交流会议，提出了广泛开展等级所评定和倡优达标活动，把基层法律服务所建设重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。[7]
邓小平南巡讲话之后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，司法部专门研究制发了《关于深化基层法律服务工作改革的意见》，明确提出了改革的指导思想、目的要求、具体内容和方法措施，使基层法律服务所在体制、机制等各个方面都发生了深刻变化，向着健全完善方面不断发展。随后，基层法律服务所在全国进入稳步迅速发展新时期，直到1999年发展为颠峰状态[8]。
进入2000年以后，各地深入贯彻《基层法律服务所管理办法》和《基层法律工作者管理办法》两个规章，在全面开展基层法律服务所调整整顿工作的基础上，对现有的基层法律服务所设置、布局和管理体制进行调整整顿[9]，并逐一进行检查清理。自该年度始，全国基层法律服务所数目、从业人数均有所减少，业务量处于不稳定状态，有的有所上升，有的则开始下降。截止2002年底，全国仍有基层法律服务所26889个，较2001年减少1758个，从业人员共98541人，较上一年减少9444人[10]。
1997-2001年中国基层法律服务所发展状况比较
（根据1998年-2002年《中国司法行政年鉴》编制）
年 份 1997 1998 1999 2000 2001
所总数目（个） 35207 35872 35286 34219 28647
从业人数（人） 119155 118359 119000 121904 107985
参加培训 （人） -- -- 74000 75576 --
大专以上文化（人） 37083 43310 52000 57561 59543
任法律顾问（万家） 48．86 49．30 48．7 51．56 --
代理诉讼（万件） -- 59．45 67 71．27 75．65
代理非诉讼（万件） 167．10 113．27 119 117．65 108．09
调解纠纷（万件） 123．50 110．10 106 105．23 97．29
协办公证（万件） 329．70 325．35 275 201．01 137．59
办理见证（万件） 236．10 -- 207．4 176．18 138．83
代 书（万份） 135 131．14 138．06 143．08 153．85
解答咨询 （万人次） 818 654．71 1183 654．97 625．20
法律援助（万件） -- 10．18 11 10．24 9．71
挽回损失（亿元） 145．60 146．3 140 -- 142
2002年8月，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中 ，将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行“脱钩改制”；同年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中明确提出基层法律服务所要面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性[11]。
随后，张福森部长在上海举行的加强大中城市社区法律服务工作座谈会上表示：不能让基层法律服务演变成为“二律师”，街道法律服务所要从诉讼领域逐步调整出来，必须对法律服务的资质进行更为科学统一的管理，否则不同的资质从事相同领域的法律服务，不仅会造成法律服务秩序的混乱，而且还会影响司法的权威[12]。
2003年7月，司法部基层工作指导司副司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上的讲话[13]中，将基层法律服务所进一步定位为“公益性社区法律服务组织”[14]，主张将基层法律服务所一部分转变为律师事务所，一部分过渡为我国未来法律援助体系的一部分，通过政策调节逐步减少并消亡现有基层法律服务所。这是迄今为止官方正式会议对基层法律服务所所做的最新定位，也是与司法部近几年不断出台的方针、政策相吻合的[15]。
二、存在问题和改革的原因
回顾20余年的发展历程，我国基层法律服务工作的产生的确与当时律师、公证力量不足有关，但其发展和壮大有着更加深刻的历史背景。第一，在法律服务方面，它适应了农村商品生产和市场经济发展迫切需要，与律师服务形成了拾遗补缺的格局；第二，在法律援助方面，它贴近群众、服务便捷、收费低廉、便于广大贫困、弱势群体获取法律救助，是我国尚不发达的法律援助制度的重要补充；第三，在基层司法行政工作方面，它适应了基层司法所（司法助理员）人员少、任务重、增编缓慢的实际，在不受编制和财政经费限制的情况下，建立和发展了一支专门队伍，成为乡镇街道司法所履行职能的得力助手[16]。
有评论说，我国基层法律服务所二十年来取得了一定的发展成就，特别是在满足基层群众法律服务需求方面、在协助基层政府和村（居）民自治组织推进依法行政和依法治理方面发挥了积极作用，已经成为具有中国特色的社会主义法律服务体系的重要组成部分[17]。但是，另一方面，我们也应看到，由于国家对基层法律服务工作的性质和功能定位长期以来没有统一的认识，实践中存在的问题确实比较多，已经严重影响了基层法律服务所的正确健康发展。
20世纪90年代初期，中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》等有关文件将基层法律服务所作为“政法基层组织”之一；2000年3月，司法部《基层法律服务所管理办法》规定，“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”；前述我们知道，国务院在清理整顿经济鉴证类中介机构的通知中将基层法律服务机构明确列为“经济鉴证类中介机构”，要求进行脱钩改制； 2002年，司法部在《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》中，则要求基层法律服务所面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性；在2003年7月全国司法厅（局）长会议上的讲话中，基层司又进一步主张将其主体逐步转变为“公益性社区法律服务组织”。目前，我国基层法律服务所在实践中存在的问题具体表现在：
1、基层法律服务所和法律服务工作者的地位和执业活动在立法上缺乏足够的支持[18]。由于基层法律服务所的设置[19]仅依据两个“部令”，其法律的权威性和社会的认知度与法治社会对法律活动的要求明显不相适应，也难免与国家陆续出台的有关机构、人事、收费、税管、整顿法律服务秩序等改革措施相冲突，处境一直颇为尴尬。众所周知，我国诉讼法律制度由三大诉讼法构成，刑事诉讼法规定，只有律师才能作为职业法律工作者接受委托，担任辩护人；民事和行政诉讼法规定，经法院许可的公民可以担任诉讼代理人，所谓公民代理，是一种临时性的、个人性的不得收取代理费用的活动，不是专门的职业性活动。三大诉讼法都没有赋予基层法律服务代理诉讼的职能[20]。同时，基层法律服务人员等由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、调查取证、代理诉讼等方面受到很大限制，不利于维护当事人的合法权益。
2、基层法律服务工作缺乏应有的稳定性。我们知道，基层法律服务所最早是在沿海地区出现，由司法部在全国加以推广，因此没有任何立法上的依据，也没有任何成功经验可以借鉴，完全是在实践中摸索，其管理方式是靠行政命令不断向全国发通知、指示或精神，发现问题就解决问题。由于没有现成的模式，基层法律服务所的工作总是根据部里政策或国务院命令不断地变[21]。基层法律服务所由最初与乡镇政府司法所“政事合一”、“合署办公”，到按照“国办发［２０００］５１号”和“清办函［２０００］９号”文件精神完成改制后，“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式”，再到日前张福森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求基层法律服务立足社区，从满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短时间内出现政策的反复性和不连续性，以及定位本身带来的难以把握性和操作性[22]。
3、在职能作用和业务范围上，基层法律服务所与律师等法律服务队伍界限不清、形成交叉和矛盾。由于在管理模式和发展模式上盲目效仿律师或者其它法律服务业的经验，基层法律服务工作常常脱离实际，特别是农村基层法律服务组织建设、队伍建设和业务发展各个方面，或受到牵制，或面临矛盾，或动力不足，总体水平提高缓慢[23]。这些矛盾和问题，尽管在一定的历史时期内可以通过科学的管理在一定程度得到缓解，但随着我国社会主义市场经济的发展，法治的完善和社会管理制度的健全，其内在固有矛盾必将日渐突出，渐渐使这项工作、这支队伍难以为继。有人说法律服务所“在名称上不伦不类，在工作上不死不活”，虽不准确，也不无道理。因此，必须根据基层法律服务的基本特征、功能定位和发展方向，从实际出发，走自己的发展道路，确定区分于普通律师的基层法律服务工作职能、业务范围、组织形式和运行机制，要建立适合农村基层法律服务工作自身特点的机构、人员管理体制，形成规范的基层法律服务机构和人员称谓，使群众便于识别，避免将其混同于普通律师机构和人员。
4、基层法律服务所政事不分，缺乏自我发展的机制和活力。目前，大部分法律服务所与乡镇司法所是两块牌子一套人马，大部分法律服务工作者同时又是政府公务员，法律服务所的工作受制于司法所[24]，司法所必须服从党委政府名目繁多的中心工作，因而很多法律服务工作者真正从事法律服务的时间非常有限。根据司法部《基层法律服务所管理办法》第三条规定：“基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展基层司法行政工作。”具体即要配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、１４８法律服务等司法行政工作，参与基层民主法制建设等，而且这些都是没有报酬的。该《管理办法》第四十条规定：“县级司法行政机关和乡镇、街道司法所可以对基层法律服务所定期进行检查或者发现问题随时进行检查，可以要求基层法律服务所报告工作、说明情况，提交有关材料，基层法律服务所及其从业人员不得拒绝。”不仅如此，在法律服务事项、收费标准等方面相当一部分是听命于行政领导。由于法律服务受制于行政管理，不可能按照市场规律运行，这是造成我国基层法律服务市场长期弱化、徘徊不前的根本原因。
5、基层法律服务主体量少质弱，不适应农村法律服务的需要。2002年底，全国共有执业律师12.2万人，其中在大中城市从业的有10万余人，约占全国律师总数的85%，而在拥有全国80%人口的县城及广大农村只有7万余人（持证人数）的基层法律服务工作者作为法律服务市场的补充[25]。目前全国共有39240个（平均一个乡镇不到一个）法律服务所，而且在7万余名法律工作者中多数是兼职，不是专职从业人数。根据海南省司法厅长施文在《关于拓展农村法律服务的思考》一文[26]的统计数字，受各方面因素的影响，真正在一线从事法律服务的人员，就全国而言不超过三万人，实际从业的法律服务工作者与农村人口的比例不足万分之零点三，法律服务工作者中具有大专以上学历的仅为62.9%（其中还有不少水分），多数没有受过全面系统的专业培训，因此能承担的法律服务业务十分有限。
6、法律服务领域机构林立[27]，鱼龙杂混[28]，法律服务市场秩序混乱。基层法律服务所受到业内人士批评最多的是从业人员素质普遍低下，准入门槛低，低价竞争，与律师“抢饭碗”[29]。据有关报道，我国法律服务市场秩序混乱主要表现在：法律服务主体不规范，机构林立，业务交叉，甚至还有一些未经任何部门批准、擅自设立的机构[30]；法律服务市场管理职责不清，权威性不强，管理力度不够；少数法律服务市场从业人员职业道德低下、诚信缺失，恶性竞争，高收费、乱收费现象还比较严重等[31]。针对上述现象，张福森部长在2003年全国司法厅（局）长会议上强调，要规范法律服务市场秩序，明确界定法律服务市场的主体和业务范围，为充分发挥法律服务在完善社会主义市场经济体制中的作用创造良好的环境。
张福森提出，从法律服务的发展规律和世界发达国家的情况看，未来中国法律服务队伍的构成人员主要是律师，在现阶段，由于律师队伍不足，在广大农村应以基层法律服务机构为补充。基层法律服务机构和社会法律咨询服务机构只能从事法律、法规许可和政策规定的业务，因此，必须开展整顿和规范法律服务市场秩序工作，要对各类面向社会从事有偿法律服务的机构进行一次普遍清理[32]。
三、改革转型的方向
目前，关于基层法律服务所改革转型的讨论比较多，归根到底，不是转不转的问题，而是如何转、转到什么方向的问题。因为现有基层法律服务所存在既没有法律依据，在实践中也确实产生了很多问题：一方面关系到整个基层法律服务所本身维持和发展问题，另一方面涉及到社会制度构造与法律服务体系完善的问题。综合国内这几年的讨论情况，主要有两种观点：
第一种观点，将基层法律服务所定位为“公益性社区法律服务组织”。主张逐步打掉基层法律服务所这种组织形式，通过政策调整，将有条件的基层法律服务所合并到律师事务所，其余部分过渡为公益性社区法律援助组织[33]。这是目前国内对于基层法律服务所改革形成的主流观点，并且由司法行政部门正在实施[34]。根据杜茂在《2003年全国司法厅（局）长会议上的讲话》，具体实施方案如下：
第一步：加强基层法律服务所组织建设，提高队伍素质，为向新型的法律服务（法律援助）组织转化奠定基础、准备条件（基层法律服务所不能冲击和影响以律师为主体的法律服务体系框架）。
第二步：将基层法律服务所定位为社会公益性事业单位。所谓“事业单位”，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据有关解释，“公益性”是指为公众利益服务，不以盈利为目的，可以收取一定的成本费用，以弥补成本和维持机构的正常运转。
第三步：调整和规范基层法律服务所的业务范围，依据基层多层次、多样化的法律服务需求，对基层法律服务的业务范围给予科学的界定和必要的“限制”[35]，“扭转目前业务过于宽泛、与其职能和能力不相适应、与律师服务相冲突的状况”。
第二种观点：主体并轨，分类管理[36]。目前持有这种观点的主要是部分学者和少量政府官员，他们从中国农村人口与贫困人口众多、律师主要集中在大中城市的实际情况出发，提出建立二元制“普通律师”与“基层律师”分类制度，使“基层法律服务工作者”的工作及身份合法化，严格准入制度，加强管理。按照施文先生在《关于拓展农村法律服务的思考》[37]一文的具体设想是：
（1）修改律师法，将律师分为二大类，即“普通律师”和“基层律师”。普通律师是通过全国统一司法考试、获取律师资格、在全国范围内自主择业的律师；基层律师是通过全国统一基层律师考试、获取基层律师资格、在限定区域和审级内从事法律服务的律师。在《律师法》中设“基层律师”专章，明确基层律师的法律地位、权利义务、服务领域、法律限定等，其它如法律要求、职业道德、职业纪律等方面则受律师法统一规范。基层律师执业以县级行政区划为限，其服务范围只能代理基层法院一审案件，其它完全放开。
（2）在修改律师法的基础上，由司法部制定“基层律师”管理实施细则，规定基层律师的具体管理事项，也可设立全国性“基层律师协会”，实行自我管理、行业自律，乡镇司法所不再作为一层管理机构，淡化行政色彩，努力同市场接轨。
（3）确定不同地区基层律师的收费标准，合理规定上限，协调国家税务部门制定相对优惠合理的税收标准，扶持农村法律服务业的发展壮大。
无庸置疑，不论是哪一种方案，都已经注意到了我国基层（特别是农村）法律服务工作的长期性和必要性这一事实[38]，不过，究竟哪一种方案更加适合我国的国情，是令人踌躇的，至少是有争议的。傅郁林老师在其《基层法律服务项目理论大纲》中认为[39]：（1）中国基层特别是农村社会对于法律服务的需求尚处于较低层次，象基层法律服务所这样层次较低、收费也较低的基层法律服务机构有相当大的生存空间，他们一方面直接解决当事人的部分案件从而构成非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分（如主持调解），另一方面，在基层社会文化层次较低以至于无法利用基层司法救济机制的状况下，他们在司法专业化程度较低的基层法院中代理当事人进行诉讼，从而成为解决小额、简易案件的重要沟通媒介。（2）目前所建议扩大的法律援助制度也不可能替代基层法律服务体系，因为法律援助只是针对社会的特殊群体而设置的司法救济制度，其受益主体范围太小、所适用的事项范围太窄。
我国正处于并且将长期处于社会主义初级阶段，从这一最基本的国情出发，必须高度重视农民和农村问题[40]，包括法律服务工作在内的农村基层法制建设是社会主义政治文明的基础，但困难多[41]、任务重、道路漫长，这一点在整个社会主义初级阶段都不可能有根本性的改变。因此，在这个相当长的历史时期内，农村基层法律服务工作的职能是其他工作难以替代的，仍有存在的必要性[42]。
即使是主张逐步取消基层法律服务所的学者和官员也承认我国农村和基层法律服务的重要性、长期性。“就法律中介服务而言，现阶段农民群众在就近获取法律服务方面仍存在着许多困难，考虑到律师服务的成本、价格承受力、供求关系等多种因素，规范的农村法律服务中介市场的培育和成熟将是一个较长的过程，农村基层法律服务工作仍有其发挥拾遗补缺作用的空间。”[43]这是因为，第一、广大农村对法律援助的需求将会始终存在，即使若干年后我国已成为发达国家；第二、如果完全由国家财政承担我国这样一个“人口超级大国”的全部法律援助费用是难以做到的。
事实上，目前基层法律服务组织为满足贫困、弱势群体维权需要而做的工作，律师是无法做到的[44]。就基层司法行政工作而言，随着农村法制建设任务日益艰巨，基层司法所的任务日益繁重，在人员、编制、经费等问题难以在短时间内得到根本解决的情况下，基层法律服务所确实起到了维系和支撑作用。“在当前及今后一段时间内，农村基层法律服务工作的长期存在和发展有着深厚的社会条件、群众基础和体制需求。”[45]
2002年3月20日，司法部段正坤副部长带领有关人员，就如何更好地发挥律师、基层法律服务队伍的职能作用，进一步理顺两者的关系等问题到河北省进行调研。他在听取了各方面的意见后提出：基层法律服务工作是随着社会主义市场经济的建立而发展起来的，并且随着社会主义民主和法制的完善而不断发展壮大，弥补了律师力量的不足，功不可没，其存在有着历史的必然性。目前律师队伍已经发展到10万人，虽然在某些地区出现了饱和，但从总体上还不能完全适应社会对法律服务的需求，因此，律师、基层法律服务两支队伍都要加强和发展。[46]
统计资料显示，2000年，全国基层法律服务所共担任基层人民政府、村（居）委会和企事业单位常年法律顾问515608家，其中担任基层人民政府和村（居）委会法律顾问240122家，乡镇（街道）法律顾问131323家，比上年增长5.9%[47]。2001年，全国基层法律服务所共担任基层人民政府、村（居）委会和企事业单位常年法律顾问444812家，其中：担任基层人民政府和村（居）委会法律顾问214786家，乡镇（街道）企业法律顾问124338家。当年，全国基层法律服务机构共代理民事、经济、行政诉讼756,486件，办理非诉讼法律事务1,080,862件，调解民事、经济纠纷972,904件，协办公证1,375,905件，办理见证1,388,328件，办理代书1,538,460份，解答法律咨询6,252,025人次，提供法律援助97,072件，共为当事人避免和挽回经济损失142亿元[48]。
官方评价认为，基层法律服务工作者通过担任法律顾问，为基层党委政府的依法决策、依法行政和企业的依法经营、依法管理提供了法律保障[49]，在开展法制培训，帮助企业健全生产、经营、管理制度，加强合同管理等事务方面也发挥了重要作用。他们通过代理诉讼和非诉讼经济、民事、行政等案件，为广大群众提供了及时、有效的法律帮助，维护了公民和法人的合法权益，预防和化解了大量的民事、经济纠纷，保障促进了社会的稳定和经济的发展；通过代书、解答法律咨询和提供法律援助，向广大群众宣传和普及了法律知识，提高了广大公民的法律意识，为维护社会稳定、推进基层依法治理打下了良好的基础[50]。
1998—2001年律师工作发展情况比较：
（根据同年《中国法律年鉴》和《中国司法行政年鉴》资料编制）
年 份 1998 1999 2000 2001
律师所个数 8946 9144 9541 10225
律师人数 101220 111433 117260 122585
专职律师数 51008 61761 69117 76558
兼职律师数 17958 17082 15639 13699
任顾问单位数 235676 238576 247160 254758
民事案件数 526633 592455 640610 667232
经济案件数 414229 426358 438672 402669
刑事辩护数 286668 309767 317108 339549
行政案件数 35865 39006 41785 43800
非诉讼案件数 851433 716287 770087 1162715
涉外案件数 21618 18793 30531 10609
解答咨询（万件） 489．86 419．2 457．4 403．4
代 书（万件） 125．9 96．6 111．3 113．9
重视和拓展基层法律服务、特别是农村法律服务，是我国的基本国情使然[51]。根据海南省司法厅施文先生研究，世界发达国家的城市化水平已达80％— 90％，中等发达国家在60％以上，即使某些发展中国家也达到45％左右，而我国目前才达到33％，即使我们以较快的速度达到60％至少也要20年的时间乃至更长的时间。“依目前的33％的城市化水平，85％律师集中在城市，这不是一种正常的现象，也不能成为阻碍法律服务业亦即律师制度改革创新的理由和屏障。”[52]以海南省为例：全省共有执业律师626名，其中在海口、三亚两个地级市执业的599名，占执业律师总数的95.7％。在其它16个县(市)从业的仅有27名，只占总数的4.3％[53]。
下图是北京市律师目前分布状况[54]。从图表我们可以看出，北京市的律师主要集中在经济较发达的海淀、朝阳、东城、西城、宣武、崇文、丰台等七个城区；相比之下，经济欠发达的石景山、通州、门头沟、怀柔等地，律师数量就大大减少；数量最少的是昌平、延庆、密云、大兴等经济
相对落后地区，有些地区的律师分布几乎是空白。
吉林省司法厅李文才等在研究吉林省基层法律服务所状况时说：“从目前我省农村法律服务队伍状况看，不适应农村法律服务需求。多数县、市只有一两个律师事务所，七、八个律师，有的县还没有律师事务所。进入律师队伍的门槛高，律师队伍短期内很难有大的发展，而且律师都集中在大中城市和县城，离农民远，服务费用高，农民用不上。即使将来律师队伍有较大发展，律师法律服务也不能包容社会所需的法律服务的方方面面。”[55]
专家认为，中国目前律师业的中介化和行业化，意味着在广泛的社会结构范围内、而非原先的国家权力结构范围内重塑律师制度和律师业，因而不仅需要各种阶段性设计，而且还要有一种系统的构想[56]。从某种意义上说，如果将基层法律服务所整体转型为专门的“基层律师事务所”，严格准入制度，加强规范管理，并非没有可能[57]。当初，我国律师业从国家公职范围脱离出来、彻底割断与国家权力相连的纽带后，律师不是照样实现维护民权、促进法治和实现社会正义的职业使命吗[58]？笔者以为，社会是一个有机联系的整体，改革基层法律服务所和法律服务业，需要考虑与其密切相关的系列环境因素和社会的客观实际状况，并从立法上对该行业作出与其职业使命相适合的定位。如果考虑到中国尚有8亿多农民人口[59]，在严格考核的基础上将现有符合条件的基层法律服务工作者转变为专门的“基层律师”，并不会影响我国的律师业在现有状况的基础上取得行业化的理想状态。
四、关于“基层律师”的可行性研究
1、二元律师制度在国际上的实行情况。
英国是律师业务分流制的典型国家，它采取业务分流与法院审级相结合为标准，把律师分为大律师（出庭律师）和小律师（事务律师）两大类[60]。大律师不直接接受当事人委托，其主要任务是出庭辩护，他们均可以在基层法院和高级法院、贵族法院、王室法院出庭，而小律师一般只能在治安法院、郡法院等初级法院和上诉法院出庭辩护，不能到高级法院、贵族法院和王室法院出庭辩护，受到审级的限制[61]。
另外，在英国又从大律师队伍中派生出一个律师类型“皇家律师”[62]。执业10年以上的资深大律师，本人可以申请并经大法官推荐，由英国女王批准，授予“皇家律师”称号。“皇家律师”享有很多的特权，收费可以高出普通大律师（“皇家律师”以外的大律师，均为普通大律师），“皇家律师”只处理那些最重要的案件，对于辩护词的起草以及财产转让等法律文书，则由普通大律师去做，“皇家律师”还有被任命为最高法院法官的资格。
其它实行律师职能分类的国家还有澳大利亚、新西兰、斯里兰卡、阿尔及利亚等英联邦国家[63]，这些国家的律师虽然也有大律师、小律师和皇家律师之分，但职能各不相同，各有特点。澳大利亚律师分为皇家律师（又称御用律师）、出庭律师（或称大律师、辩护律师）、不出庭律师（又称事务律师）；新西兰的律师也分皇家律师、大律师和小律师。但澳大利亚皇家律师与英国皇家律师的职能不同，英国皇家律师主要职责是代理最重要的案件，而澳大利亚皇家律师的主要任务却不是代理最重要的案件，而是有如下两条任务：接受国家司法部和州司法部的聘请担任检察官，为联邦政府对违法犯罪分子进行起诉；担任政府各部门的法律顾问，提供法律咨询和法律帮助。
新西兰皇家律师设有专门的“皇家律师顾问处”，主要任务是担任政府法律顾问，帮助起草法律规范，对行政案件代表政府出庭辩护，“皇家律师顾问处”由国家发工资，是官方的法律机构。斯里兰卡律师也有两类，一类是为检察院服务的律师，作为检察院的代表；一类是充当法律顾问、刑事辩护与民事代理人。香港律师同英国律师制度一样，分大律师、小律师，资深的大律师有被任命为“御用大律师”的资格，出庭处理一些较为复杂的案件。
一般说来，这些国家对大律师都规定了严格的准入制度[64]。比如在英国，一个公民要想取得大律师资格，年龄必须在21岁以上，同时必须在英国四大律师学院中的任何一个律师学院深造3年，完成学业与职业的训练，经考试合格，才能授予大律师资格[65]。由于大律师含有名誉公职性质，所以律师学院的入学条件比较比较严格，一类是大学毕业已取得法律“学士”学位的人员，还有一类是年龄在25岁以上，在非法律大学或法律实务或行政领域方面具有相当经验的成年人，应读一年课程考完规定的6个主要法律科目、经律师学院监督特许发有“适合证书”的，也可进入律师学院学习，这是一种特许的类别。相比之下，小律师资格取得要简单、容易得多。
按照审级分为“普通律师”与“高级律师”的国家有阿尔及利亚。阿尔及利亚的普通律师为基层法院或上诉法院服务，高级律师为高级法院服务，这两类律师，刑、民事案件均可承办，业务没有分立，只受审级限制，不受地域的限制。根据阿尔及利亚法律规定，普通律师晋升为高级律师，必须执业10年以上，才能提出申请，由司法部长任命。
其实，大陆法系很多国家在历史上都曾实行过律师业务分流制度，包括德国和法国。德国是在19世纪根据1878年6月1日制定的《联邦律师条例》废除原有的二元制的律师业务分流制度的[66]。法国在1971年以前，律师还有大小之分，其原在大审法院从业的大审代诉员，相当于英国的出庭大律师，而在商务法院从业的商事代理员则相当于英国的小律师，他们是不能在大审法院进行代诉活动的。但是，1971年法国通过了一项法令，对原有的律师体制进行了改革，将上述两种职能不同的律师类别予以取消，成为“合二而一”的统一的新律师业体制，律师执业也不再受审级和地域的限制[67]。
目前，法国的律师仍有两种，一种是由政府任命的在最高法院执行职务的律师，另一种是在其他法院执行代理和辩护职务以及在非诉讼事件中为社会提供法律服务的律师。前者在法国只有60人，其前身是法国旧王朝的王室参事院律师。这种律师除在最高法院执行职务外，还在最高行政法院执行职务，地位较高。后一种律师除在最高法院外，可以在任何法庭进行代理和辩护，也为社会提供非诉讼方面法律服务。按照法国《律师法》规定，代诉师是指附属于一定法院，主要为当事人提供庭外服务的法律工作者。代诉师是专职的公务人员，他由法务大臣任命。代诉师的职责是为诉讼当事人办理各种诉讼手续和按照诉讼当事人的意愿撰写书状[68]。可见，在法国律师地位仍然有差别和不同待遇的。
2、基层律师的设置适应了我国司法改革中“繁简分流”的总体思路。
“繁简分流”是近年司法改革讨论的热点，最早是由北京市海淀区法院作为改革试点，针对案件数量多、标的额和繁简程度落差大、法官素质参差不齐的状况采取的改革措施。具体办法是，成立民一庭和民二庭分别处理复杂案件和简易案件，繁简案件适用不同的处理程序。繁简分流是兼顾诉讼公正与诉讼效率的正确思路，也是各国在强大的案件压力下寻求程序保障的一条共同的途径。这项改革措施从案件分类的标准到具体的处理方式都突破了现行民事诉讼法关于简易程序的规定，建立了类似于美国的小额诉讼制度，目前运行效果很好[69]。在基层法律服务工作者的基础上设立专门的基层律师，是回应“繁简分流”改革的配套设想，我们可以通过考察国外的类似制度，对这一设想进行理论论证，使这一设计规范化，并在一定时期特别是农村还没有富裕的初级阶段成为一项精致严密的具有普遍性的制度。
“繁简分流”是大势所趋，也是国际潮流。如德国已在基层法院全面取消了合议制，在中级法院的一审程序中，合议制也仅限于重大案件，并且在这些少数实行合议制的案件中缩小了审判长和合议庭对案件的控制范围，主审法官的权力相应扩大。意大利90年代的改革除了在限权法院全面实行独任制之外，还在这一级法院设立了“治安法官”专门处小额案件，普通法院的一审程序也以独任制为原则，合议制只适用于少数案件。法国在传统上已划分了小审法院和大审法院，法院积案问题相对而言并不突出，因而一审程序改革的重点是强调诉讼准备的专业化和律师对庭审过程的实际参与。英、美国家的初审程序始终适用独任制，因而“繁简分流”改革主要是集中在上诉法院，比如美国上诉法院普遍采用“法院律师”制度对案件进行甄别，70％以上的案件以简易程序作出判决，80％以上的上诉案件不必开庭审理[70]。
律师业务分流，主要是根据案件的审级以及适用的程序是简易还是复杂来决定“普通律师”和“基层律师”的受案范围，通过法律限定基层律师的执业范围，如基层律师只能受理基层法院管辖的案件或适用简易程序审理的案件，而普通律师受案范围则不受到任何限制。在基层法院承担的案件数量日益繁重和适用简易程序案件日益增多的今天，实行律师业务分流是很有必要，是大有好处的[71]。
（1）适应法院案件多、任务重的需要。随着法律调整社会关系的日益广泛，标的额小、事实清楚的诉讼案件越来越多，单纯靠增加现有律师人数，并不能从根本上解决问题[72]。况且目前大中城市律师并不少，只是县城以下特别是广大农村律师不多，因此，解决任务和力量矛盾的出路主要是在现有基层法律服务工作者的基础上，建立专门的基层律师队伍，规范管理。在此情况下，根据案件具体需要来选择适当层次的律师，有利于节约整个社会成本，如果不加区分一律“杀鸡用牛刀”，必然是一种社会资源的浪费，同时也会大大增加社会成本。
（2）有利于减轻当事人的不必要负担。基层律师和普通律师收费是不一样的，对于很多简单的案件，基层律师足以办得很好，就没有必要去请普通律师了，这对当事人来说节约了大量的不必要的开支。目前，我国基层特别是农村还很贫困[73]，在市场经济快节奏的情况下，对诉讼成本的要求同对司法公正的要求一样，都是诉讼追求的目标和价值。现在当事人最害怕的除了不公正，就是害怕打官司费用太高[74]。普通律师收费高，所做的事情和结果都是一样的，既然花较少的钱就可以办到的事情，为什么一定要当事人花更多的钱呢？
（3）是适应审级制度改革和国际习惯的需要。目前不少学者从不同角度，主张将我国基层法院改造为简易法院或者从国家正式审判制度中划分出去，而以中级法院作为普通案件的初审法院和简易案件的上诉审法院。[75]“一般说来，现代代理制度的等级与司法制度的等级基本上是相应的，国家的正式法律制度给基层社会和边远农村留下了更大的自治空间。”[76]根据傅郁林老师的研究，美国的限权法院并未纳入国家正式司法体系，它们在法官、当事人（及其代理人）和程序等方面的专业化要求都大大有别于一般管辖权法院；德国的地方法院即基层法院允许亲自诉讼和较低层次的律师代理，而在地区法院以上则实行强制律师代理制，对律师资格的要求要比基层法院高；意大利、法国、日本[77]的状况与德国大致相同[78]。如果将我国基层法院改造为简易法院成为可能，则基层律师制度是天然绝配。
3、基层法律服务所的职能范围决定了基层法律服务所转变为基层律师事务所的可行性。
根据梁德超主编《司法行政两个体系理论与实践》[79]一书定义，基层法律服务所是指“设在乡镇（街办）主要为本辖区的政府机关、群众自治组织、企事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民提供法律服务的组织”。其宗旨是：为社会主义经济建设服务，为加强社会主义民主和法制建设服务，为社会治安综合治理服务。其工作原则是：坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事，方便人民群众。
按照1991年9月20日司法部颁布的《乡镇法律服务业务工作细则》[80]，基层法律事务所和律师事务所在业务范围上实际相差无几。2001年6月16日，司法部司发通[2001]069号文件[81]确认基层法律服务有别于律师等服务的特色和优势：①它的服务基本覆盖了农村乡镇和城市社区，为农村群众和城市居民处理简单、小额的法律事务提供了一种就近便利寻求法律服务的渠道，它的业务总量及服务受众面逐年增长，与律师业初步形成一种拾遗补缺、优势互补的格局。②由于它扎根基层，贴近群众，且收费低廉（甚至约有三分之一的业务是减免收费），在便利满足基层群众特别是城乡低收入或贫困居民获取法律服务方面发挥着特殊作用。③自创立以来，它在协助基层政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、整治涉法热点问题等方面扮演了越来越重要的角色，成为政法基层基础工作的重要辅助力量[82]。
比照《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》[83]与现行律师制度、律师管理办法、性质、宗旨以及律师有关权利义务规定，我们会发现，基层法律服务所在完全脱钩改制后与律师事务所已经很难区别[84]。二者区别仅表现在：①基层法律服务所依存于基层政权，主要服务于广大农村、城市街道各基层单位和个人，而律师事务所则不受此限制。②基层法律服务所不能办理刑事案件及与此相关业务，律师事务所则可以办理包括刑事案件在内的所有诉讼和非诉讼业务。③基层法律服务所从业人员只要取得专门法律服务工作者资格证书，由司法部统一组织考试进行资格认证；律师事务所律师要求通过司法部、最高人民法院、最高人民检察院组织的全国统一司法考试。④基层法律服务所收费低廉，很多案件只收取成本费，有的甚至不收费；律师事务所收费标准相对较高。[85]
4、基层法律服务所现有组织体制为基层法律服务所转变为基层律师事务所提供了天然平台。
（1）、基层法律服务所原有制度设计：根据2000年3月《基层法律服务所管理办法》[86]，基层法律服务所的组织和管理体制是：①按照事业法人体制进行管理和运作，独立承担民事责任；②接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展司法行政工作；③自主执业，其执业活动不受干涉，财产权益不受侵犯；④县级司法行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处可以组建由地方政府核拨事业编制和事业经费的基层法律服务所，行业主管部门、社团组织、企事业单位不得发起组建基层法律服务所，不允许个人以自愿组合方式发起组建基层法律服务所；⑤自收自支，独立核算，接受财政、审计和司法行政机关的审查监督[87]。根据2000年7月25日司法部对新疆维吾尔自治区司法厅、新疆兵团司法局关于贯彻《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》有关问题请示的批复[88]，基层法律服务所的任务是“面向本辖区、面向基层提供法律服务，同时还承担着部分基层司法行政工作的职能”，因此它与司法行政机关的联系较为紧密。
（2）、改制情况：2000年6月7日，司法部在《关于贯彻实施〈基层法律服务所管理办法〉和〈基层法律工作者管理办法〉若干问题的意见》[89]中提出对现有法律服务所进行全面整改和重新登记，实施新的管理制度，要求：①自2001年上半年起各地统一按新的规定建立并实行基层法律服务机构年度检查制度；②计划在2000年内组织全国首次基层法律服务工作者执业资格考试和考核，2001年初完成对现有在职从业人员的资格认定和证书颁发工作，建立规范的基层法律服务行业执业准入控制制度。
2000年9月25日，司法部根据国务院关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的部署和有关精神发布《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》[90]，明确基层法律服务机构作为提供法律服务的中介组织已被列入清理整顿和脱钩改制的范围。该《意见》提出脱钩改制的法律服务机构的范围是：①挂靠政府部门、社会团体、企业事业单位或由其举办的法律服务所；②已实现自收自支、具备自我发展条件和能力的、由乡镇政府（街道办事处）和县级司法行政机关组建的基层法律服务所；③对于尚未实现自收自支的基层法律服务所可暂不实行脱钩改制，仍可维持原管理运作体制。
根据《脱钩改制实施意见》，基层法律服务所脱钩改制内容是,“贯彻国务院清理整顿领导小组要求，在人员、财务、业务、名称四个方面与原举办单位或挂靠单位脱钩”。具体包括：①专职从业人员与原举办或挂靠单位在人事管理关系上脱钩，脱钩人员的人事关系和档案，移送司法行政机关指定的人才流动服务机构管理。②财务与原举办单位或挂靠单位脱钩。实行财务脱钩后，原举办单位或挂靠单位不再是脱钩所的投资者，不得再享有投资者权益，不得以任何形式从脱钩所谋取不正当经济利益。③实行脱钩的法律服务所，不再属于行政挂靠机构或事业单位，其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制。
该《意见》同时要求，“实行脱钩改制的法律服务所可以根据当地的实际情况，参照《合伙律师事务所管理办法》有关规定，逐步探索、完善适宜合伙制法律服务所发展的内部管理和运行机制”。历史常常有惊人相似的一幕，明眼人可以看出，这和我国律师事务所当初的改制思路、改革背景和改革方向何其相似！因此，改制以后的基层法律服务所已经为向基层律师事务所过渡提供了极好的组织保障。
5、基层法律服务所不同于基层司法所，其市场中介性质决定了基层法律服务所过渡为基层律师事务所的可能性。
根据国务院关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的部署和司法部《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》[91]，基层法律服务机构已经明确列入法律服务的中介组织。因此，尽管基层法律服务所在实践中承担了部分行政职责，却与基层司法所性质完全不一样。
基层司法所作为一级司法行政机构产生于二十世纪九十年代中期，比基层法律服务所出现稍晚，但基层司法所职能产生与基层法律服务所出现几乎是同期的。1981年11月18日，司法部发布《司法助理员工作暂行规定》[92]，规定人民公社（镇）、街道办事处设立专职司法助理员，司法助理员是基层人民政权的司法行政工作人员，在人民公社（镇）、街道办事处和县（区）司法局（科）的领导和基层人民法院的指导下工作。正是这一规定奠定了基层法律服务所和后来的基层司法所的主要区别：基层司法所是国家基层司法行政机关，基层法律服务所是社会团体中介组织，二者是管理和被管理、指导和被指导的关系。
1996年6月24日，司法部颁布《关于加强司法所建设的意见》[93]，规定基层司法所承担的主要职能是：①协助基层政府开展依法治理工作和行政执法、检查监督工作；②指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作；③指导管理基层法律服务工作；④代表乡镇人民政府（街道办事处）处理民间纠纷；⑤组织开展普法宣传和法制教育工作；⑥组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作；⑦参与社会治安综合治理工作；⑧完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的其它有关工作。
因此，基层司法所作为县级司法行政机关的派出机关，承担的主要是行政职能[94]。它和基层法律服务所还有一个最大区别：基层法律服务所服务可以收费，而基层司法所不能收费；基层司法所经费来自国家财政，由国家核定编制，基层法律服务所则属自筹经费，自负盈亏，没有固定编制。
而现实情况是，基层法律服务所已日益成为“基层司法行政工作的一项重要内容，也是不可或缺的一支重要辅助力量”[95]。截止2001年底，全国共有基层司法所4万多个，而具有司法助理员身份和占用地方行政编制的仅6.7万人，平均每所1.7人，因此，多数司法所与法律服务所都是与基层法律服务所实行“一套人马、两块牌子”两所合一的体制[96]，这种体制必然会严重影响和阻碍我国基层法律服务所的发展。如果将基层法律服务所市场化，免去其额外的行政工作，将其完全转变为中介性质的基层律师事务所，则很多问题将迎刃而解[97]。
目前，基层法律服务所一个最大问题是“政企职责不分”，即基层法律服务工作者除了要养活基层法律服务所和基层司法所外[98]，还要承担很多行政义务，严重影响了基层法律服务工作者的工作积极性、主动性与创造性[99]。因此，李丽撰文认为，作为市场主体之一，“基层法律服务所应当脱卸司法行政机关和基层人民政府赋予和委托的一些职能，不应再承担调解民间纠纷、普法宣传和１４８法律服务等司法行政工作，而应象律师一样，通过完成代理行为参与到基层民主法制建设中去”[100]。
6、基层法律服务所与律师事务所服务功能、效力上的某些共性，决定了它转变为基层律师事务所的可行性。
（1）基层法律服务所与人民调解委员会调解的性质和效力不同，与律师调解的性质与效力相同。
根据1989年6月17日国务院发布的《人民调解委员会组织条例》[101]，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下工作；基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。
该条例规定：①人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德；②人民调解委员会委员除村民委员会成员或居民委员会成员兼任外，由群众选举产生，连选可以连任；③人民调解委员会调解民间纠纷不收费，其工作经费和人民调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会自行解决。
除组织体制和机构性质不同之外，基层法律服务所调解与人民调解委员会调解效力也有不同。根据最高人民法院2002年9月16日发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，“凡具有民事权利义务内容、并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”[102]根据1991年9月20日司法部发布的《乡镇法律服务业务工作细则》，基层法律工作者主持达成的调解协议不具有约束力，只能靠双方当事人自觉履行，“当事人一方无故拒不履行，可以告之、协助或者受托代理另一方当事人向人民法院起诉”[103]，这与我国律师法和律师执业规则所规定的律师调解的性质和效力是一致的。
（2）基层法律服务所与律师事务所办理见证业务质性是一致，与公证处的公证业务不同。
律师事务所办理见证业务是大家都熟悉的，但是基层法律服务所办理见证大家比较陌生。1989年10月6日，司法部发布《关于严禁乡镇法律服务所直接以公证的名义办证的通知》[104]，明申办理公证证明是国家法律赋予公证机关的一项专有职权，任何其他单位或组织都无权以公证名义办理证明事项，责成各省、自治区、直辖市司法厅局要加强对乡镇法律服务所协办公证业务的指导和监督，要求其协办业务必须在当地公证处的指导下进行。
1991年9月20日司法部发布《乡镇法律服务业务工作细则》，具体明确基层法律服务工作者可以协助办理的公证业务包括[105]：①协助开展证前服务；②协助办理公证申请；③协助办理公证过程中的有关事项；④协助开展证后服务。该《细则》对上述业务进行了详细阐释界定，再次严禁乡镇法律服务所以自己名义为当事人出具公证证明。
1992年10月16日，司法部发布《关于基层法律服务所有限制地开展见证工作的通知》[106]，允许基层法律服务所在开展协办公证的基础上对一些内容单一、权责明确、标的额小、履行期短的协议或合同办理见证。确定基层法律服务所办理见证业务，是从审查完善合同，证明其真实、合法、可行到监督合同履行，发生纠纷及时调解的综合性法律服务，见证书由承办人签名，加盖法律服务所公章，并且“比照代理非诉讼法律事务向当事人收取费用”[107]。
根据该《通知》，基层法律服务所办理见证业务和律师事务所的见证业务性质是一样的，只有地域和标的大小的区别：①基层法律服务所办理见证事项的各方当事人及法律行为标的物必须是在法律服务所所在的乡镇辖区范围；②合同或协议的见证，在合同或协议的内容、标的、履行期限上要从严掌握，其履行期一般在3年以内，标的款一般在5万元以下。
这与公证处办理公证业务性质是完全不同的[108]。国务院1982年颁布《公证暂行条例》规定，“公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法利益”，[109]，“公证处是国家公证机关”。基层法律服务所、律师事务所办理见证与公证机构办理公证性质完全不同，前者属于私权，主要依靠自身信誉开拓市场，为客户提供法律服务。后者属于公权，即公证机构是国家法律证明机构，代表国家行使公权力，公证人行使的是国家证明权。
（3）基层法律服务所区别于社会一般法律服务咨询机构。目前，除了律师事务所和基层法律服务所之外，社会上还有一种经工商登记的营业性质的法律咨询机构，这种咨询机构一般以公司形式出现，以个体、个人合伙或有限责任公司形式设立，主要是为社会提供法律资讯或法律咨询，不能代理诉讼和其它业务，与基层法律服务所和律师事务所迥然不同[110]。1990年9月1日，司法部在给江苏省司法厅《关于乡镇法律服务所不属于社会法律咨询机构整顿范围的批复》[111]中，明确乡镇法律服务所是依据《关于乡镇法律服务所的暂行规定》等有关规章建立的乡镇法律服务机构，它的名称、批准建立的程序、业务范围等方面已有统一规定，不同于列入清理整顿范围的各类法律咨询服务机构。
1992年6月20日，司法部和国家工商行政管理局联合发布的《关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》[112]，要求清理整顿一些部门和个人不经司法行政部门批准自行成立的营业性法律咨询服务机构，以加强对法律咨询服务机构的管理。
1995年12月26日，司法部在《“对关于制定<天津市社会法律咨询服务机构管理条例>中几个重要问题的请示”的批复》[113]（司发函〖1995〗430号）中，明确规定：①不应将街道乡镇法律服务所列入《条例》的调整范围；② 法律咨询服务机构不能代理参加诉讼。
能否参加诉讼，是基层法律服务所、律师事务所与社会一般法律咨询服务机构最大区别。前述我们知道，除了执业资格和收费标准不同、承担的行政职能不同，不能参加刑事诉讼之外，我国的基层法律服务所和律师事务所已经基本上没有区别。
7、从收费情况看，基层法律服务所与设计中的基层律师事务所的在收费标准上可以顺利接轨。
我国基层法律服务所转型问题研究（下）
日期：2007-03-06 点击： 293 作者：余少祥 来源：中国法院网
基层律师事务所将执行区别于普通律师事务所的收费标准，具体也可以参照基层法律服务所目前的收费标准。
1990年9月1日，司法部、财政部发布《乡镇法律服务所财务管理办法》[114]规定：①乡镇法律服务所应当在司法部规定的业务范围内，根据承办的各项业务性质种类、繁简程度、需时长短、标的大小等情况，以低于现行律师收费的标准，计算收费数额；②有关乡镇法律服务所业务收费项目、收费标准、收费手续、收费减免办法以及与公证处、律师事务所联合办理业务的收费分成比例等，由各省、自治区、直辖市司法厅（局）拟定，报物价、财政部门审批；③乡镇法律服务所进行业务收费，必须办理当地物价部门核发的收费许可证，并公开收费项目和收费标准；④乡镇法律服务所进行业务收费，应当使用财政部门统一印制的收费专用票据，并建立收费的领用、缴销手续和制度；⑤乡镇法律工作者不得私自收费。
比照1997年3月3日国家计委、司法部发布的《律师服务收费管理暂行办法》[115]和2002年4月4日国家计委、司法部《关于暂由各地制定律师服务收费临时标准的通知》[116]精神，我们可以看出，基层法律服务所与律师事务所收费除了数额大小不同之外，其它很多东西都是一样的。特别是1991年2月11日司法部《关于贯彻〈乡镇法律服务所财务管理办法〉有关问题的批复》明确提出：“有些地区现行乡镇法律服务所收费标准偏低，司法厅（局）可根据《管理办法》第3条规定，与同级财政、物价部门协商，以低于《律师业务收费管理办法及收费标准》（司法发〖1990〗043号）的规定，对乡镇法律服务所业务收费标准作适当调整。”[117]
1997年3月3日，国家计委、司法部同时发布《乡镇法律服务所收费管理办法》[118]，对乡镇法律服务所的收费范围、收费标准和收费办法提出了指导性意见：①各省、自治区、直辖市司法厅（局）制订乡镇法律服务收费标准应当考虑的因素。②乡镇法律服务费的计价形式为计件收费、计时收费、按标的比例收费，并具体规定了收费办法。③明确乡镇法律服务所在提供法律服务过程中发生的由委托人另行支付的费用。④圈定乡镇法律服务所应当按照法律援助的有关规定减免法律服务费的项目。
比较1997年3月3日国家计委、司法部颁布的《律师服务收费暂行管理办法》，我们可以看出，从概括性的收费项目、手续、方式、要求、管理和处罚措施讲，两个《收费办法》没有本质区别，区别只在数量方面：①具体收费标准、数额由各地根据实际情况自行制定；②前者没有列出“代理参加刑事诉讼活动”的收费项目等。基层法律服务工作者比律师收费低廉，这是共识；基层律师将比普通律师收费低廉，也是共识，因此在收费层面，将现有基层法律服务工作者转型为基层律师，不存在制度性的障碍。
8、从历史上看，我国曾经实行过律师分级制度[119]。
1987年10月10日，司法部发布《律师职务实行条例》[120]，将我国律师分为初、中、高三等五个级别，规定了不同等级律师不同的任职条件、岗位职责、评选办法和比例限额[121]。我们知道，律师等级制度的形成，主要取决于律师的任职条件、岗位职责和人数限制，而这一切在《律师职务实行条例》中都有规定。
根据《条例》第六条规定，最低级别的律师（第五级）是“律师助理”[122]。比律师助理高一个级别的是“四级律师”。根据《条例》第七条规定，四级律师的任职条件是：获得法学硕士学位，获得第二学士学位，获得研究生班毕业证书，高等院校（系）法律本科毕业见习一年期满，专科毕业从事律师助理工作二年以上，取得律师资格，“基本掌握法律基础知识和律师业务知识，有一定的政策水平和分析问题的能力”。四级律师的岗位职责是：担任一般的民事案件或者简单的刑事案件的代理人，办理一般的非诉讼业务，在三级以上律师指导下担任一般单位和公民的法律顾问。
最高级别的律师为一级律师。《条例》第十条规定，一级律师的任职条件是：担任二级律师五年以上，具有高深的法学理论水平，在法律界有一定声望，具有丰富的律师业务实践经验，能处理律师业务中出现的重大疑难问题，熟练掌握一门以上外语，具有指导二级律师以下人员工作的能力。一级律师的岗位职责是：担任在国内外有重大影响的民事刑事案件代理人、辩护人，办理国内外有重大影响的非诉讼法律事务，参与国家重点建设项目的谈判，指导二级以下律师工作和业务进修，研究解决律师业务活动中遇到的重大疑难问题。
该《条例》规定，不同的职级的律师只能做不同的事情，并且在人数和承接业务方面有严格的限制[123]。比如，四级律师不能做一级律师所做的事情，也不能做二级律师和三级律师可以做的事情，而四级以上的律师则可以做四级律师和律师助理可以做的事情，这和英国的初级律师（小律师）不能做高级律师（大律师）所做的事情[124]，而高级律师可以做初级律师所做的事情本质上是一样的。有人认为，我国律师的这种职级制度不同于外国的律师业务分流制度，主要是因为我国律师不论何种职级都可以在同一律师事务所执业，而实行律师业务分流制的国家，不同类别的律师只能在不同的律师事务所执业。实际上，这种职级区分和我们讨论的分级制度本质上一样的，都是等级制，所产生的客观效果是一样的[125]。
在我国，法律服务主体千差万别，除了律师事务所、公证处、基层法律服务所外，还有各类法律咨询服务机构，企业法律顾问[126]等，现在又有公职律师，公司律师，军队有军队律师[127]，过去还有特邀律师[128]等等，不一而足。同时，法律服务对象也是千差万别。随着社会主义市场经济的深入发展，贫富分化在我国进一步扩大，因此，为了切实保障维护城市贫困阶层与广大农民的合法权益，在普通律师云集大中城市为有钱人提供服务、基层和农村法律服务力量普遍不足[129]的情况下，我们专门设置基层律师，在一定时期内代替基层法律服务工作者为农村和广大城市贫困居民提供法律服务，不失为一种好的策略。
结语：
诚然，任何制度的变革都不是一蹴而就的，需要在广泛深入论证的基础上循序渐进，就如何建立我国的“基层律师”与“普通律师”双重服务体制而言，我们应该首先明确现有法律服务业务范围和执业范围，允许自由竞争发展，逐步将有条件的基层法律服务所转变为基层律师事务所，不断减少基层法律服务所数量，控制其人员发展规模，逐步提高其准入资格，实现基层律师事务所与整个律师业的接轨，并最终消亡基层法律服务所。
应该承认，“基层律师”和“普通律师”的二元体制设计只是我国经济社会发展一定阶段、一定时期的需要[130]，也是我国目前基层法律服务所改革发展的最好归宿。因为，只要我国城乡差别依然存在，农村和城市庞大的贫困人口依然存在[131]，基层法律服务工作就有存在的必要，基层律师也就有其赖以生存的空间。
对于基层法律服务工作者退出历史舞台，学界和政界已经没有太大争议，因为中国的法律服务市场实在太乱，基层法律服务所管理太不规范，已经到了非改不可的时候了，况且目前我国法律服务工作者的存在确实没有任何法律依据。问题是，在替代性机制形成之前，如何填补基层法律服务工作者退出后在农村和城市底层留下的法律服务真空？
中国这么大，靠扩大和发展现有律师队伍？这无异于偃苗助长，无济于事；靠官方宣称的扩大的法律援助体系？我国农村和城市贫困人口这么多[132]，也未必能解决问题。据此，笔者以为，建立专门的基层律师队伍，并不是能不能的问题，而是如何规范[133]、如何管理和如何提高其准入资格[134]的问题。我们应该致力于基层律师的正规化、现代化建设，使这支队伍脱胎于基层法律服务工作者而整体素质又高于基层法律服务工作者。基层律师事务所将有完善的制度建设、明确的社会分工、保证的办案质量、规范的财务管理、良好的纳税行为、顺畅的业务开展和完全的自我约束等，这些将涵盖在基层法律服务工作的每个层面、每一个环节和每一个角落，使我国的基层法律服务真正实现人与制度的契合[135]，从而成为我国律师业服务管理的基础。当然，在具体的制度设计层面，还有很多东西需要研究，需要进一步讨论，本文限于篇幅，就不一一赘述了。
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[1] 仅就人数而言，2001年全国律师从业人数总计122585人，基层法律服务工作者从业人数总计107985人。1995年全国基层法律服务所代理民事、经济、行政诉讼36.8万件，相当于律师办理此类业务总数的58.6%，担任法律顾问41.3万家，是律师的1.8倍，办理非诉讼法律事务99.9万件，是律师的2.2倍，法律咨询525.6万人次，是律师的2.7倍，代书104.5万份，是律师的1，9倍。参阅土东：“试论基层法律服务所的诉讼代理业务”，http://www.cnki.net/index.htn。据统计，1992年中国乡镇（街道）法律服务所无论从机构、人员数量还是业务量都远远超过律师事务所。 参见张志铭：“当代中国的律师业”，原载夏勇主编：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第145页。
[2] 杜茂：在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。
[3] 1995年《中国司法行政年鉴》第30页。
[4] 同上第287页。
[5] 根据蒋竟《浅谈我国基层法律服务工作的特色及作用》一文定义：“基层法律服务是指经司法行政机关批准，设立在乡镇、街道的法律服务所及所属人员——基层法律工作者，在基层开展的各种法律事务性工作。”《学术论坛》1998年增刊。 实际上，广义的基层法律服务还包括公证、人民调解等工作，也包括律师服务，将基层法律服务简单等同于基层法律服务所并不准确。
[6] 参阅“鲁坚同志在全国乡镇法律服务工作会议上的讲话”，1995年《中国司法行政年鉴》，第287页。
[7] 参阅梁德超主编：《司法行政两个体系理论与实践》，法律出版社出1997年版。
[8] 根据《中国司法行政年鉴》统计数据，1999年全国基层法律服务所数目达到历史最高峰35286个。
[9] 2001年《中国司法行政年鉴》第11页
[10] 段正坤副部长在2003年7月23日全国司法厅局长座谈会上的讲话
[11] 关于城市街道是否应该设置法律服务所以及法律服务所与律师事务所业务划分问题，司法行政机关内部及基层法律工作者与律师之间存在明显分歧：（1）主管基层法律服务工作的领导和基层法律服务工作者认为，城市街道一级应当设立法律服务所，法律服务所与律师事务所都是社会的中介组织，市场经济是竞争经济，两者都应该在平等的环境中发展，国家应该为法律服务所提供活动的空间和余地，让市场和客户根据需要去选择法律服务所或律师事务所，如果限制法律服务所，容易造成律师事务所的独家垄断；（2）主管律师工作的领导和律师普遍认为，城市街道一级不宜设立法律服务所，法律服务所不能从事一切诉讼代理业务，其代理经济诉讼案件应有最高标的额限制，法律服务所与律师事务所的业务存在冲突，直接威胁律师业务的开展。但是，从调查结果看，双方对乡镇一级设立法律服务所没有异议。资料来来源：1999年11月9日司法部研究室《关于律师事务所与法律服务所设置及业务范围划分专题调研报告》。
[12] 2002年8月31日新华社文章，http://www.chinanews.com。
[13] 在我国，随着律师政治和经济地位的不断提升，律师界正在广泛影响政府决策。司法部律师司曾多次提出，基层法律服务所人员素质普遍低下，服务质量“低劣”，低价竞争，同律师“抢饭碗”，严重扰乱了我国的法律服务市场，因此主张限制和取消基层法律服务所；基层司则认为，基层法律服务所适应现阶段我国城乡差别悬殊、经济不发达的实际需要，在维护农村和城市贫困人口权益方面发挥了不可替代的作用，因此主张继续保留基层法律服务所。由于两司报告不断打到张福森部长手里，分管副部长也是各持一端，张福森部长最后下令司法部研究室到全国各地做调查，并将调查结果和意见报部党组。1999年9月始，司法部研究室共抽调12名干部，分成四个小组在北京、天津、上海、山东、江苏、河南、陕西、甘肃、广东、湖北等十个省市进行调研，共涉及10个省市、4个副省级市、22个地、市、区，16个县，57个街道、乡镇，42个基层法律服务所，23个律师事务所。不久，司法部研究室又主持召开了专题研讨会，最后得出结论：“对法律服务工作要做到开拓与管理并重”，“要抓紧立法，依法规范”，“法律服务所为中介机构的原则不能变”，等等——这与杜茂在2003年7月全国司法厅（局）长会议上的讲话精神是不完全一致的。据悉，目前司法部律师公证司和基层工作指导司已正式合并为律政司。
[14] 所谓“公益性社区法律服务组织”，按照杜茂的解释，就是按照“三个面向”的要求，为特定地域和特定的对象服务，以便民利民为宗旨，坚持特定的业务范围和服务方式，低廉收费，使成为政府主导和扶持下的法律服务组织，不作为市场主体参与法律中介服务市场的竞争。
[15] 参阅杜茂：在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。我国1978年《宪法》和1979年《人民法院组织法》规定：“被告人有权获得辩护”，“有权委托律师为他辩护”。1980年8月，全国人大常委会通过并颁布《中华人民共和国律师暂行条例》，是新中国成立以来第一个关于律师制度的立法，标志着我国律师制度的发展进入了新的阶段。1979年，我国律师队伍共有2200人，约40余万人口中才有一个律师，同年美国总人口为2.18亿人，开业律师为424980人，平均每513人中有一位律师；英国1977年总人口为4.91千万人，律师为35131人，平均每1398人中有一位律师；日本1978年总人口为1.12亿人，律师人数为11552人，平均每9970人中有一位律师；前西德1977年总人口为6.14千万人，律师为31167人，平均每1970人中有一位律师；法国1977年总人口为5.31千万人，律师人数为8475人，平均每6263人中有一位律师；意大利总人口为4.99千万人，律师为34461人，平均每1448人中有一位律师。资料来源：任允正 刘兆兴主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第205页。
[16] 参阅司法部2001年6月16日“基层法律服务机构脱钩改制工作座谈会纪要”，原载司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1596页。
[17] 2000年12月24日新华社文章，http://www.china.com.cn 。
[18] 李长贵在《浅议基层法律服务工作发展问题》一文说：“我国宪法和法律规定中央和地方各级人民政府行使管理司法行政的职能，但就司法行政的地位、职能、机构设置、组织原则等未作规定。基层司法所、法律服务所的设置、原则、运行机制等，更是处于无法可依的境地。”《政法论丛》1996年第3期。
[19] 司法部研究室1999年11月9日《关于律师事务所与法律服务所设置及业务范围划分专题调研报告》：“从调查情况看，有省市司法厅（局）批准成立的，还有非司法行政部门批准成立的，如省编委、省政府、省法制办、省高院、省检察院、省工商局、老龄委等等部门。陕西渭南市法院所在的一条短短数百米长的街上，就有未经司法行政部门批准的法律服务中心、法律服务所、法律咨询中心、法律工作者服务站等20多家。”
[20] 笔者在湖北省武穴市调研时，曾就基层法律服务所去向问题采访了该市“绿之洲”律师事务所霍律师。霍律师认为，根据《律师法》规定，只有律师才能从事有偿诉讼代理，公民和其他组织可以从事民事、经济诉讼代理，但必须是无偿的，基层法律服务所在办理诉讼案件中不具备无偿性，其从事的代理是不合法的。
[21] 1995年《中国司法行政年鉴》第30页。
[22] 李丽：“加强基层法律服务所管理应当解决的几个问题”，http://www.sina.com.cn。
[23] 陈伟强、邵素珍在“入世之后，对浙江省法律服务市场的调查与思考”一文中认为：“从司法行政系统内部及我们调查到的情况看，目前扰乱法律服务市场的因素主要来自我们司法行政系统内部，也即来自于占据着法律服务市场大头的律师、基层法律工作者、公证员之中。”文章称基层法律服务所和律师事务所之间的矛盾、律师事务所之间及律师事务所内部矛盾是整个浙江法律服务市场中的主要矛盾。http://www.cnki.net/index.htm。
[24] 宋文明在“基层法律服务现状浅析”中说：“‘两块牌子、一套人马’体制往往造成职能混淆，工作顾此失彼，加之法律服务所缺乏对人、财、物的自主权，无法搞活内部运行机制，影响了法律服务机构工作人员积极性的发挥。”http://www.cnki.net/index.htm。
[25] 刘振宇认为，这种数量上的差距，“在一定程度反映了社会对法律服务的有效需求不足，特别是在广大农村地区体现更为明显”。“考察英国法律服务市场对我国入世以后律师业发展的思考”，《当代法学》2002年第1期。
[26] 2003年《司法研究》第5期。
[27] 蒋青兰在“试论法律服务市场的规范化”中说：“目前我国的法律服务机构主要有律师事务所，乡镇街道设立的法律服务所，公证机构，各政府法制局设立的法律服务中心，司法局设立的法律服务中心，公、检、法离退休人员以离退休法官协会为依托成立的法律服务部，还有一些不经司法行政机关同意直接到工商管理登记部门挂牌成立的法律服务部等，这些机构在法律服务市场中抢滩掠地，造成了我国法律服务市场的军阀割据的局面。” 2002年2月《法学学刊》，第18卷，第1期。另据万可宜在《请关注法律服务市场这块大‘奶酪’》一文统计，“迄今为止，我国社会法律服务机构主要有律师事务所、公证处、专利代理事务所、商标代理事务所、版权代理事务所、基层法律服务所以及一些社会法律咨询机构，总量约为5万家左右，从业人数近30万人。”笔者以为，这个数字只是保守统计，尚不能真实反映我国法律服务领域现状。《决策探索》2002年第8期 。
[28] 蒋青兰：“目前从事法律服务的人员主要有律师（分为专职律师、兼职律师和特邀律师），法律服务人员[基层法律服务工作者—作者注]，公证人员，公、检、法的退休人员，还有司法机关、行政机关的现职工作人员，除此之外，在我国法律服务市场中还存在着一部分‘黑律师’、‘土律师’，也就是形式上不合法即根本没有法律服务的资格，却冒充律师从事法律服务活动的人。”参见“试论法律服务市场的规范化”，2002年2月《法学学刊》第18卷，第1期。另参阅李心淑：“对完善我国法律服务市场的几点建议”，2004年《西北第二民族学院学报》第1期，总第61期；张剑林：“法律服务市场的混乱状态亟需整顿”，《律师世界》1998年第10期；刘显岳：“法律服务市场几只手”，《中国律师》1998年第8期；陈宜：“法律服务市场：你该净化一下了”，《中国律师》2000年第10期；范云：“我国律师业发展中存在的问题及对策”，《律师世界》2001年第9期。
[29] 迟夙生：“法律服务市场要守法”，《中国律师》2000年第5期。另参阅王厚祥：“法律服务市场—一个不轻松的话题”，http://www.cnki.net/index.htm；王大勇、贾悦：“中国法律服务市场的规范化建设与律师事业的发展”，2002年6月《南京理工大学学报（社会科学版）》，第15卷，第3期；钱立志：“为律师业发展铲除绊脚石”，《中国律师》2000年第5期。
[30] 杨柳：“规范法律服务市场”， 2004年1月12日《瞭望新闻周刊》第2期。另参阅樊华：“对法律服务市场割据现状与规范化的思考”，《中国律师》2001年第5期；赵杨 李鹏：“中国律师制度的现状及对策研究”，《理论观察》2002年第6期，总第18期。
[31] 2004年1月记者朱大强文章，http://www.chinanews.com。
[32] 张福森部长的这段讲话已表明两层意思：（1）广大农村（不包括城市）应以基层法律服务机构为补充，即城市则不需要这种补充；（2）基层法律服务机构和社会法律咨询机构只能从事法律法规许可和政策规定的业务，即基层法律服务所可能会按照法律规定退出诉讼领域。参阅张福森：“在2003年全国司法厅（局）长会议上的讲话”，2003年《司法研究》第5期。 另参见司法部“中国律师事业五年（2002-2006）发展纲要”，《中国律师》2002年第9期。
[33] 杜茂在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。
[34] 任允正、刘兆兴等在《司法制度比较研究》中认为：“各国在对律师的分类、是实行律师一元化制还是二元化制方面，在很大程度上都取决于本国的历史和传统，都要首先适合本国的需要和发展，利弊不能一概而论。”“和律师一元制比较，不同律师之间的竞争、管辖权限问题和互通信息及交流的欠缺等时常发生。”“但另一方面，在美国和德国等国家，一元化律师制也屡屡受到批评，因为完全强调委托人或当事人的利益，强调律师的能动性，因而极易把诉讼引向对抗和竞争，导致法院超负荷运转和一系列相关问题的出现。” 中国社会科学出版社1996年版，第233页。
[35] 根据2003年7月23日全国司法厅（局）长会议精神，“限制”主要体现在两个方面：（1）城市街道法律服务所将逐步退出诉讼领域；（2）全国总的趋势是严格审批，控制发展，逐渐减少，直至归化为律师或法律援助机构。实际上，从2000年以后，全国基层法律服务所和从业人员已在逐年减少，2003年7月全国司法厅（局）长会议以后，原则上已不再审批新的基层法律服务所。
[36] 陈宜、崔玉麒在“法律服务分流制的构想—兼论法律服务市场的净化”中说：“从中国现实的情况出发……将有偿法律服务分别由律师和法律工作者承担不失为行之有效的好办法。实行法律服务分流制，既能使复杂疑难的法律事务由律师提供优质的法律服务，又能使一些律师无暇顾及的小案件也能获得专业人士的帮助，以满足社会各阶层对不同法律服务的需求。” 2002年4月《政法论坛》， 第20卷，第2期。
[37] 《司法研究》2003年第5期。
[38] 朱苏力教授在谈“送法下乡”问题时说：“研究中国的司法制度，必须认真对待上诉法院和基层法院的差异”，“另一方面，我们不应遗忘农村，或许在转型的进程中秋菊的困惑是免不了的，但难道就可以因此而放弃他/她们，不去关心这些个体，这些活生生的人？”，“我只想阐明我的一个基本观点，那就是法学家始终面对的都应该只是事实本身，而不能仅仅凭理想就作出什么制度设计”。参见苏力、吴昊：“送法下乡及其他——苏力访谈录”，http://chinalawinfo.com。
[39] 傅郁林：《基层法律服务项目理论大纲》（手稿）。
[40] 陈桂棣、春桃在《中国农民调查》中说：“我们确实没有理由，在城市变得日新月异的今天，忘却了广大的农村；没有九亿农民兄弟真正的富足，一切乐观的经济统计数字都将失去意义！”“今天中国还并非到处歌舞升平，我们还有很多困难的地方和困难的群众。”人民文学出版社2004年版，第3页、第5页。
[41] 夏勇：“在我看来，人们不愿打官司并不一定表示人们的权利意识淡薄，而是因为到目前为止，我们的司法不是很能为一般人提供方便，成本相当高。” 参阅夏勇、高鸿钧、马蔚：“善待权利——法治的前提”，原载夏勇主编《公法》第一卷，法律出版社1999年版，第353页。
[42] 蒋竟在《浅谈我国基层法律服务工作的特色及作用》一文中提出：“专家学者称基层法律服务是‘一项适合国情，具有中国特色的法律服务制度’”，“我们必需要从国情出发，从我国大部分地区在农村、9亿人口是农民，近三分之一的国民生产总值来自乡镇企业的实际出发，认识基层法律服务长期存在和发展的社会和群众基础。” 《学术论坛》1998年增刊。
[43] 李友竹等在“深化改革是基层法律服务发展的必由之路”一文中认为：“基层法律服务既是我国法律服务体系的重要组成部分，又是现阶段符合我国国情的，不可替代的重要法律服务工作，也是深受基层群众欢迎，根植于万千民众之中，充满生机和活力的法律服务工作。”http://www.cnki.net/index.htm。
[44] 陈宜、崔玉麒：“目前尽管我国律师队伍的人数已将近11万人，但从相对数量来说，仅靠律师的力量是难以满足社会对法律服务的需求的。而且法律服务的需求是多种类、多层次的。对于诉讼标的较小的案件，律师往往因为成本等因素不愿意接受委托。曾经有一对老夫妻转了五、六个律师事务所，就他们儿子一个刑事案件想委托一位律师担任辩护人，但是没有人接。” 参见“法律服务分流制的构想—兼论法律服务市场的净化”，2002年4月《政法论坛》，第20卷，第2期。
[45] 杜茂在2003年7月23日全国司法厅（局）长会议上的讲话。
[46] 2002年8月1日《工作简报》，http://www.chineselawyer.com。
[47] 2001年《中国司法行政年鉴》第11-12页。1995年，司法部部长肖扬在“司法行政工作恢复与重建的十五年”的讲话中，充分肯定了基层法律服务的成绩和作用。他说：“基层法律服务机构突破以乡镇为依托单一建所的模式，试行在经济开发区、集贸市场、大型厂矿企业和经济发达的村建立法律服务所和分支机构，适应了农村经济建设和法律建设的需要”，“基层法律服务机构，‘九五’期末要发展到4万个，15万人，其中60%以上要达到大专学历；2010年发展到4.5万个，20万人，其中80%以上的人员要达到大专以上学历”。1995年《中国司法行政年鉴》，第6-7页。
[48] 2002年《中国法律年鉴》，第230页。
[49] 萧林在“前进中的浙江基层法律服务”一文中将基层法律服务所的作用概括为“保一方平安，促一方发展”。http://www.cnki.net/index.htm。钟志联在“试论乡镇法律服务机构为乡镇服务的作用”中认为，基层法律服务机构，“在为乡镇改革、开放和经济建设提供法律服务中起了前沿阵地尖兵作用”，“在为乡镇建设和发展农村商品经济服务中起了方便和密切联系群众的桥梁作用”，“在调处民间纠纷中起了预防、减少纠纷、做好党政助手的作用”。《法制研究》第4、5期合刊。
[50] 2002年《中国法律年鉴》第230页。
[51] 吴强军等在“对基层法律服务所向中介组织转换过程中几个问题的认识”中说：“基层法律服务所是适合中国国情的法律服务组织形式，在相当长的一个历史时期都有其存在的价值……我国现有的公证、律师队伍，在总人口中的比例依然是极其低的，就其服务而言，根本不可能满足农村地区和偏远地区的法律服务需求。”《中国司法》2001年第2期。
[52] 施文：“拓展农村法律服务的思考”，http://www.chineselawyer.com。
[53] 资料来源：同上。
[54] Ethan Michelson Unhooking from the state:Chinese lawyers in transition A dissertation submitted to the faculty of the division of the social sciences in candidacy for the degree of doctor of philosophy department of sociology Chicago
Illinois Auugust 2003 第33页 另参阅曾晓梅、马卫华、罗锁堂“中国入世对内地律师业的影响及对策”，文章说：“市场布局倾斜于沿海经济发达的大城市，80%以上的涉外法律业务和大型法律服务项目多集中在这些经济相对发达地区，广大内地小城市特别是西部地区发展滞后，律师业务量不饱和，业务结构单一。”
[55] 李文才等：“加快农村基层法律服务发展，积极促进农村小康社会建设”，《当代法学》2003年第8期。石从科在“我国到底需要多少律师”一文中认为：“我国虽然有十三亿人，但绝大部分在农村，其中文盲、半文盲占相当比例，农村那种基本自给自足的经济模式、农民那种相信家长、族长、亲属调解解决纠纷的非诉意识，很难有律师法律服务的生存空间。”《律师世界》1999年第10期。
[56] 张志铭：“现代化与中国律师制度的发展”，http://www.yfzs.gov.com。
[57] 潘牧天：“中国目前初步建立起来的律师管理体制尚不符合对律师制度管理的动态的、系统的客观要求，不能完全适应市场经济条件下的需要。” 参见“全球化与中国律师制度的发展”，2003年5月《法治论丛》，第18卷，第3期。
[58] 参阅谢佑平：“属性解读与制度完善——律师职业透视”，《湖南社会科学》2003年第3期。
[59] 参阅段正坤“在中英社区法律服务研讨会上的致辞”。他说：“我国是一个发展中的农业大国，在广大农村生活着8亿多农民，他们需要法律，法律也需要他们，他们是社区法律服务的主要对象。” 司法部司法研究所等编《中英社区法律服务研讨会论文集》，法律出版社2001年版。
[60] 陈宝权等著：《中外律师制度比较研究》，法律出版社1995年版，第15-16页。另参见龚祥瑞、罗豪才、吴撷英主编：《西方国家的司法制度》， 北京大学出版社1980年版，第98-99页；龚祥瑞著：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第142—143页；小岛武司等著：《司法制度的历史与未来》，汪祖兴译，法律出版社2000年版，第166-167页。
[61] 在英国，常常有人建议，如果将两类律师合二为一，当事人可以在整个诉讼中仅聘请一位律师，他既负责审前的所有工作，也负责出庭辩护。尽管英国政府倾向于上述建议，但律师界却强烈反对。参阅茅彭年、李必达主编：《中国律师制度研究》，法律出版社1992年版，第48页。
[62] 2003年7月25日《英国的律师制度》，http://www.chnedu.net。
[63] “在意大利，法律职业包括两类人：律师（attorney）和诉讼代理人（procurator），他们统称为律师（lawyers）。律师开业的一个必不可少的条件是在有关的名册上登记注册。作为开业者，我们又可将其分为三个基本类别，即诉讼代理人、律师和有资格在高级法院出庭的律师。” 任允正 刘兆兴等主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第226页。可见，在大陆法系一些国家，律师的职能和地位也有不同。
[64] 对于有争议的两类律师合并、取消大小律师区分问题，英国皇家委员会一直持反对意见，皇家委员会报告认为：“一个划分为两类的职业很可能比合并为一类的职业能够更好地保证辩护的质量，只要我们的制度仍保持目前的形式，这种辩护即是必不可少的，以确保公证”（cmnd.7648）17.45—17.46段 转引 同上，第218页。
[65] 参阅龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第143页。
[66] 陈宝权等著：《中外律师制度比较研究》，法律出版社1995年版，第7页。 根据任允正 刘兆兴等主编《司法制度比较研究》，“在德国，人们习惯于将律师分为三类：私人开业律师、服务于政府的律师和公司法律顾问，这看起来和我们前面对美国律师的区分相似。但在实际上，无论是从职业的类型、职业组织的成员资格，拟或是从自我形象上，德国的三类律师之间都存在着明显的不同”。说明德国目前律师之间还是有很多差别，包括职业资格的差别。中国社会科学出版社1996年版，第224页。
[67] 龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第18页。另见上海社会科学院法学研究所编译：《司法制度和律师制度》，知识出版社1981年版，第161页。
[68] 施文：“拓展农村法律服务的思考”，http://www.chineselawyer.com.cn。
[69] 江伟、傅郁林：“民事审判制度改革中亟待解决的几个问题”，http://www.civillaw.com.cn。
[70] 傅郁林：“改变“全面”强化合议庭功能的思路”，http://www.civillaw.com.cn。
[71] 李金富：“审判方式改革中的繁简分流”，http:/www.dffy.com。
[72] 肖建国在“法治化进程中的我国律师制度——读章武生教授新作〈中国律师制度研究〉”一文中说：“由于我国律师人数占总人口比例偏低（约为万分之零点八三），当事人对法律服务需求的增长高于律师队伍的增长，因此，现阶段我国公民对于法律服务的需求常常得不到及时的满足。如果切断当事人获得法律服务的其他途径，恐怕不是明智之举。”原载张卫平主编：《司法改革评论》第3辑，中国法制出版社2003年版，第269页。
[73] 卓泽渊：“农业生产力低下，特别是贫困，是农村法治建设的首要障碍”。《法治泛论》，法律出版社2001年版，第70—71页。
[74] 高鸿钧：“近年来，在城市，一旦发生纠纷，人们往往直接聘请律师或诉诸法庭。但是，在农村，人们试图通过司法渠道解决纠纷的愿望低于城市人口。”这一方面说明农村人口权利意识比较淡漠，另一方面也表明了某种无奈，因为不是他们不需要、不愿意维护自己的权利，而是他们确实打不起官司，也请不起律师。参见“中国公民权利意识的演进”，原载夏勇主编：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第81页。
[75] 傅郁林：《审级制度研究——以民事程序为核心》，博士后出站报告。
[76] 傅郁林：《基层法律服务项目理论大纲》（手稿）。
[77] 参见上海社会科学院法学研究所编译：《司法制度和律师制度》，知识出版社1981年版，第176页。2001年6月12日日本司法制度改革审议会拟订的《日本司法制度改革审议会意见书》提出，“从在迅速处理简易案件的同时，把法院有限的人力、物力资源集中到复杂的、高难度的案件上，从而提高总体效率的角度出发，是否在地方法院中在通常以诉讼标的为基准的诉讼程序之外，再建立能够简易、迅速处理案件的审判程序，有待于今后继续探讨”。孙谦郑成良主编：《司法改革报告——有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社2002年版，第94页。
[78] 日本虽然实行律师一元化制度，对律师（日本国内对律师、法官、检察官统称“法曹”）任职资格和条件要求很高，“但在律师之外，还存在着一些准法律执业者：如‘司法代书’，按一定的手续可处理司法或法律文书；‘辩理士’，办理专利、许可执照和商标等事务；‘税理士’，就税务问题提供专门意见或撰写有关书状；‘会计士’，处理财会事务等；还有一些大学法律系的毕业生，他们不做私人开业律师，而是在政府部门或私营企业中从事与其本部门业务有关的法律工作。这些准法律工作者在其工作范围内，独立处理有关的法律事务，但他们和律师的业务和职责间的界定却不甚明确，有时可以说是一种协作互补的关系，但更多的是一种竞争关系。” 任允正、刘兆兴主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第230页。
[79] 法律出版社1997年版。
[80] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1596页。
[81] 同上，第1737页。
[82] 张荣臣在“求我国社会主义初级阶段基本国情之真，务坚持长期艰苦奋斗之实”一文中说：“要看到，我国人口多、底子薄、生产力不发达的状况还没有根本改变，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是社会的主要矛盾，”“我们想问题、办事情、作决策，都必须从社会主义初级阶段的实际出发，而不能脱离这个实际”。《人民日报》2004年2月14日第1版。另参见乔晓阳“中国社会主义法律体系初步形成，依基本国情立法”，文章说：“中国在立法工作中，首先是从基本国情出发，使法律规定符合中国的实际情况，同时也非常注意吸收和借鉴其他国家法制建设的有益经验。”http://www.news.xinhuanet.com/ne ... /content-270731.htm。
[83] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1614页。
[84] 邱海洋、刘宛红：“基层法律服务工作者的专业知识基础和业务范围与律师基本一致，但是我们并不主张取消基层法律服务工作者资格。因为，基层法律服务工作者‘立足基层、面向基层、服务基层’，是律师的重要补充，满足了低收入阶层对法律服务的需求，在边远、贫困的地区，在律师服务供不应求的基层社会发挥了重要作用。” 参见“律师职务一元化”，《中国律师》2000年第12期。
[85] 李松冰、张秋敏：“律师职业日趋商业化，并出现极端商业化现象——以经济效益最大化为目标，漠视律师职业的‘公共责任’。从律师执业的现状看，宁可办理经济纠纷案件，不愿办理非经济类的民事案件；宁可办理标的大的经济案件，不愿办理标的小额的经济案件；宁可办理小额的经济案件，不愿办理行政纠纷案件以及刑事犯罪案件；宁可为金融、投资等大公司担任法律顾问，不愿为小型企业及一般百姓做法律顾问等等，这已成为当多律师受案标准。” 参见“不正当竞争与法律服务市场的发展”，2003年《商业研究》第15期，总第275期。
[86] 司法部编：《司法行政执法手册》（下册），法律出版社2003年版，第1608页。
[87] 该《管理办法》第30条同时规定，“尚不具备自收自支条件的基层法律服务所，可以根据当地情况分别实行全额管理或者定额、定项补助的财务管理形式”。 司法部编：《司法行政执法手册》（下册），法律出版社2003年版，第1608页。
[88] 同上，第1724页。
[89] 同上，第1703页。
[90] 同上，第1725页。
[91] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1725页。
[92] 同上，第1745页。
[93] 同上，第1750页。
[94] 李文才等：“基层司法所和基层法律服务所是性质完全不同的两种机构，前者是县区司法局的派出机构，具有行政管理职能，后者具有市场中介组织性质，履行法律服务的职能。两种职能既不能交叉，更不能替代。”参见“加快农村基层法律服务发展 积极促进农村小康社会建设”，《当代法学》2003年第8期。另参阅樊三恩“乡镇法律服务机构发展趋势刍议”，文章说：“司法助理员、乡镇法律服务机构，二者的工作任务显然不同，将司法助理员的工作纳入乡镇法律服务机构的作法，在《司法助理员工作暂行规定》未行修改之前，不能说合理。尤其将性质上并非乡镇法律服务机构的业务—司法助理员指导管理调解委员会的工作，冠之以‘法律服务’，也更难涉及‘合理’二字。”《司法实践》1987年第3期。
[95] 2002年《中国司法行政年鉴》，法律出版社2003年版，第555页。
[96] 同上。
[97] 袁光祖：“按照所在地党委政府的部署安排，基层法律服务所往往接受指派参与连续不断的‘集中打击’行动，有的参与抓获犯罪分子或犯罪嫌疑人，有的参与侦破案件追逃犯，挖团伙，以及收提留、讨罚款、抓赌博、驻点包片等名目繁多的‘中心工作’。这表明，由于基层法律服务所性质的不明确和未界定，人们实际往往把它视为至少是混同于行政机构然而，这是并不合适的。” 参见“对基层法律服务工作改革的思考”， http://www.cnki.net/index.htm。
[98] 司法部研究室在1999年11月9日《关于律师事务所与法律服务所设置及业务范围划分专题调研报告》中说：“法律服务所在承担部分司法所职能的同时，还不得不给街道乡镇缴纳一定费用（如武汉桥口区新街法律服务所担负司法助理员和政法委书记奖金的任务），其在夹缝中生存已经很困难，如再从业务范围上对此加以限制，将导致许多法律服务所不堪重负而倒闭，进而影响基层法律服务工作和司法行政工作的开展。”
[99] 参见王大新：“对基层法律服务机构先行管理体制的思考”，http://www.cnki.net/index.htm。
[100] 李丽：“加强基层法律服务所管理应当解决的几个问题”，http://www.yfzs.gov.cn。
[101] 司法部编：《司法行政执法手册》(下册)，法律出版社2003年版，第1582页。
[102] 同上，第1590页。
[103] 同上，第1604页。
[104] 同上，第1656页。
[105] 同上，第1596页。
[106] 同上，第1682页。
[107] 同上，第1683页。
[108] 茆荣华：“律师见证是律师根据当事人（包括法人、公民）的委托，对一定范围的民事行为的真实性、合法性作出证明的法律行为”，“律师见证与公证不同。公证是国家公证机关代表国家进行的，而律师见证仅以律师的名义作出。同时公证具有法定的证据效力，法律上的效力强制执行效力，律师见证只具有一般的证据效力。另外公证比见证适用的范围要广。” 参见“律师见证的性质及法律责任”，http://www.cnki.net/index.htm。
[109] 司法部编：《司法行政执法手册》（上册），法律出版社2003年版，第1046页。
[110] 根据1989年7月15日司法部、国家工商行政管理局《关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》，“法律咨询服务机构是向社会提供法律咨询服务，实行独立核算，自负盈亏，能够独立承担民事责任的企业法人，其经济性质按登记管理法规的有关规定核定”。同上，第961页。
[111] 司法部编：《司法行政执法手册》（下册），法律出版社2003年版，第1658页。
[112] 同上，第965页。
[113] 同上，第1686页。
[114] 同上，第1656页。
[115] 同上，第986页。
[116] 同上，第989页。
[117] 同上，第1659页。
[118] 同上，第1687页。
[119] 任允正、刘兆兴等根据中国律师执业的现状，将中国律师分为：律师、企业法律顾问、军事法律顾问和基层法律工作人员共四类。笔者不同意这样的观点，根据我国《律师法》规定，律师只能是依法取得律师执业资格和执业证书的从业人员，目前我国的企业法律顾问和基层法律工作人员虽获准从事法律服务业，却不是律师，这里有一个立法上的认可问题。参阅《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版，第232页。
[120] 司法部编：《司法行政执法手册》（上册），法律出版社2003年版，第848页。
[121] 目前司法部没有任何文件或通知废除该《条例》，2003年司法部编《司法行政执法手册》仍将该《条例》收入其中，表明这些规定还在实行过程中。
[122] 律师助理不同于“实习律师”。张志铭：“由于《律师法》第14条规定‘没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业’，‘实习律师’一词今后将不复为用。” 参阅“二十世纪的中国律师业”，载《法理思考的印迹》，中国政法大学出版社2003年版，第37页。 陈宝权等著《中外律师制度比较研究》认为：“所谓实习律师，是指高等院校法律专业毕业生或者经过法律专业训练的人员，经省、自治区、直辖市司法厅（局）考核批准取得‘实习律师’资格，协助律师从事律师业务工作的人员。”法律出版社1995年版，第18页。另参阅夏勇主编《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第140页。
[123] 《律师职务实行条例》第3条规定：“律师职务应有合理的结构比例并实行限额聘任或任命制度”。1987年10月10日，司法部《关于〈律师职务实行条例〉的实施意见》第1条提出：“各级律师职务的机构比例：……在调查摸底，逐级测算，综合分析的基础上，提出各级律师职务的比例，报上级机关及有关部门批准后下发执行。” 司法部编：《司法行政执法手册》（上册），法律出版社2003年版，第851页。
[124] 《英国的律师制度》，http://www.chnedu.net。
[125] 陈宝权等：“现在有的开放城市，如深圳经济特区，从1993年起，实行职务资格与聘用分离的新的改革措施，如果聘用就享受高级职务待遇，如果不聘用，就不享受高级律师待遇，这有利于社会的选择，也有利于竞争机制的引入，有利于不断提高律师素质和走专业化道路。”《中外律师制度比较研究》，法律出版社1995年版，第19页。
[126] 中国于1992年首次举行法律顾问资格考试。根据1997年3月12日国家人事部、国家经贸委、司法部《关于印发〈企业法律顾问执业资格制度暂行规定〉及〈企业法律顾问执业资格考试实施办法〉的通知》，企业法律顾问是指“经全国统一考试合格，由企业聘用，专职从事企业法律事务工作并经注册，本企业内部的专业人员”；根据国家经贸委1997年5月3日《企业法律顾问管理办法》，企业法律顾问是指“具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任并经注册机关注册后从事企业法律事务工作的企业内部专业人员”。
[127] 冀祥德、杨曙光：“军队律师的职责范围，据现有的规定看是严格限定在军队内部以及军队与地方互涉的法律事务中。”参见“军队律师不应介入社会法律服务市场”，《中国律师》2002年第12期。 另参阅田龙海、缪露：“论我国军队律师职责的设定”， 2002年8月《西安政治学院学报》第15卷，第4期。
[128] 陈宝权等著《中外律师制度比较研究》定义：“所谓特邀律师，就是离退休的政法工作人员，经主管司法部门批准，持有‘特邀律师’证书，从事律师业务的人员。”法律出版社1995年版，第18页。 可见“特邀律师”并非通过律师资格考试，而是通过行政批准获得律师执业资格的一类人员。另参阅张志铭“当代中国的律师业”，原载夏勇主编《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第141页；王晨光、高其才：“律师职业的现状调查——武汉律师访谈综述”，《中国律师》2000年第12期。
[129] 梁治平：“正如一些报告和调查所表明的那样，相对于乡村法律事务的繁复和庞杂，这些基层司法机构无论在人员配备、专业素质还是在财政力量方面都明显地不足。” 参见“乡土社会中的法律与秩序”（上篇），http://chinalawinfo.com。
[130] 目前我国的城乡差别、贫富差别依然存在，并且在一定阶段和一定范围长期存在。律师体制一元化是世界潮流，包括英国在内，一些发达国家司法改革也呈现了这一趋势。但我国的情况与西方发达国家有很大的不同，首先是城乡差别越来越大，贫富不均现象进一步凸显，而发达国家基本上实现了城乡一体化，虽然这些国家也有贫困人口，但是只占全国人口的相对少数，完全可以通过法律援助加以解决。在我国，由于贫困人口绝对数目大，所占人口比例高，仅依靠法律援助是难以解决问题的。
[131] 梁治平：“而我之所以将讨论的范围限定在乡村社会，固然是因为对乡村社会的考察足以帮助我们回答上面的问题，但更重要的还是因为，中国至今仍是一个农业大国，80%以上的人口居住在乡村，城乡之间的差别依然十分巨大，而正是这一部分社会以及生活于其中的人的活动，最不容易得到居住在都市的受过现代知识训练的立法者、行政官和理论家们应有的理解。”参见“乡土社会中的法律与秩序”（上篇），http://chinalawinfo.com。
[132] “由于我们所处的社会主义初级阶段这样一个基本国情，扶贫济困工作有着长期性、艰巨性，解决好困难群众生产和生活难题，始终应成为党和政府各级领导干部的重要工作议事日程。在农村，“八七”扶贫攻坚任务完成后，贫困人口仍有３０００多万。由于解决温饱的标准低，再加上贫困地区底子薄，基础设施条件差，一遇天灾人祸或市场变化，一些地方出现“返贫跟着脱贫走”现象，不少群众又发生新的生产、生活困难。在城市，国有企业下岗职工、困难企业职工和城市低保对象数量也不小，需要给予特别的关注和重点扶持。”2002年2月6日新华社评论员文章“立足基本国情，搞好扶贫济困”，http://www.news.xinhuanet.com/ne ... /content-270731.htm。
[133] 张志铭教授在《法治社会中的法律职业》一文中认为，“在现代社会，大凡专门职业，都会实行程度不同的自我管理，并拥有各种重要的自主、自律手段，诸如确定职业准入的条件、制定职业伦理规则、规定收费标准、进行纪律惩戒等，都应该在不同程度上属于法律等专门职业自主决定的范围。” 《法理思考的印迹》，中国政法大学出版社2003年版，第321页。
[134] 实际上，我国现有律师队伍素质也有待提高。根据聂河军、李凡在“GATS与完善我国法律服务市场法律制度”中提供的数字，“目前我国律师队伍中，大学本科以上的不到50%，能办理涉外法律业务的律师不到4000人，并且大多数集中在沿海城市，内地众多中小城市能办涉外法律业务的几乎屈指可数”。2003年2月《经济与社会发展》第1卷，第2期。另参阅江平：“新世纪中国律师的使命”，《中国律师》2001年第1期；张康安：“北京律师界状况调查报告”，《中国律师》1998年第8期。缪晓宝：“建设与社会主义法治城市相适应的律师队伍——上海市律师队伍建设的现状与对策”，2000年1月《上海市政法管理干部学院学报》第15卷，第1期。
[135] 强世功教授在谈到人与制度的契合、中国人与制度的关系紧张问题时说：“人和制度之间有契合，也有紧张，一个成功的制度必然是充分考虑了制度下人的特点，而具体的人又会‘自然’的倾向于某种类型的制度，但紧张总会存在。”参见“再论法治的本土资源”，http://chinalawinfo.com。
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