基层法律服务工作的现状、存在的问题及对策

武胜县司法局： 夏杰雄
基层法律服务所是实践依法治国基本方略的重要载体及其有形式，是建设社会主义依法治国家的重要力量，在推进全社会依法建设进程中占有重要地位，发挥着重要作用。多年来，在各级党委、政府的领导特别是各级司法行政机关的有力指导和管理下，基层法律服务所从无到有、从小到大、从弱到强、迅速发展。为推动民主法制建设，促进经济社会的健康发展作出了重要贡献。但受诸多因素的影响，基层法律服务所的工作仍然存在不少困难和问题，在一定程度上影响了法律服务功能与效率发挥。
一、基层法律服务工作的现状
基层法律服务所完成脱钩改制后，已成为“自愿结合、自我管理、共同出资、共担风险”的合作制社会法律服务机构。我县基层法律服务所及其从业人员总体状况是：一方面在主观方面普遍增强了担忧心理、求富心理、进取心理和期望心理；在客观方面仍然接受司法行政机关、基层人民政府委托工作，参与与基层民主法制建设，但积极性、主动性、责任心明显下降；在自身建设上法律服务所都还在是与司法所合属办公，职责不清。另一方面也暴露出各种问题，诸如内部分工不明确，业务开展不顺畅，办案质量不讲究，财务管理不规范，卷宗材料不齐全，内部人员不团结，制度建设不完善，合伙人员不到位等等。
二、存在的问题
（一）现行的法律法规不完善制约着基层法律服务业的发展
现行调整基层法律服务关系的法律依据主要有司法部的《基层法律服务所管理办法》、《基层法律工作者管理办法》以及《四川省基层法律服务条例》，随着《行政许可法》的实施，在国务院决定取消的第三批行政审批项目中，就明确取消了司法部对基层法律服务工作者执业资格认可和基层法律服务所设立核准。1995年通过的《四川省基层法律服务条例》经2004年省十届人代会的修订，取消了基层法律服务的设立条件、审批程序，据此，基层法律服务所的设立便变得无章可循、不便操作。另一方面，对基层法律工作者执业资格的认可被取消，使刚刚建立起来的全国法律工作者资格考试失去了存在的依据，而根据《四川省基层法律服务条例》中关于基层法律工作者的执业条件并未修改，执行的仍然是1995年的标准，同时对考核授予资格也未作规定，省上也未组织过全省性的法律工作者资格考试，使得近五年来法律工作者这支队伍日渐萎缩，也使一部分刚从法律学校毕业的学子在未通过国家司法考试之前想从事基层法律服务工作成为可望不可及的事情。
（二）基层法律服务所运作和管理体制不规范、不统一
在基层法律服务所中，有采用合伙制管理和运作的，也有两所全一的。在合伙制运作和管理的所中，主要是靠合伙人的积极性、主动性去开展工作。但是从基层法律服务所诞生开始，除了通过开展法律服务宣传国家法律、法规，保障国家法律的正确实施外，还要承担部分司法行政工作。基层法律服务所在利用开展法律服务工作的同时，还协助司法所开展法制宣传、纠纷调解、“两劳”人员的安置帮教工作，特别是在当前司法所空编、缺编的情况下，实行两所合一管理体制的所为推进基层司法行政工作综合平台的展开更具有现实和重要意义。《四川省基层法律服务条例》第7条规定，基层法律服务所实行自收自支、独立核算，独立承担民事责任，在我县的8个基层法律服务所，全部实行了自收自支的财务运作管理体制。
（三）《办法》与《条例》对基层法律服务所管理规定有冲突
《四川省基层法律服务条例》（以下简称《条例》）与司法部《基层法律服务所管理办法》(以下简称《办法》)在对基层法律服务所的规定上存在一些差异，使基层司法行政部门在实际管理工作中左右为难。主要表现在以下几个方面：一是在组建方式上，《条例》规定，有3名高中以上文化程度的人员并经过3个月以上法律知识培训，有固定的执业场所和必需的开办资金即可申办，《办法》则规定，只能由县级司法局、乡镇或街道办事处组建，“不允许个人以自愿组合方式发起组建基层法律服务所”；二是在登记机关上，《条例》规定，基层法律服务所的设立、变更、注销由区县司法局负责，报上级司法行政备案，《办法》则要求核准登记由地级司法行政部门负责；三是在年检注册问题上，《条例》授权年检的具体办法由省级司法行政部门另行规定，《办法》则要求地级司法行政机关应当每年对基层法律服务所进行年度检查；四是在对违规执业的查处上，《条例》规定除违规收费的由物价部门依法查处外，有其他违法行为的，由县级司法行政部门责令改正，没收违法所得，也可并处违法所得5倍以下的罚款，情节严重的，并可责令停业整顿，经整顿不改的，吊销执业许可证，《办法》则规定，对基层法律服务所违规执业的警告、没收违法所得和处以最高不超过3万元的罚款处罚，由县、地级司法行政分别行使。作为基层法律服务主管部门的市、县司法行政机关，在对基层法律服务管理上，究竟适用司法部的部颁规章，还是适用四川省的地方性法规，这为基层法律服务所的管理工作带来了困难。
（四）监管乏力难以到位
县司法行政机关作为基层法律服务所日常的监督管理机关，但有5个法律服务所是司法所长兼任法律服务所主任，有的也在从事基层法律服务工作，同时对其他执业法律工作者的执业行为进行监督。再者由于人多粥少，争揽案源、低价竞争是一个不争的事实，规章制度的不健全，致使监管乏力，虽有了规章制度，但碍于人情、利益，致使制度流于形式、形同虚设，导致监管不能到位。
三、建议及对策
（一）充分认识基层法律服务所存在的重要性和必要性
基层法律服务所成立之初，确与当时律师公证力量不足、法律服务供求紧张有直接关系，但它在发展起来经长期实践和探索，已逐步形成有别于其他法律服务工作的职能特色和优势，一是它的服务基本覆盖了农村乡镇和城市社区，为农村群众和城市居民处理简单小额的法律事务提供了一种就近便利寻求法律服务渠道，其业务总量和服务面逐步增长，与律师业、公证业形成一种拾遗补缺、优势互补的格局；二是由于它贴近群众，服务便捷且收费低廉，在便利满足城乡低收入阶层和弱势群众获取法律服务方面发挥着特殊作用，成为弥补我国现阶段法律援助不发达的重要举措；三是广大基层法律工作者的存在，拓展了目前我国法律专业大专以上毕业学生的就业渠道，缓解了就业压力；四是它自创立以来，就在协助基层政权组织、推进依法治理、化解基层矛盾、开展普法宣传等方面扮演了越来越重要角色，成为乡镇（街道）司法所的得力助手，也是加强政法基层基础工作的一支重要辅助力量。
（二）加快立法，明确基层法律服务所的法律地位
时下有一种观点认为：基层法律服务机构作为我国法制不健全的特定条件下，为缓解律师数量不足和与日俱增的法律服务需求矛盾的权宜之计，在现阶段应当逐步消亡，其理由有三点：一是基层法律服务工作者介入诉讼法律服务没有法律依据，不符合现代法治社会的要求；二是基层法律服务工作者整体素质偏低，不能满足社会对法律人才的高素质要求，很难胜任专业性要求强、技术性要求复杂、政治性要求高的法律职业；三是基层法律服务工作者的存在不符合国际通常作法，不利于我国法律服务与国际接轨。笔者对上述观点持反驳意见，其理由：第一，与其说三大诉讼法都没有赋予各基层法律服务所以自己的名义代理诉讼的资格，也可以说，三大诉讼法都没有禁止基层法律服务所以自己的名义代理诉讼的资格。根据法的落后性原理，人的理性具有不周延性，所以立法者不可能穷尽所有社会现象而使成文法滴水不漏，同时，法律的使命是调整社会关系，而社会关系则处于不断发展之中。因此成文法律常常落后于社会生活，故法律应及时地调整，应是“水到渠成”，而不是出现“削足适屐”的状态。第二，说基层法律工作者素质偏低，我国经过三十年的改革开放，如今高等法学教育空前发展，法律高等院校（含全日制本科、专科以及继续教育的电大、函大、网大等）毕业生太多，国家不包分配，大量知识青年回家乡、回农村，让他们进入基层法律服务队伍工作，就不能说他们整体素质偏低。第三，说基层法律服务工作者的存在不符合国际惯例，其实这是一种要取消基层法律服务工作的借口，我国是具有中国特色的社会主义国家，中国的法律服务不能脱离中国国情，应具有中国特色。即使律师界出于职业垄断立场援引《律师法》第14条提出这一问题，我国立法机关应当认真分析当前国情，允许基层法律服务逐步退出诉讼领域，但是现阶段一度时间内均有存在的必要。因此，现在的问题倒是，鉴于我国广大农村经济、文化、教育、法律生活甚为落后，促进农村和谐社会全面发展正是长时期历史任务的基本国情判断，不单不是把《律师法》第14条理解为律师垄断代理制度，而是应该把基层法律服务的存在，公开地写进《律师法》修正案，让基层法律服务工作者作为律师的补充，取得应有的法律地位。
（三）修订和完善部颁《基层法律服务所管理办法》和《四川省基层法律服务管理条例》，使二者规定一致
由于部颁《基层法律服务所管理办法》和《四川省基层法律服务条例》在对基层法律服务所的审批、年检和违规查处等方面二者规定的不一致，为基层法律服务所的管理工作带来了困难。法律服务工作是一项严肃的职业，法律规范的统一是法治内在的要求和体现，因此，修订和完善《办法》和《条例》已成为当前加强基层法律服务的管理重要而又紧迫的任务，使二者在对基层法律服务所的性质、审批、年检和违规查处等规定一致。
(四）加强管理完善监督
加强四个层面的管理和监督，即行政管理和监督，行业管理和监督，内部管理和监督，社会监督：司法行政机关通过实施资格准入和制定各项政策规章，把握好“游戏规则”，当好公正执法的“裁判员”，协调有关部门为基层法律服务发展创造良好环境，以此进行管理和监督。基层法律服务工作者协会则通过对基层法律服务所和工作者的日常管理和监督行业自律，主要是全面掌握基层法律服务工作者的执业状况和思想动态，抓好培训、维权，进行违法违纪行为调查处理，开展区域合作与交流；基层法律服务所内部管理和监督的主要落脚点是内部全面的建章立制以及规范的执行运作，它至少应当包括：完善规范的财务管理、明确的内部分工、团结的从业人员、顺畅的业务开展、保证的或案件质量、规范的财务管理、齐全的档案卷宗、合理的收入分配、良好的纳税行为、自觉的自我约束等内容，涵盖了基层法律服务工作者执业活动的每个层面、环节、角落，是基层法律服务管理的基础；社会监督是税务、审计、舆论等有关部门的管理和监督，是从外部对基层法律服务所的纳税义务、分配积累等履行状况和工作者的执业行为、代理质量进行跟踪和监督，保证基层法律服务所及其工作者能够规范开展活动。