关于基层法律服务所的发展与规范问题

个人日记   2009-09-07 17:03
【摘要】基层法律服务所被当前网络及媒体热议到存废之争的境地，是存？是废？是自生自灭？相关管理部门至今没有给以明确的说法。当然，作为全国十几万人组成的基层法律服务行业，不可能说废就废了，只是应当如何规范与发展的问题。本文对该问题作了简要的阐述，提出了基层法律服务所作为基层法律服务机构的社会地位和价值，着重提出了基层
法律服务所和基层法律服务队伍发展现状以及应当如何科学、有序的规范。
基层法律服务所是我国在改革开放及社会主义民主与法制建设进程中新生的、适应我国国情的、具有中国特色的基层法律服务机构，他的产生适应我国的改革开放和社会主义民主与法制建设，在短短的二十年中已经发展成为我国法律服务体系中的一支重要力量。伴随其发展，近些年来从其发展模式、管理模式以及与其他法律服务机构之间的相互关系中逐渐暴露出一些问题，其设置门槛较低、管理混乱，业务范围与律师业高度一致，以致社会上发生这样或那样的争论，甚至有人通过媒体提出了要求取缔基层法律服务所的大胆设想。基层法律服务所是否应当取缔？应当如何发展与规范？这些问题成为法律服务领域及相关业务部
门日益关注的问题，同时也是基层法律服务行业亟待解决、完善的问题。
一、基层法律服务所的发展现状
基层法律服务所是结合当前社会特别是广大农村地区日益增长的法律服务需求，在农村乡镇和城市街道设立的面向基层社会提供法律服务的执业机构，其执业人员称为基层法律服务工作者。因其设置在特定的区域，服务对象、业务形式等诸多方面有别于其他法律服务组织，拥有自己的特色和优势。他产生于我国改革开放初期，广大农村进行的经济体制改革使经济得到了迅速的发展，伴随经济发展的同时来自基层的大量的经济、民事纠纷急需法律的调整，群众迫切接受法律服务的需求与日俱增。对当时刚刚恢复不久，正处于起步阶段的律师和公证制度尚难以满足群众的需求，在这样的状况下基层法律服务所产生了。基层法律服务所首创于广东沿海乡镇，因方便快捷、收费低廉的服务方式很快受到群众的认可，后被司法部推广陆续向其他地区发展，八十年代末进入城市，短短的实践表明，基层法律服务所在促进经济发展，维护社会稳定方面起到了积极的作用。1984年司法部对这一新生事物予以肯定，并相继出台了一系列的规章加以引导、规范、协调其健康发展。截止到2000年全国已建立基层法律服务所28647家，基层法律服务工作者107845人，年担任法律顾问50万家，协办公证200万件，提供法律咨询300万件，年业务收费6亿元，法律顾问业务特别是非诉讼法律业务远远超过同年律师业的业务量，避免和挽回当事人经济损失100亿元取得了卓越的功绩。自2000年司法部《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》的出台，国家对基层法律服务所作了进一步的规范，特别是基层法律服务工作者执业资格实行一年一次的全国统考制度，然而该考试仅仅实施了一年便停考至今，致使基层法律服务所和基层法律服务工作者的数量逐年递减，于是基层法律服务行业将被取缔的呼声愈来愈高。随着《行政许可法》的出台，该法规定：国家统一确定的公民、法人或其他组织资格或资质的行政许可由法律或行政法规确定。由于设定基层法律服务所的规章无权设定公民资质资格行政许可的权限，2004年5月19日国务院以《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》同时取消了基层法律服务所和基层法律服务工作者执业的行政许可项目，后又于2004年6月29日《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，再次保留了基层法律服务工作者执业许可。国务院保留了基层法律服务工作者的执业行政许可并没有出台相应的配套措施，仍然使基层法律服务工作者的执业处于无法可依的状态。2008年修订的《律师法》否定了基层法律服务工作者的诉讼代理权，以致部分基层法律服务工作者通过网络结成联盟要求与司法部和全国人大对话，以解决基层法律服务工作者在《律师法》生效后的诉讼代理权问题。从互联网上看虽然司法部相关领导提到过拟对基层法律服务行业立法规范的声音，但至今国家没有相关文件的出台。基层法律服务所的基层法律服务工作者作为法律职业群体却处于立法空白的尴尬的执业境地。立法的空白使得基层法律服务工作者执业资格考试停考，尚未通过司法考试的高校毕业生想进却进不来，基层法律服务队伍正在逐步的萎缩，从而也导致地方有的司法行政部门扩大资格考核的条件，盲目以考核方式发放执业资格，更加引起社会“花钱就可以办法律工作者证”的不良言论；立法的空白导致基层法律服务工作者在在执业过程中举步维艰，调查取证、受案范围、代理出庭无法得到应有的法律保障，以致出现相关部门不配合取证；以跨辖区执业为由不让参加庭审；律师代理人甚至公民代理人在法庭上质问基层法律服务工作者出庭代理的法律依据，使基层法律服务工作者处于非常尴尬的局面。由于立法空白、管理的混乱导致乱设所、乱执业、
乱收费甚至违法执业的现象频频发生，严重影响了基层法律服务行业的形象。
二、基层法律服务所在发展历程中亟待解决的问题
从基层法律服务所的发展历程上看，他的产生是在律师、公证队伍力量不足，法律服务供求紧张的情势下产生的。但经过长期的发展、探索而形成了虽受其他法律服务机构影响而产生，又逐步形成了有别于其他法律服务机构的特色和优势。由于贴近群众，服务便捷且收费低廉，在便利城乡低收入阶层和弱势群体上起到了特殊的作用，并成为弥补我国法律援助制度不发达的重要举措。近年来随着《律师法》修改和《行政许可法》的出台，基层法律服务行业相关立法滞后的原因成为基层法律服务所发展亟待解决的问题，首先应当由有权机关对《律师法》第十三条“除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或辩护业务”的“法律”，作出解释，是广义的法律还是狭义的法律。另外，至少应当出台行政法规对基层法律服务行业的下列方面予以规范：    （一）基层法律服务所业务范围方面     根据司法部现行规章的规定，基层法律服务所的业务范围有如下几种：（1）、担任国家机关、企事业单位、社会团体、自然人法律顾问；（2）、代理民事、经济、行政诉讼；（3）、代理非诉讼法律事务；（4）、主持调解纠纷；（5）、解答法律咨询；（6）、代写法律事务文书；（7）、协助办理公证事项；（8）、协助司法助理员开展司法行政工作。     鉴于上述业务范围，具有立足基层服务基层的法律服务所对于群众中经常发生的轻微刑事案件无法涉及，面对当事人的求助，基层法律服务工作者无法代理，消弱了基层法律服务所立足基层，提供便捷法律帮助的职能，后果只能使得当事人因法律关系很简单的案件，既浪费精力有浪费财力到离农村相对较远的城市找律师，带来不必要的麻烦。如基层法律服务所的法律服务工作者接受上述案件当事人的委托，又成了超越业务范围办案，落个非法执业的罪名，而轻微刑事案件往往事实清楚、法律关系并不复杂，该类案件的辩护和代理并非基层法律服务工作者无力胜任的工作。增加该项业务的确可以使当事人方便诉讼，减轻当事人的维权成本。     随着国家法律制度的不断完善，普法力度的提高，基层群众法律意识的不断增强，以诉讼手段处理基层矛盾的方式被群众普遍采用，而承担诉讼代理职能的基层法律服务所代理诉讼业务被限制为“当事人一方位于本辖区”。且“辖区”没有明确具体的解释，是应当理解为当事人住所地还是经常居住地或纠纷发生地在实践中无法操作；且对于市场中介组织属性的基层法律服务所辖区根本无法界定，司法行政机关也没有在设立基层法律服务所时为其设定辖区。从而为基层法律服务所的诉讼代理业务因辖区问题而设置障碍，造成代理业务的混乱，限制基层法律服务所的发展。另外，基层法律服务所的代理诉讼业务除刑事辩护和代理外与律师的业务范围高度一致，没有突出基层的特点，在取消辖区拓宽诉讼案件受理区域的同时应当限制受理诉讼案件的审级，以避免与律师的业务冲突，更加突出其立足基层、服务基础的特点。     司法部规定的基层法律服务所的业务范围第八项是“协助司法助理员开展司法行政工作”。这项业务的产生有基层法律服务所发展的历史原因，由于基层法律服务所的创设之初由基层司法所管理，甚至基层司法所和基层法律服务所“两块牌子，一套人马”，司法助理员兼任基层法律服务工作者，实践中逐渐形成了由其所管理的基层法律服务所协助开展司法行政开展工作的局面。于是将“协助司法助理员开展司法行政工作”纳入了基层法律服务所的业务范围，结合现在基层法律服务所市场中介组织的定位，协助司法助理员开展司法行政工作容易使当事人对基层法律服务所产生认识上的错误，误认为其是政府的职能部门或工作人员，而对其身份产生质疑，不利于业务的开展。另外，基层法律服务所协助司法助理员开展司法行政工作因带有某种“行政色彩”而与“社会所”形成不正当竞争，使“社会所”在某些业务领域的竞争处于地位上的弱势，从而制约和扰乱法律服务市场的有序发展。     在基层法律服务所担任法律顾问业务上，除担任公民个人的法律顾问外，对顾问单位的级别进行限制，以突出基层法律服务所贴近基层的特色，同时尽可能的避免与律师业务的冲突。    （二）基层法律服务所执业人员方面     基层法律服务所产生初期，因其设立在农村乡镇，故基层法律服务所最初叫作乡镇法律服务所，其执业人员称为乡镇法律工作者。基层法律服务所进入城市后，城市街道法律服务所和乡镇法律服务所被统称为基层法律服务所，其执业人员被统称为基层法律工作者，2000年司法部以规章的形式将基层法律工作者为统一为基层法律服务工作者。基层法律服务所的执业人员的称谓虽经几次变更，至今仍未有统一的使用。实践中多数法院在司法文书中将其表述为法律工作者，而大部分法官在与基层法律服务工作者交流中将其称作律师，也有很多基层法律服务工作者公然以律师名义执业。多数当事人分不清基层法律服务工作者和律师的区别，更有的当事人明知基层法律服务工作者与律师有别，却处于尊重不知如何称呼，或因基层法律服务工作者名称太长而直接根据其工作性质称作律师。《现代汉语词典》对律师的定义为：接受当事人委托或法院指定协助当事人进行诉讼，出庭辩护以及处理法律事务的专业人员。长期以来在中国百姓的心目中，特别是在广大农村，代理打官司的人就是律师，这样的观念已深入人心，司法部的领导在调研基层法律服务业应如何立法规范时，也提到基层法律服务工作者的名称是否需要变动大量，基层法律服务工作者的称号事实上成为其执业推广的障碍。     目前，就基层法律服务工作者的职业资格而言，有必要通过立法让其以相对较低的分数线参加司法考试，通过后以民事律师或基层律师在基层法律服务所执业，以规范法律职业统一。     （三）、基层法律服务所的管理方面       现行基层法律服务所的组建和设立方式错综复杂，有司法行政机关组建、城市街道办事处组建、农村乡镇政府组建、个人自愿组合组建形式多种多样，形成各种直管所、社会所、乡镇所、社团所等等。名称上有“法律服务所”、法律服务中心、法律服务站，法律事务所等，以至于现实中很不规范又不利管理。针对上述情况虽然司法部以规章形式予以规范，各级各地司法行政机关也进行了相应整顿，但终因整顿不力，相关部门疏于管理，上述情况仍然存在，名称不规范、一所多管、多所一管、多所不管现象普遍发生。致使基层法律服务所在人员、业务、收费等方面产生诸多的不良因素，影响到基层法律服务行业的发展。以致这些问
题成为基层法律服务行业亟待解决的问题。
三、基层法律服务所的规范
（一）基层法律服务所设立、管理、监督的规范。一是对基层法律服务所的设立要坚持从实际需要，稳步发展，根据区域的法律服务需求，即设立则规范设立，设立一个巩固一个，应当杜绝不符合设立条件盲目设立，坚持维护法律服务体系的统一与协调。在命名上以县、区行政区划名称＋字号（字号可以自拟）＋法律服务所字样组成，避免使用乡镇和街道名称，使当事人误认为基层法律服务所是行政机关的职能部门或分支机构。禁止使用法律服务中心，法律事务所、法律服务站等有别于法律服务所的称谓。在组建形式上坚持以司法行政机关组建，并逐步减少和控制乡镇政府组建法律服务所。二是基层法律服务所的外部管理坚持以司法行政机关统一管理，避免多重管辖。要严格基层法律服务所设立、变更、注销的法定条件和程序，实施执业人员聘任制度，完善执业人员的社会保险和福利制度，完善档案制度和业务制度。三是基层法律服务所的监督体制以司法行政机关监督为主，成立基层法律服务行业协会，以行业协会监督为辅，规范年度考核、奖励、处罚制度。特别要制定和执行严格
的行业协会自律制度。
（二）基层法律服务所业务的规范
在基层法律服务所现有业务的基础上，为了更充分的体现基层法律服务所立足基层、服务基层，更加快捷方便的为基层群众或组织提供优质高效的法律服务，对基层法律服务所的业务
范围进行如下限制和扩展：
第一、增加刑事自诉案件的辩护与代理，将刑事自诉案件的辩护与代理列入基层法律服务所
的业务范围。
第二、在担任法律顾问业务上，将担任企业事业单位、社会团体或其他组织的限制在县级或县级职能部门以下登记或注册的组织。
第三、在代理诉讼业务上，将诉讼案件一审为基层法院管辖的案件列为基层法律服务所的受案范围。同时取消关于基层法律服务所辖区的规定。
第四、放宽办理见证业务的条件，加大见证标的的数额，延长见证合同的履行期限。
第五、取消协助司法助理员开展司法行政工作业务。
（三）基层法律服务所执业人员的规范
为了提高基层法律服务工作者的业务水平和综合办案能力，适应社会多样的法律服务需求，对其进行严格的执业资格考试，实行执业准入制度。将执业资格考试报名学历条件提升为法律专业专科学历，在考试形式上可以将基层法律服务工作者资格考试纳入司法考试，同时适当降低通过标准。通过考试的人员可以在基层法律服务所执业。加强执业人员考核的严密性和规范性，以弥补现有执业人员执业水平偏低的现象。特别是在政审制度上坚决杜绝道德败坏的人员进入基层法律服务行业。在提高职业人员素质的同时还应借鉴西方发达国家的律师制度，将我国的律师制度实施两元制，在现有律师制度基础上，将基层法律服务工作者变更为“基层律师”或“民事律师”，“基层律师”或“民事律师”只能在基层法律服务所执业，
只能在基层法律服务所的业务范围内执业。即统一于现行的律师制度又与其有所区别。     本文简要阐述了基层法律服务所的现状及其发展与规范的问题，据相关媒体公布，中国有206个县至今没有律师，在急需法律服务需求广大农村律师尚无法完全涉及，基层法律服务制度作为弥补律师制度的不足，有其存在和法展的空间，法律服务所规范有序的发展是现阶段满足广大农村法律服务需求的根本保证。只有立法机关完善制度，相关管理部门依法规范管理，才是基层法律服务所健康有序发展的前提条件。存在就是合理，相信在社会各界的关注和积极努力下，基层法律服务所会走出一条健康有序的道路，并进入科学规范管理的轨道。