关于基层法律服务业稳定和发展的思考

一、基层法律服务业的产生和发展及其历史作用
我省的基层法律服务机构是八十年代中期为适应农村商品经济发展、缓解律师数量不足和人民群众、乡镇企业、基层政府对法律服务的需求而逐步形成和发展起来的。其主要任务是为基层人民政府、企事业单位和广大人民群众提供法律服务，以维护国家法律的正确实施，维护公民、法人的合法权益。他的发展，经历了与乡镇司法办公室合署办公；室所分离；独立合伙三个不同时期。分配方式有统收统支、差额补贴和自收自支三种形式。其性质属于集体事业编制，行政上隶属于乡镇政府领导，与司法办公室合属办公，司法行政机关负责业务指导。人员有三部分组成：一是司法助理员兼任法律服务所主任；二是县人事部门核准的集体事业编制和乡镇政府聘用人员；三是基层法律服务所自聘人员。其政治、经济待遇与政府部门其他人员无异。自乡镇法律服务所成立以来，广大基层法律服务工作者面向基层，立足于农村，不断拓展服务领域，提升服务层次，在促进基层的社会稳定和经济发展发挥了重要作用。同时，也方便了人民群众，缓解了农村“请律师难，办公证难，打官司难”的矛盾。已成为法律服务市场上一支不可缺少的力量。2002年，根据司法部的统一部署，我省在全国率先完成了对基层法律服务机构的脱钩改制工作，成为面向社会服务，自收自支、自负盈亏的社会中介机构。
二、基层法律服务业稳定和发展的必要性
实践证明：作为法律服务的一支重要力量，基层法律服务不仅是满足城乡人民政府、基层群众对法律服务需求的重要渠道，也是我国现行法律服务体系的重要组成部分，更是基层司法行政工作和基层民主法治建设的重要辅助力量。根据党中央关于推进社会主义新农村建设的战略部署，稳定和发展基层法律服务，对于促进农村的经济发展，加强民主法治建设都具有十分重要的意义。
从我省基层法律服务的现状和需求看，随着建设法治社会的深入和建设社会主义新农村的推进，基层法律服务业在一个可以预见的、相当长的时期内必须存在和发展。这是因为，基层法律服务具有扎根基层、贴近群众、便民利民、收费低廉等优势和特点，其服务领域和服务对象是基层人民政府、农村人民群众和城镇低收入人群，他能够满足不同层次人群对法律服务的需求，特别是城乡居民群众低收入阶层、弱势群体的维权需要。如，基层法律服务代理一件不涉及财产关系的民事案件只收费150-400元，而律师代理同样的案件收费却高达1500元以上。其二，在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定、促进农村经济发展具有独特的作用。特别是在乡镇政府的招商引资、土地转让、土地承包以及清偿民间债务、处理交通事故和人身伤害赔偿、调解婚姻家庭矛盾等方面已经逐步形成了自身的特色和优势。第三，在农村及其边缘地区，农民对法律服务的巨大需求和律师、公证供给的不足的矛盾仍然十分突出的情况下，他可以有效地弥补律师、公证服务不能涉及和覆盖的领域，与之形成拾遗补缺、优势互补。从调查的情况看，我省的农村及偏远地区，由于交通的不便和收费的低廉，一般的民事案件律师和公证一般不愿意去办理。据不完全统计，全省有4/5涉及民事方面的一般案件均有基层法律服务办理，为农村群众和城市居民处理简单、小额的法律事务提供了一种就近便利寻求法律服务的途径和渠道。第四，在司法所人员不足的情况下，可以承担人民调解、法律援助和社会稳定等方面的工作任务。按照司法部和省委办公厅、省政府办公厅关于加强司法所建设的意见，在我省1440个基层司法所中，按规定达到3人（含）以上所只有718个，2人（含）以下的所有721个，占达标数的50%以上，要完成司法行政赋予的工作任务是艰巨的。为了弥补人员不足给工作带来的影响，我省部分乡镇基层法律服务所根据司法所工作的需要，在协助基层政府推进依法治理、化解基层矛盾、普及法律常识、办理法律援助案件等方面做了大量的工作，发挥了重要作用，成为承担政法基层基础工作的重要辅助力量。2005年，基层法律服务共办理法律援助案件3410件，为乡镇政府避免和挽回经济损失92853、32万元，成为司法所建设、维护农村稳定、促进农村经济发展的一支重要力量。
诚然，基层法律服务业的发展，必须建立在稳定的基础上，只有队伍稳定了，才能保证基层法律服务业健康地发展，才能更好地为推进社会主义新农村建设服务。反之，就会影响和制约基层法律服务业地发展，我省由脱钩改制引发的队伍不稳定的问题值得反思。
另外，我们也应该认识到，在强调基层法律服务业稳定和发展的同时，从建立国家统一的法律服务市场来看，在律师队伍人数不断增加，服务领域不断扩大和向乡镇不断延伸的情况下，基层法律服务业将面临着向律师队伍过渡与靠拢的客观要求，我们应该做好准备，从长计议。
三、基层法律服务业稳定和发展中面临的主要问题
1、管理依据不足，管理难度加大。自《行政许可法》实施后，基层法律服务行业的设立、变更、注销、年检等原有的部颁规章被部分取消和废止，新的部颁规章又未出台，致使管理工作无法可依，管理手段弱化，基层法律服务业的管理出现了“真空”和无序状态。诸如：所的内部管理不规范，所的章程和合伙人协议成为摆设，许多所成了个人所，虽然建立了一些规章制度，但缺乏民主性。特别是在人员聘用、财务制度、所的发展等方面，往往是主任一个人说了算，导致内部纷争不断，举报信时有发生。有的违反职业道德和执业纪律私自收案、乱收费，为了争揽业务贬低同行，竞相压低收费标准，且收费不开具正规发票；有的搞虚假承诺，误导当事人；个别法律服务所对执业人员违纪违规放任不管，甚至聘用无从业资格的人员从事有偿法律服务，等等。由于司法行政机关对上述出现的问题缺乏行之有效的管理措施和处罚手段，只能是无所适从。就此发展下去，不仅严重损坏了基层法律服务行业的社会声誉和整体形象，而且影响了基层法律服务的健康发展。
2、机构萎缩，执业人员逐年减少。自司法部2000年首次举行以后，由于上位法的缺位，基层法律服务机构的设立以及基层法律工作者的资格考试就再也没有进行过。据悉隶属外经贸委管理的企业法律顾问，每年都在举行资格考试。虽然我省于2002年和2004年进行过两次考核授予工作，但因考核条件门槛设置高，实际取得资格的人员为数不多，而真正从事基层法律服务工作的更是微乎其微，导致基层法律服务近年来机构不断萎缩，执业人员逐年减少，后备力量十分匮乏。目前全省有1人所19个、两人所247个，基层法律服务工作者队伍也由2002年的8446人下降到目前的5941人。由此带来了人员年龄结构不合理，队伍老化，业务水平偏低的问题。在全省现有执业人员中，年龄在45岁以上的达3587人；1156个基层法律服务所主任的年龄在45岁以上，有近10%的基层法律服务工作者曾担任过村支书、村主任。现执业队伍中，文化程度在高中以下的有1189人，平时只能写个简单的法律文书，还有个别同志素质不高，业务水平偏低，工作缺乏上进心。这种情况，使基层法律服务所的所务管理始终处在低层次，基层法律服务队伍缺乏积极向上的生机和活力，整体水平不高，影响了业务工作的拓展，同时也制约了基层法律服务业的发展，更谈不上更好地为推进建设社会主义新农村服务。随着部分人员的年龄老化和逐步退出，基层法律服务机构萎缩，从业人员不足的矛盾将更加突出。
3、脱钩改制后队伍不稳定的情况还十分突出。我省是按照国务院、司法部和江苏省清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组的要求，在全国率先完成基层法律服务所脱钩改制工作的。其改制方向是正确的，也符合我省基层法律服务工作的实际和发展方向。
但是，由于当时基层法律服务机构脱钩改制没有现成的经验可循，致使改制方案考虑不够周全，一些问题逐渐暴露出来。如：个别地方对改制政策落实还不到位，改制人员的切身利益没有得到切实保障；部分经济欠发达地区改制后，少数基层法律服务工作者因业务收费减少而出现生活困难；受乡镇农机、农水、农林等“站所”人员落实改制政策的影响，感到心理失衡等。由上述问题带来的不稳定因素，已经引起了司法部、省政府及有关领导的高度重视。省厅和各级司法行政机关为妥善解决脱钩改制遗留问题做了大量的工作，并在积极做好稳定工作的同时，也曾多次向地方党委政府汇报脱钩改制遗留问题，但终因解决这一问题涉及面广，政策性强，至今未取得实质性效果。
从我省脱钩改制引发的基层法律服务工作者不断上访和队伍不稳定因素中，给了我们很好的启示：对于事关法律服务业发展和稳定的改革举措，一定要甚之又甚。要在认真倾听各方面意见和论证的基础上，提出切实可行的改革方案，积极稳妥地推进，切不可操之过急。
4、基层法律服务市场秩序不够规范。由于取消了基层法律服务工作者执业资格，一方面降低了基层法律服务的门槛，另外，也造成了基层法律服务市场秩序的不规范。诸如，个别人不具有执业资格而以依公民代理或基层法律服务工作者的名义从事有偿服务，还有经工商和民政管理部门注册登记开设的基层法律服务机构、外省的基层法律服务机构在我省设立分支机构以及公检法离退休人员开设的法律服务部专门从事基层法律服务等项业务的情况，已经严重地扰乱了基层法律服务市场秩序，影响了基层法律服务业务的正常开展，同时也违反了司法部59、60号令的有关规定。
四、完善基层法律服务的总体思路和对策
鉴于目前基层法律服务业发展中存在的问题，我们认为，基层法律服务业的稳定和发展，必须建立在国家法律服务的体系中，要按照“确立地位、明确方向，因地制宜、适度发展，规范运作、着眼长远”的总体思路发展基层法律服务业。要从多方面入手，有计划、有组织、有步骤地加以努力，对基层法律服务业稳定和发展面临的问题进行认真地研究，确保基层法律服务业的稳定和发展，确保基层法律服务工作更好地为推进建设社会主义新农村服务。
1、加快建章立制工作，进一步明确基层法律服务的法律地位，确保基层法律服务所和法律工作者依法执业。作为中介机构的律师、公证机构国家的法律已经给了其明确的定位。而基层法律服务与律师同属中介机构组织，同在一个法律服务市场上，从事着除刑事案件以外的各项法律服务业务，迄今却没有一个合法的地位。在基层法律服务的发展、管理监督、权利义务、法律责任等方面出现了空白。为了改变目前的状况，要尽快确立基层法律服务的法律地位，明确其发展方向，要积极推动相关立法，尽快修订基层法律服务“两个管理办法”，制订和完善与“两个管理办法”相配套的政策法规，建立和健全有关基层法律服务的法规体系，以实现基层法律服务工作的制度化、规范化。让基层法律服务取得应有的合法地位，确保基层法律服务所和基层法律服务工作者依法执业。
2、建立基层法律工作者资格考试准入制度，严把“入口”，畅通“出口”，保证基层法律服务队伍健康发展。鉴于基层法律服务机构萎缩，执业人员减少，后备力量匮乏，队伍素质不高等方面存在的问题以及建设社会主义新农村的需要，必须建立正常的“面向社会、公开招考、公平竞争、择优录取”的基层法律服务从业人员选拔机制和资格考试准入制度。把那些文化素质高，具有一定专业知识，有志于从事基层法律服务工作的人员，吸纳到基层法律服务队伍中来。要切实保证人员的质量，严把“入口关”，适当提高报考基层法律服务工作者的门槛和条件，把文化程度提高到法律大专以上。畅通出口，利用年度工作检查和注册、开展教育培训活动的时机，在完善惩戒机制，加大奖惩力度的基础上，及时将不合格的人员按照有关规定予以除名。对那些为农村经济发展、维护社会和谐稳定和推进社会主义新农村建设做出突出贡献的基层法律服务工作者要给予表彰，积极营造基层法律服务充满活力、健康向上的良好氛围。
3、规范法律服务市场环境，维护法律服务市场秩序，逐步建立以律师、基层法律服务工作者为主导的法律服务市场格局。现阶段，律师、基层法律服务是我国法律服务市场的主要力量。作为司法行政机关应积极维护其在市场中的主导地位。目前法律服务市场存在的秩序不够规范的问题，必须引起我们足够的重视。一方面，要加大对法律服务市场的管理力度。要出台有关管理规定，对法律服务市场出现的无序状态在管理和处罚上做到有法可依。另一方面，可以成立法律服务市场监督委员会，联合有关部门对无证执业、公民代理收费、以法律咨询设立的法律服务部等进行清理整顿。再者，对由工商和民政管理部门注册登记开设的基层法律服务机构，要按照《基层法律服务所管理办法》进行规范，逐步建立以律师、基层法律服务工作者为主导的法律服务市场格局。
4、按照市场经济规律和人民群众的需求，放宽代理案件的地域限制，使基层法律服务工作者走向更广大的服务领域。脱钩改制后，基层法律服务所已成为名副其实的合伙制中介组织。这一特性，决定了合伙制法律服务所在继续为本乡本土提供法律服务的同时，也须向社会提供法律服务，以满足整个社会的需求。它的存在与发展应与市场经济发展相吻合，应按照市场经济规律和人民群众的需求，走向更广大的服务领域，靠服务和质量赢得市场，赢得效益。而《乡镇法律服务业务工作细则》（司法部19号令）第24条第一款第四项关于乡镇法律服务工作者委托代理民事、经济、行政案件应当具备“当事人一方位于本辖区内”的规定，限制了基层法律服务工作者代理跨区域的民事诉讼，虽然在2003年司法部将“本辖区”的地域范围扩展到省辖市的行政辖区范围，但仍然与基层法律服务机构脱钩改制的现状不符，与合伙制法律服务所作为市场经济条件下法律服务中介组织的特性不符。该条款已影响到基层法律服务业务工作的开展。近年来，我省已连续发生多起基层法律服务工作者因跨区域代理案件而被基层法院法官或对方代理律师在法庭上当场取消代理资格的事件，使当事人对基层法律服务工作者产生了严重的不信任感。为了使基层法律服务按照市场规律运作，应改变原来规定的执业区域的限制，允许基层法律服务工作者跨出本辖区开展法律服务。
5、充分考虑改制后基层法律服务机构的性质，采取得力措施，为队伍稳定创造良好的发展环境。基层法律服务行业的发展，队伍稳定是基础。对因实行脱钩改制带来的基层法律服务队伍中不稳定因素的地区，要充分考虑到改制后机构的性质、人员构成和业务发展情况，进一步加强工作的指导和思想上的引导。要借鉴律师管理教育的方法和模式，把基层法律服务队伍的教育和管理纳入律师队伍管理教育体系之中，提高他们的政治和业务素质，防止出现在法律服务工作中重律师，轻基层法律服务工作的现象。要出台相关政策，改善执业环境和条件，充分发挥其在建设社会主义新农村的作用，积极营造有利于基层法律服务工作者生存、有利于基层法律服务业发展的良好社会氛围。要充分考虑已经实行脱钩改制省份的实际，在修改59号、60号令、制定部颁规章时，给予脱钩改制的基层法律服务机构准确的定位，避免由此带来新的不稳定因素。
6、理顺管理体制，加大工作指导和管理力度，努力为基层法律服务工作的稳定和发展提供良好的服务。基层法律服务的管理在司法部隶属于律师公证工作指导司，而省级对基层法律服务的管理是基层工作处。通过几年的运转，我们感到这种管理体制还存在着一定的弊端。特别是在工作的协调、管理和指导上还存在着关系不顺等方面的问题。为了更好地指导和管理基层法律服务，使基层法律服务更好地为推进社会主义新农村建设服务，建议理顺基层法律服务管理体制，努力为基层法律服务工作的稳定和发展提供良好的服务。                                 (江苏省基层法律服务工作者协会秘书处）