我国第三次重复建设及其六大表现 专家谈其危害与治理

2003-9-8 10:10　经济日报·李连仲 刘新民　【大 中 小】【打印】【我要纠错】　　我国重复建设经历三阶段 

　　第一阶段始于上世纪80年代，各地竞相上马以彩电、冰箱为代表的家电制造业。10年间，全国涌现彩电生产企业上百家，彩电业总投资达280亿元，工业领域重复建设的第一次浪潮出现。 

　　第二阶段贯穿于上世纪90年代，汽车、钢铁成为投资热点。1999年，全国汽车生产企业就有122家，年生产能力已达240万辆以上，但实际上1/3的产能闲置。钢铁项目也是90年代重复建设的热点。 

　　第三阶段从2000年开始到现在，以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的“高新”项目成了各地竞相争夺的焦点和招商引资的重点，结果导致高科技领域的低水平重复建设和低层次恶性竞争加剧。此外，轿车生产线和钢铁产业重复建设亦出现回潮现象。主要表现为： 

　　一是软件业重复建设严重。定位为软件园的东部某省的一个“高新技术开发区”开业，但最终入园的企业仅有6家。他们所从事的产业基本上都与软件无关。这仅是各地大上软件园区的一个缩影。据统计，在各地“十五”高新技术产业发展规划中，软件产业同构性为74%。 

　　二是集成电路项目非常热。目前，全国已建有20多条集成电路生产线，仅东部某市在建的集成电路生产线就有13条，但能够赢利的只有2家。目前仍有十几个省市提出要上这类项目。 

　　三是网络重复建设严重。目前，我国电信网络已经过剩，但我国六大电信运营商仍在加快建设自己的网络体系。与此同时，我国公网和专网之间重复建设严重。由于缺乏统筹规划，一些主要通信走廊出现多条专用通信线路和公用通信线路并存的状况。 

　　四是钢铁行业结构不合理再度加剧。目前，各地上钢铁项目的热情很高。但问题是，一方面冷轧薄板、镀锌钢板、硅钢片等品种不能满足国内需求，仍需大量进口；另一方面以生产螺纹钢、线材等一般长线品种为主的企业仍在扩能生产，使结构不合理问题再度加剧。 

　　五是汽车重复建设严重。目前，23个省、区、市建有整车生产线，地区产业机构趋同化严重。规模小、布局散、自主开发能力差的问题十分突出。在全国123家整车厂中，产量在5万辆以上的仅有18家，绝大多数产量在1万辆以下。 

　　六是电解铝重复建设问题依然存在。一年前，国家颁布了《关于制止电解铝行业重复建设势头的意见》，但收效有限。从去年开始，我国电解铝市场就已经过剩，当年产能达510万吨，产量435万吨，而销售量仅为414万吨。目前，在建和近期拟建的电解铝生产能力高达260万吨，还有4个100万吨项目在规划之中。  

　　重复建设造成严重影响 

　　1、重复建设占用大量的土地、资金等资源，造成巨大浪费。在资源有限和总量一定的情况下，各地乱上项目必然会挤占土地、资金、水、电等资源。根据24个省市区的初步调查，目前我国各类开发区已达3837家，经国务院批准的只有232家，有的地方甚至出现“乡乡建园，镇镇办区”的情况。据不完全统计，各类开发区规划面积3.6万平方公里，违法占地现象十分严重。据10个省区的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7%。重复建设浪费了大量资金。每多建一个全国性的干线光纤传输网，就要多花费数十亿建设资金，建成后每年还要投入巨额维护费来确保光纤通信的畅通。重复建设还加剧了用水、用电紧张，使一些地方的自然资源遭到了掠夺性开发。 

　　2、重复建设造成企业和项目小型化、分散化，降低产业竞争力。重复建设使各地摒弃本地资源禀赋和比较优势，争项目争资金，其结果必然是投资分散，企业及项目小型化、分散化，产业集中度和资本集中度降低，难以实现规模经济和集约化经营，从而削弱了产业的竞争力。我国机械工业的集中度，与美国、日本的行业前10家相比，我国为4.8%，美、日为50—60%；汽车工业，我国前三位企业的集中度为33.6%，而美、日为90%，我国拥有汽车组装厂超过200家，装配厂超过2000家，产量却不及国外一家大型汽车公司的产量。 

　　3、一些地方滥用优惠政策，造成国家财政收入流失。目前，各地为引进高新产业项目，争相在地价、税收、电价诸方面进行优惠政策大攀比，造成国家土地收入、税收收入大量流失。如某市新区信息产业科技园一亩地的开发成本在22万元左右，而卖给外企每亩不过5万元，有的甚至是白送，“倒挂”缺口由财政补贴，或通过提高民用房地产土地使用权转让金来补偿。一些地方名义上实行税收“五免五减半”，但私下均以各种方式将地税返还给企业，实行“十免、二十减半”，以此吸引投资。 

　　4、重复建设增加金融风险，加大经济动荡的可能性。“九五”期间，我国国有商业银行不良贷款居高不下，主要是重复投资造成的。目前，尽管银行经营体制有所变革，但地方长官的人情贷款、权力贷款仍然存在。如目前一些高新技术产业仍靠银行贷款及各种融资盲目上马。在某市新区信息产业科技园，每一项大型外商投资，中资银行按与对方出资额1：2或1：1的比例进行配套贷款。在某市，对高新技术产业规模项目，财政均要拿出15%的项目启动资金。如重复建设超过一定限度，必然会引起银行不良贷款增加，从而引发金融风险和经济震荡。  
　　治理重复建设的对策建议 

　　1、尽快建立全国统一的大市场。从根本上解决重复建设问题，必须打破市场封锁和地方保护。具体来说，中央要对全国的生产力布局进行规划，充分发挥各地比较优势，合理规划区域布局，加强互补性，完善区域性合作机制。地方政府负责维护公平的市场秩序、制定相关法律法规、营造良好的投资环境、加强公共服务设施建设，用经济手段对本地区的产业发展进行指导和调控。在此基础上，建立和完善全国统一大市场，鼓励合理竞争，使优势企业在提高竞争力的同时扩大规模，通过市场机制解决重复建设。 

　　2、加强和完善宏观调控。一是强化产业政策指导。根据国际国内情况，制定全国产业发展规划。各地要切实制定地区产业政策。主管部门及行业协会等中介组织要及时发布产业投资信息，使企业的微观经济活动有方向可循，避免短期行为和大的失误。二是实行产业准入制度和退出援助机制。对于重复建设比较严重的行业，要在项目审批、银行贷款、土地征用等方面进行限制，防止新的盲目投资。根据产业退出援助机制要求，对超过市场需求的重复建设和衰退性产业，政府要在技术、资金、劳动者培训、社会保障等方面提供援助，促使生产要素及时向其他产业转移。 

　　3、加快投资体制改革。一是减少政府投资范围。进一步扩大企业投资领域，凡是符合国家产业政策的竞争性项目都应鼓励企业去投资。进一步推进审批制度改革，把项目审批制改为登记备案制。政府主要发挥规划、监督、指导的职能。二是改变政府投资方式。变过去的直接投资为间接投资，充分运用补贴、贴息、参股等多种方式，支持产业化、市场化、社会化的项目投资，发挥示范效应，吸引社会资金跟进，使政府投资起到“四两拨千斤”的作用。三是加快发展中介评估机构。要积极发展由银行、证券、行业协会等方面人员和有关专家学者组成的中介评估机构，对投资项目的可行性进行分析，推动投资决策科学化、民主化。 

　　4、加快财政体制改革。改革开放以来，国家实行了“分灶吃饭”的财税体制，从利益机制上刺激了地方政府重复建设。必须加快财政体制改革，理顺各级政府间的利益分配关系。一是积极推进增值税向消费税的改革。将对企业征收的增值税改为向消费者征收消费税，可以促使地方政府积极改善社会经济环境。二是合理界定政府事权和财权。在保证中央收入的前提下，将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入，并适当扩大落后省区财权。中央财政要加大对地方，特别是落后地区义务教育、公共卫生、基础设施的投入。三是建立规范的转移支付制度。要科学测定地方财政公开开支的费用，对支大于收的地区，要由中央财政给予一般性税收返还。要通过各种专项拨款补助，支持少数民族地区、西部地区和落后地区的经济社会发展。 

　　5、深化金融体制改革。一是进一步完善贷款管理体制。建立健全银行内部监督制约机制，完善银行贷款审查机制；明确界定不同岗位和运转环节的经营管理责任，解决职责不清的问题；对重大项目实行项目经理制，对贷款经营过程实行全面的质量管理。二是加快推进国有商业银行建立现代企业制度步伐。完善银行法人治理结构，强化内部监督。加快发展民办金融机构和引进国外金融机构，强化金融企业之间的合理竞争，使金融机构在发放贷款时严格审查，尽量减少权力贷款、人情贷款。  

　　6、建立领导干部科学的政绩考核制度。要彻底扭转经济增长至上的做法。不仅要关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP增长情况，还要关注当地居民收入、生活水平、就业岗位增加和社会稳定情况，将其和当地产业发展、经济结构优化、城乡经济协调发展及可持续发展情况结合起来一并考核，防止出现“数字出政绩，政绩出干部”的现象。要从根本上改变急功近利的心态，必须从体制上改变干部频繁调动和任期过短的做法，使他们树立长期扎根的思想，真正为当地经济发展和社会进步解决一些实际问题。 

　　7、实施大企业集团发展战略。要打破地方封锁和行业垄断，扶持有比较优势的企业扩大规模，鼓励它们按照市场竞争原则横向扩张，加速产业的资本积聚与生产集中。同时，也鼓励大企业纵向扩张，延长产业链，凝聚一批为之协作配套的中小企业，使存量资产跨部门、跨地区流动，向重点和优势企业集中和组合，推动过剩生产能力的淘汰和重组，既能减少现有的重复建设，又能抑制未来可能发生的重复建设。 

　　8、建立重复建设责任追究制度。对重大投资项目的决策者、调研者、执行者都要记录在册，跟踪评价，并与考核奖惩挂钩。对于那些不负责任滥批滥上项目的决策者，要在查清事实的基础上，给予行政处分直至追究法律责任。要在各级政府内部形成和完善重复建设抑制机制、责任追究机制，并逐步使其法制化。  
　　经济述评：对重复建设要有正确认识 对重复建设不能掉以轻心 

　　如何看待当前某些行业的重复建设问题？有的观点认为：一定程度的重复建设是提高市场竞争度的有效途径，对此的太多担心是多余的。因为和以前的重复建设相比，这一轮重复建设由民资和外资为主，相比国资，它们更关心其投资收益和安全性。对于这样的观点，我们要清醒地认识到：市场有它自身的盲目性和局限性，对于目前的重复建设现象，我们不能掉以轻心。数据显示：今年上半年，在水泥生产中，落后的立窑水泥产量占到60％，新上项目中有不少仍在采用这种技术；电解铝行业已出现供大于求，一些地方仍在盲目新上项目；汽车行业规模小、布局散、自主开发能力差的问题比较突出。对于这些情况，如果我们不加以合理的调控和引导，任其发展，必然会加剧一般加工工业生产能力的过剩，不仅延缓我国结构调整和产业升级的步伐，而且也将造成资金和资源配置上的重大浪费。 

　　积极引导民资流动 

　　还有观点认为，现在很多投资都是民间的投资，地方政府没有办法对其进行约束。以钢铁行业为例，由于在项目审批方面民营企业不需向国家机关报批，结果国家抓限产、挤泡沫只管住了国有重点企业，民营企业反而借机大力扩张规模。对于这样的观点，当然不能说所有的负面效果都是由民营钢铁企业一手造成，但不可否认，中小民营钢铁企业在发展中确实存在不少问题。今年上半年，我国钢铁生产和投资在去年快速增长的基础上又分别增长21％和1.3倍。一些已经关闭、淘汰的落后小高炉、小钢铁又恢复了生产。新增钢产量中有不少是国家明令禁止生产的质量低劣的产品，而冷轧板、镀锌板、硅钢片等仍需大量进口。有迹象显示，国家有关部门正在考虑防止盲目投资，钢铁业恐怕是“重点关照”的行业。但是一方面要防止投资过热，另一方面还要积极引导民间资本的流动，不能过多地干预市场运行，这也对政府的宏观调控水平提出了很高的要求。  

　　制止政府投资冲动 

　　还有人认为，现在要减少非典损失就是要上项目。在这个思想的指导下，一些地方以“消费不足投资补”为由，一味抢先投资来推动经济发展，致使重复建设问题进一步蔓延。把非典损失减少到最低是对的，但是挽回非典损失也不能瞎干。目前，一些地方政府的投资冲动比较强，这是非常有害的。我们在一些投资较热的行业，一方面要严格限制地方政府的“行政性重复建设”，另一方面更要创造一个开放而公平竞争的市场环境，允许具备条件的投资者平等进入。这对于保持经济发展的良性态势，以及推动市场竞争的优胜劣汰等，都至关重要。 

　　从总体来看，上述行业中存在的盲目重复建设目前还是局部性的，但也要清醒地认识到其中潜伏着很大的危险。一旦市场需求发生变化，势必导致这些行业和相关企业经营困难，银行呆坏账进一步增加，并可能引发较大范围的下岗失业，形成新的不稳定因素。那时，局部问题就可能会演变为全局问题，造成经济的大起大落。 

　　树立正确的经济发展观 

　　解决盲目重复建设问题，关键是要树立正确的经济发展观，克服单纯追求增长速度的倾向，切实把工作的着力点放到调整经济结构、提高经济增长质量上来。 

　　抑制盲目重复建设，必须充分发挥市场机制的作用。一是要加强规划和政策引导，及时发布相关行业市场供求和在建能力的情况，引导投资。二是要严格市场准入制度。对无生产许可证、质量低劣、污染严重、危害人民健康的企业，要坚决依法淘汰和关闭。三是要实行最严格的土地保护制度，强化对土地使用的审批和监督，清理和整顿各类开发区。四是要完善信贷管理，加强商业银行和宏观调控部门之间的协调和配合，从严控制对能耗高、污染重、安全条件差、技术水平低的企业的贷款。