反腐机制镜鉴(《财经》 2010-10-25)

反腐机制镜鉴

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　　一个理想的反腐制度设计，既要有法律赋权的独立、专业和受监督的反腐机构体系，又需要民间力量与自由媒体的配合，其基石则是以民主、法治的政体为依托。可资借鉴的经验颇多，如新加坡、香港、日本等国家与地区。它们的一个共同特征是，在透明国际（Transparency International）用以描述各国政府清廉状况的权威指标“贪污感受指数”（Corruption Perceptions Index，下称CPI）排名中，均名列前茅，这很大程度归功于其完善且运行良好的反腐机制。

　　上述国家与地区在具体的反腐措施上各有不同，或各有偏重，但从遏制腐败的角度看，其制度设计和社会环境亦存在某些基本特征，这包括：都有独立、实权、专门的反贪机构；辅之以相对完善和颇为严格的反腐败法律，法令亦少受政治等其他因素干扰；政治空气开放而民众享有广泛的言论空间；媒体被赋予较大报道自由，成为对反腐机构的一个制衡。很显然，这些可供借鉴的制度资源，正是中国政治体制改革的必经之途。

　　独立、专业与被监督

　　新加坡的CPI排名历来靠前，2009年更凭借9.2的高分位居全球第三位。能获此殊荣，新加坡反贪污调查局（下称调查局）及该国严厉的反腐立法，均功不可没。

　　上世纪四五十年代，新加坡一度腐败横行，负责反腐的只是新加坡警方的一个小部门——“反贪污处”。1952年，反贪污调查局成立，专司打击、预防全国的贪污贿赂等行为，彼时编制仅13人，加之相应立法未及时跟上，作为有限。

　　人民行动党1959年执政后，于次年出台《防止贪污法》，法律与机构始相得益彰：机构执行反腐，而法律成为反腐的“尚方宝剑”。在这部法律的授权下，调查局拥有极大权力，从而在反贪工作中如虎添翼，之后大量腐败官员被调查、撤职。

　　1963年，新加坡政府进一步加强反腐力度，总理公署直接接管反贪污调查局，局长只对总理负责。如此一来，反贪局权力扩大，运作效率提高，真正做到对贪腐厉行“零容忍”。也由此跃升当时东南亚一枝独秀的清廉国家。

　　中国香港的廉政公署（下称廉署）就取法于新加坡，并加以改良。

　　上世纪六七十年代，香港同样有过腐败横行的日子，甚至日常生活中都能清晰感受。1973年，香港总警司戈德伯被发现涉嫌贪污，却在接受调查期间出逃英国，这引来公众极大愤慨，当时的港督授权成立委员会，彻查此事并探索建立反贪机制。这最终促成了香港在1974年成立独立的反贪机构——廉政公署。香港这才逐渐发展为世界闻名的廉洁之都。

　　廉署直属香港最高权力核心的殖民地总督，香港回归后，地位并未下降，直属特首。其他部门或任何官员都无法干扰其调查和办案工作，而且廉署调查人员享有极大权力。保障廉署调查权的法律主要是《廉政公署条例》《防止贿赂条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》，三部法例构筑成廉署广泛的调查权，使其可以更有效打击贪腐行为。

　　在机构组成和运行机制上，廉署最引以为傲的是调查、教育、防止“三管齐下”的综合治贪策略。廉署现在人员编制1200余人，分属三大部门。其中执行处具体负责肃贪，接受市民举报，并对存在贪污嫌疑的人员展开调查，是最大的实权部门。

　　香港2009年的CPI得分为8.2，清廉程度排在全球第12位。

　　为防止廉署因权力太大而“东厂化”，在制度设计上，还包括巨细无遗的监督机制。如对廉署的监督包括行政、司法、公众、媒体等各方，还有廉署自设的内部监察组织等，它们的存在让廉署工作人员在高效反腐的同时，难以滥用权力。

　　具体而言，廉署须向行政长官负责，并向行政会议汇报工作，这是从行政上的限制和监督。立法会可以赋予廉署权力，同样也可以将相关权力撤销，并可就廉署政策与经费使用等问题对其质询。为防止廉署滥用权力的另一个制度设计，是调查权与检控权分离。廉署可使用广泛的权力进行调查，但是否对嫌疑人检控则取决于律政司。而且廉署的权力也受到司法监督，行使特定权力时，须征得法庭准许。此外，还有行政长官任命的四个咨询委员会，以及廉政公署事宜投诉委员会对廉署进行监督。

　　民间与媒体的合力

　　在2009年的CPI排名中，日本位列全球第17位，亦是亚洲最清廉政府之一。

　　该国司法机构同样独立于国会和政府，能做到独立调查和办案。东京、大阪等城市的地方检察厅设立的，拥有独立调查权的特别搜查部（简称特搜部），在日本司法机构中，专门负责调查、侦办巨额逃漏税、经济犯罪、公务人员贪腐渎职等案件。

　　从立法层面看，支持日本反腐体制的法律规章包括《国家公务员管理法》《国家公务员伦理法》《国家公务员伦理规程》，对公务员的行为进行了详细规范，对各种违规违法行为都做出了相应的惩罚规定，甚至对公务员与利害关系方的交往、就餐、接受其馈赠和礼金等都有严格限制。

　　在日本政坛，政商之间关系紧密，政界腐败问题历来层出不穷，且集中出现在政治献金等问题上。因此，日本高官在从事政治活动时，接受和使用政治资金都受《政治资金规正法》的严格管制。尽管如此，日本政坛还是爆出多起重大政治丑闻，最近的例子就是日本民主党前干事长小泽一郎。

　　2004年，小泽的资金管理团体“陆山会”，花费数亿日元，在东京买下一块地皮，却未按规定将这笔交易记录进当年的政治资金收支报告中。2010年1月，小泽因此事受到东京地方检察厅传讯，其手下的秘书，更有多人被逮捕；10月4日，东京第五检察审查会宣布，就小泽一郎的资金管理团体“陆山会”购买地皮一案，赞成起诉小泽。此事至今仍未平息。

　　日本众多腐败案件所以能暴露在光天化日下，媒体和在野党的监督贡献良多。日本高官所受监督可谓“细致入微”，官员们的行踪与行为常受媒体无所不在的关注。他们还须每年申报财产，稍有不慎就会被媒体或在野党抓住把柄，施以致命一击。

　　不论政治体制如何先进、制度有多完善，总会存在阳光照不到的黑暗角落，这些制度的死角，只能依靠享有充分自由的媒体和公众的监督。

　　比如，法治完备、反腐严厉如香港、美国者，也难免有贪腐案件发生，而其中很多皆因媒体挖掘才得以大白于天下。“水门事件”中，《华盛顿邮报》通过坚持不懈的调查和挖掘，一举奠定了媒体监督政府导致总统下台的经典案例。

　　反腐成败在于政改

　　美国杜克大学终身教授、台湾清华大学政治系教授史天健指出，从不同国家民意调查结果来看，厌恶贪官和不信任政府之间，并不存在强烈相关性。比如，“水门事件”曝光后，美国民众对执政党十分抗拒，甚至有人哀叹“美国民主濒临毁灭”。但后来民意调查却发现，美国人对政府的信任下降，主要是针对政府官员，而非整个制度。

　　反腐败，需要执政者的决心与智慧。中国台湾在2009年透明国际的“贪污感受指数”排名中远远领先于内地。台湾的反腐机制并不见得足够完备，却有施明德和“红衫军”，将陈水扁拉下马。这很可能归功于岛内的民主气氛和传统。

　　尽管如此，今年岛内爆出多名司法官贪腐、警察与黑道结交等丑闻后，台湾领导人也已走出反腐之关键一步。马英九在7月20日宣布，将设立“廉政署”，专司反贪。“廉政署”将隶属于“法务部”，拥有强制调查权，其调查员视同司法警察，并可接受检察官指挥办案。未来的台湾“廉政署”会如何运作、效果如何，尚有待观望，却值得期待。