冯复华：台湾“廉政署”待产(《财经》 2010-10-25)

台湾“廉政署”待产

　　近半年来，在台湾岛内贪腐案件频发、权钱勾结顽疾经久难愈、民众怨愤不断上涨的背景之下，台湾地区领导人马英九终于下定决心结束多年来的争论，正式建立专门的“廉政署”，清理政风。

　　继马英九7月宣誓将设立“廉政署”之后，9月底台当局又颁布《廉政署组织法》，紧锣密鼓地展开“廉政署”的创建。该署有望在明年1月成立。这将是台湾首度成立专门针对政府及公共部门贪腐的司法缉查机构。

　　台湾“廉政署”的组建，无疑在很大程度上以香港、新加坡等地专门的反腐肃贪机构为模本。此机构的筹建，或许将为中华文化圈内的政府反腐机制构建树立新的样本。

　　反贪形势所迫

　　根据《廉政署组织法》，该署的人员编制将为400人，并于明年1月开始训练第一批“廉政人员”。

　　台湾“法务部”官员表示，“廉政署”直属于“法务部”，还将首创“驻署检察官”机制，建立检察官先期介入侦查的办案模式，由各地“检察署”派遣检察官进驻“廉政署”，直接指挥廉政官及相关司法警察侦办贪渎案件。当局称，这样经由多重过滤查证机制，可精准掌握犯罪证据，提升办案效率。

　　此前岛内并非没有贪腐案件纠察机构，如诸多政府机构均设有“政风处”。之所以要在这些机构之外，再独立成立这一直接隶属于最高监察机构“法务部”的肃贪机构，主要还是由于过去十年里，台湾政府官员腐败风潮愈演愈烈，单凭旧有机制已无法有效抑制。

　　近十年来，以台湾地区前领导人陈水扁为首的政治腐败闻名国际。美国《时代周刊》曾以“贪婪之岛”形容台湾，去年香港的一份政治评比调查甚至指出，台湾的清廉程度尚不如大陆，这更让台湾民众深感羞愧。

　　两年前，陈水扁成为台湾第一个被起诉的前“总统”，同受起诉者包括“第一夫人”吴淑珍等13人，长达208页的起诉书首度揭开台湾金权政治的面纱。这位三级贫户出身的前领导人总共动用126个账户洗钱，涉及的银行几乎遍布全球，仅不包括澳大利亚与非洲的银行。在多位金融机构总经理与财务长的帮助下，陈家利用海外账户所洗的金额，台湾媒体估计超过30亿元新台币（以下货币单位皆为台币）。

　　分析台湾贪腐的历史结构，研究威权体制的台湾政治大学中山科学与人文研究所教授王振寰认为，国民党后期的政治分配是所谓的“党国资本主义”，直到今年，官方占有的资源相当于全台前30大民营企业一年的营业收入，可供执政党指派酬庸的“国营企业”董事，每年的总薪酬就达160亿元。

　　在过去的国民党执政时期，国民党以党营事业、中华开发银行等机构为中心，与本土资本家、地方政客结盟，并巧妙维持各大财团家族的势均力敌，建立起以党为中心的恩惠体系。而民进党在执政后，为稳固政权，抢下了原本属于国民党体系的资本家与地方派系，创造了自身的恩惠体系。而且，由于走向意识形态挂帅的“独统动员”，民进党内的民主力量消失，缺乏制衡与监督，最终导向全党大权集于总统一身的结果。

　　自陈水扁的“第一家庭”以下，民进党权贵贪腐弊案层出不穷，如司法黄牛案、SOGO股权案、水饺卖官案、台开案、高捷案、台糖案、股市秃鹰案、台铁采购案、ETC采购案、北投缆车案、南科减振案、诈领健保费案、自主卫星计划采购案、故宫改建工程案、八年八百亿水利工程案、大岗山监控设备工程案等，不胜枚举。涉案单位包括“总统府”“行政院”“交通部”“内政部”“经济部”“国科会”“金管会”及若干“国营”事业，涉案者的层级从“总统”“院长”“部长”“次长”“立委”直至国营企业的董事长。

　　多元策略促廉政

　　执政者贪腐不仅败坏政风，也使全民受害。根据国际货币基金组织（IMF）经济学家毛罗（Paolo Mauro）的“千分之三”理论，当其他条件相同时，政府清廉度每提高一分，人均收入增长率即增加千分之三。

　　据计算，今年台湾的清廉指数为5.7分，香港则为8.3分，若台湾赶上香港的水平，则台湾每年人均收入可增加3800元。

　　“廉政署”建设，也与马英九政府的声望有莫大关系。2008年马英九能赢得选举的重要原因，就是他的清廉形象。在竞选中，他也一再强调，要寻回蒋经国时代的清廉政治和风气，让公务员“不能贪、不会贪、不敢贪”。然而两年多来，他个人虽清廉自守，足为全台表率，但并未见到整饬政风的具体成效，因而各类民调不断反映出大众对于腐败问题的不满。

　　与此同时，黑道与金权的政治勾结也未能斩草除根。从去年起，台湾陆续爆发军中工程弊案以及将官“新台币换星星”的买官传闻。据统计，未达相应标准便得以晋升将军的人，多达124名。今年6月，台中黑道互争地盘，一名黑社会头目被枪击，事发时受狙击的黑社会分子正好在招待五名高阶警官。如此“黑白共治”引爆民怨，一度冲击年底台中选情。

　　紧接着在7月，台湾“高等法院”法官被查出史上最大规模的集体受贿案，引起舆论哗然，从而让马英九下定决心，仿效香港成立“廉政署”，并批准“司法院长”赖英照辞职，严厉整顿风气。

　　目前正在“行政院”审查的《廉政署组织法》中，明确规定廉政署的职责包括拟定与推动廉政政策、贪渎预防、政风监督等。

　　同时，为避免“廉政署”“东厂化”，异化为政府监控和打压对手的工具，当局亦设置了外部监督机制，成立“廉政审查会”，遴聘社会上具有公信力的法律、财经、工程等领域学者及业界代表11人－15人，针对受社会舆论质疑的案件，进行事后审查监督。

　　拟议中的这一体制与新加坡的制度不同，其并非建立直接隶属于最高领导人的廉政署。对此，台湾“法务部”官员解释说，台湾刑事诉讼制度以检察官为侦查主体，而检察机关隶属于法务部，因此在法务部下设“廉政署”，并调派检察官进驻，既具有超然的独立性，在横向联系上也更有效率，若设于“总统府”、“行政院”或“监察院”之下，则不免会打乱台湾的刑事诉讼体制。

　　同时台湾的反腐制度建设并非只包括“廉政署”的组建。台湾还参照国际反贪潮流，搭配推出“廉政建设行动方案”。这一方案不采用“肃贪、防贪”的二元思维模式，而改采用“透明国际”倡议的所谓“国家廉政体系”概念，即以多元策略整合各部门力量，提升政府廉政水平。

　　具体的措施包括，在《贪污治罪条例》中增订“不违背职务行贿罪”，增修《公职人员财产申报法》《公职人员利益冲突回避法》等阳光法案，研修“旋转门条款”以避免利益冲突和杜绝利益输送，修正《政府信息公开法》，增强政策实施与政府采购的透明度，以及政府档案的开放程度，如此等等。

　　质疑与党争

　　岛内对于是否应创建专门的“廉政署”，已进行了经年累月的讨论，其间不免夹杂不同政党的政治斗争。历史上倒是民进党的陈定南在任“法务部长”时曾提议设立“廉政署”，但被国民党在“立法院”封杀20多次。

　　而此次“廉政署”建设的新动议，虽引起民众期待与关注，也有人投以怀疑的目光，并再次与岛内两党之争纠缠在一起。

　　一个引起质疑的问题是：目前台湾查办贿选、经济犯罪与政治安全案件的专责机构是“调查局”，“廉政署”的职权是否与该局相重叠，有叠床架屋之嫌？“法务部”官员回应道，将来“廉政署”将专责办理公共部门的肃贪案件，与调查局相配合且有明确分工，构成“交叉火网”，降低犯罪死角。但这并不能打消人们对于两个机构有可能相互排挤、争功诿过的疑虑。而媒体、政论家与公众提出的一个更根本性的质疑是，肃贪倡廉关键在于决心大小，而非组织数量。

　　现有的“调查局”“特侦组”等具有同样强的查案能力，但“调查局”长期以来沦为最高掌权者的禁脔，民众对于“选择性办案”的批评不断，前“调查局长”还主动向陈水扁通风报信，透露其洗钱贪污案的重要信息。而“检察总长”则被爆出与贪污案重要证人共享奢华宴请。民众又如何相信一个同样架构下的新机关，能有愿与权贵绝缘的魄力与决心呢？

　　台湾拟设立的“廉政署”不像香港、新加坡的类似机构那么独立，且隶属于近年来形象不佳的“法务部”，且由声名不好的检察官指挥，这也让“廉政署”是否是假戏真做的新政治花瓶”，成为政党间激烈交锋的话题。

　　在野党民进党批评说，如果司法界沉疴已久的官官相护问题不解决，“廉政署”不过是在弊病丛生的司法体系之中，另一头披着羊皮的司法怪兽。

　　民进党还批评国民党说，若要从根源上改革司法风气，首先应该回溯自清，把早期“党国”体制下公私不分、尘封遮掩的财产摊在阳光下，归还社会，才足以表示诚意。民进党由此认为，马英九的此番规划，仅是为年底五都选举的泛蓝选票考虑。

　　但尽管存在种种疑虑，“廉政署”依然广受期待。

　　近年来在多项跨国与地区清廉指数评比中，台湾表现不佳，在一些指标上落后于大陆。贪腐问题已成为台湾民众心头大患，舆论因此希冀“廉政署”的成立至少能对惩治腐败发挥微功。■