中国政治改革的瓶颈制约

乔新生
在海外的朋友看来，每年3月份在北京召开的人民代表大会，是中国
政治改革的高潮。按照中国宪法规定，各级政府、检察院、法院的领
导班子，连续任期不得超过两届，所以，大约每十年中国变换一次政
治风向标。其实，在人民代表大会召开之前，执政党已经对所有部级
以上高官进行了轮换，全国人民代表大会只不过是为执政党的人事安
排“背书”罢了。
现在人们把目光都盯在执政高层，认为中国的改革首先是高级领导干
部任免制度的改革。其实，中国政治体制改革的最大瓶颈制约因素不
是省部级高官，而是中国数十万县处级和厅局级干部，这些干部在中
国的官僚体制中扮演至关重要的角色，在有些情况下，他们可以架空
省部级高官，左右政治体制改革的方向。
按照中国现行的选举制度，各级权力机关的主要领导必须选举产生，
由于实行差额选举，所以各级权力机关的主要领导不得不注意社会影
响，听取公众的意见。但是，沉淀在各级权力机关的县处级领导干部
和厅局级领导干部，则不是通过选举产生，他们在各级权力机关论资
排辈，逐级提升，最终成为各级权力机关的当权派。这种独具中国特
色的“处长政治”，已经给中国的政治体制改革带来了极大的阻力。
这些积聚在各级权力机关的技术官僚，熟悉业务，人际关系复杂，拉
帮结派，相互勾心斗角，他们不仅制造各种问题，以显示自己存在的
重要性，而且通过政治投机钻营，谋取更高的职务。
在各级权力机关，真正做事的都是处级领导干部。他们起草各种会议
文件，安排上司的各种活动，对外代表机关发表看法，对内则平衡各
种复杂关系。现在一些县处级和厅局级领导干部，已经修炼成为金枪
不倒的“座山雕”，他们长袖善舞，可以支配各种社会资源，甚至可
能左右上级领导的政治命运。
这些所谓的中高层领导干部，普遍具有以下特点：首先，善于见风使
舵，对机关的各种官僚习惯和办事程序了然于胸，处理各种事务滴水
不漏。有些县处级和厅局级领导干部，在上司面前唯唯诺诺，不敢表
现出丝毫的政治倾向，他们把自己打扮成政治“中性人”，从来不主
动发表任何政治见解，甚至连自己的着装，都要看上司的眼色行事。
某些处级领导干部已经修炼到这种程度，他们可以根据上司的细小举
动，判断上司的主观意图，甚至可以通过上司服装颜色的变化，窥探
上司的喜怒哀乐。这种揣摩上司心理的高超技能，如果不是在机关经
过千锤百炼，很难掌握。其次，这些人政治倾向保守，他们不愿推进
改革，按部就班地获得更高的职位。这些人对待改革的态度呈现出两
种截然不同的情形：对内他们积极拥护上司的各项政策，甚至不惜牺
牲原则，为上司推行政策铺平道路；对外则采取一种极其保守的态
度，千方百计地屏蔽各种信息，喜欢以政策解释人自居，以此来提高
自己的身价。第三，这些人往往都有钦差大臣的心结，他们喜欢居高
临下，到处发号施令，以满足自己的虚荣心。或许在机关内部过于谨
小慎微，所以，他们一旦对外独当一面，则颐指气使，趾高气扬。他
们从来都缺乏平等意识，缺乏自由的精神，他们在权力架构中扮演关
键的角色，但是他们时刻担心自己仕途坎坷，所以，他们总是在政治
的钢丝上左右摇摆，试图扮演高人一等的角色。
这些中高级领导干部，在中国的公务员队伍中占到70%左右。他们不
但耗费着大量的国家资金，享受着各种社会福利，而且制造各种各样
的改革难题。他们的存在使中国政治体制改革成本居高不下，中央的
各项政策在他们的手中，成为谋取个人利益的砝码。在计划经济年
代，由于行政机关实行一把手负责制，所以，处级领导干部谋取个人
私利，更多的是表现在程序上。然而，在市场经济条件下，由于中国
实行了渐进式的改革模式，大量的政治资源都被截流到这些官员的手
中。他们可以利用自己掌握的审批权和调查决定权，中饱私囊，成为
中国最先富裕起来的一群人。在美国等一些发达国家的留学生中，绝
大部分属于县处级和厅局级领导干部子女。这些子女的父母在现行的
政治体制中，地位不上不下，但是却直接掌握着各种资源，从而通过
权钱交易，聚敛大批财富。当然，这些县处级以上官员之所以敢于贪
污受贿，根本原因就在于上行下效，绝大多数部级以上领导干部的子
女都在海外留学，他们大多积累了巨额财富，成为中国先富起来的一
群人。
县处级以上领导干部的财产普遍多于他们的正当收入。在现行的政治
体制下，司法机关对他们无可奈何，除非他们在政治上站错队，否
则，他们可以过着中产阶级乃至大资产阶级的生活。在起草各种改革
文件的时候，他们总是优先考虑自身的利益，各项改革措施因为他们
的存在而不断被扭曲。以住房改革为例，取消福利分房之后，各级国
家权力机关的县处级领导干部，可以非常低廉的价格购买福利房，然
后他们又可以利用自己所掌握的信息，低价购买商品房，并且通过房
地产交易获取暴利。〔这是典型的“内线交易”。超过半个世纪独裁
而发家的国民党人的家产和国民党的党产，当然从这种内线交易获取
大量的非法受益。──洪哲胜编按〕因此，如果不把改革的矛头对准
数量庞大的县处级以上领导干部，那么，中国的政治体制改革就会不
了了之。
改革县处级以上领导干部体制，有两种做法：一种是保留职位，但是
实行财产公开；一种是拆除“庙宇”，减少政权层次。笔者认为，按
照中国的宪法，中央、省级、县级、乡镇政权结构，已经为县处级领
导干部队伍膨胀提供了制度空间，而宪法之外增加的地市级政权机
构，则使厅局级领导干部大大增加。所以，要想从根本上消除中国政
治改革的“肠梗阻”，必须从减少政权结构层次着手，彻底取消地市
级政权机构，建立一种中央、省、县三级国家权力架构。与此同时，
实行县级领导干部直接选举，让县处级领导干部直接面对选民。除此
之外，实行权力机关官员总辞职制度，每当换届选举，所有县处级以
上领导干部集体总辞职，接受下一届领导干部的挑选。只有这样，才
能消除中国政治体制改革中出现的瓶颈制约因素，才能从根本上防止
中国民主制度发展因为权力结构不合理而彻底变形。
中国部级以上高官决定着中国政治改革的方向，而县处级以上领导干
部的思想观念，则决定着中国民主政治改革的质量。如果不从根本上
改变中国的权力架构，大规模地减少县处级以上领导干部，那么，中
国的政治体制改革将会只有数量而没有质量，那些经过选举进入政治
团队的领导干部，将会因“处长政治”的存在而步履维艰，“处长政
治”将会成为中国改革的最大绊脚石。
笔者由于工作关系接触过不少处级以上领导干部，这些领导干部大多
忙忙碌碌，但是，他们从来都不敢公开自己的政治主张。他们忙于用
手中所掌握的政治资源换取各种好处，从来都没有为中国的政治体制
改革作出实质性贡献。如果不大刀阔斧减少处级领导干部，那么，中
国的政治体制改革将会半途而废。
当前，庞大的县处级领导干部是中国改革的既得利益者，他们既掌握
着国家资源，同时又控制着与市场主体和公众接触的管道，他们可以
利用手中的权力谋取经济利益，可以利用自己的人际关系，安排自己
的子女，可以利用职务上的便利，欺上瞒下，阳奉阴违，从而获得与
他们的职位不相称的政治利益。
更糟糕的是，由于中国的人民代表大会制度存在天然的缺陷，这些县
处级领导干部不仅在政府、法院、检察院中掌握实权，他们还可以通
过担任人大代表、政协委员，参与制定国家的大政方针，从而垄断政
治资源。这种典型的“议行合一”体制，不仅实现了权力的高度集
中，而且为他们跨部门晋升提供了便利条件。一些长期在政府机关工
作的处级干部，可以转身进入人民代表大会或者政治协商会议，担任
各种领导职务。这是中国特有的政治“慰安”制度，也是政治分赃的
具体表现。如果不尽快改革国家权力架构，减少县处级机构和岗位，
那么，县处级、厅局级干部将耗费更多的国家资源。
现在许多海外学者，对中国民主政治发展前景作出过于悲观的预言，
其实，在中国国内发展民主已经成为社会普遍共识，关键就在于，如
何进行科学的制度设计，从而使执政者在不失去政权的前提下，接受
改革方案。在笔者看来，减少国家权力结构层次，精简县处级、厅局
级官员，是改革的最佳路径选择。精简国家公务员队伍，可以减少既
得利益者，从而为大选创造良好的条件。
坦率地说，共产党执政将会是中国政治的常态，但是，这决不意味着
中国民主政治改革无法推进。只有拦腰砍断，减少县处级、厅局级官
员，并且自下而上举行大选，中国的民主改革才会事半功倍。