赴荷兰参加“防洪与流域综合管理”第二阶段总结报告

　　根据中国和荷兰政府间的双边协议，水利部"流域综合管理及防洪培训班"第二阶段于2000年12月6日至2001年5月31日在荷兰举行，由中国水利部选派的13名同志参加了培训。在近半年的时间里，防洪班全体成员认真落实敬正书副部长在听取防洪班第一阶段情况汇报会上的讲话精神，努力学习，积极进取，圆满完成了各项学习任务。全部学员都获得了理学硕士学位，其中珠江水利委员会的曾杰和松辽水利委员会的迟鹏超等2名同志取得了优秀学员称号。同时，防洪班还积极参加我国驻荷兰大使馆和留荷中国学生学者联合会组织的各项活动，得到了各方的肯定和表扬，表现了较高的集体主义精神，树立了良好的中国学员形象。现将有关情况总结如下：

　　一、基本情况

　　防洪班的培训具体由荷兰基础设施、水利与环境工程国际学院(简称IHE)负责，该学院是一所面向发展中国家的以研究生教育为主 的非营利性机构。整个培训大体可以分为二个阶段，即工学硕士阶段和理学硕士阶段。第一阶段从1999年10月22日至2000年9月27日，历时11个多月。第二阶段自2000年12月6日至2001年6月1日，历时将近半年。
　　1、第一阶段的简要回顾
　　这个阶段，共有15名学员参加，分别被安排在水利工程、水土开发利用、水信息科学、水文水资源和水资源管理等5个专业学习。该阶段，所有学员需要完成所在专业的所有课程，经考试合格后，可取得工学硕士学位。另外，成绩优异者，可取得继续攻读理学硕士学位资格。水利部派出的15名同志全部取得了继续攻读理学硕士学位资格(IHE总体不超过50%)，并且有6名同志达到了优秀学员的成绩标准(IHE总体不超过10%)。
　　2、第二阶段的主要安排
　　由于工作原因，有2名同志未能参加这个阶段的学习，因此第二阶段共有13名同志参加。这个阶段，学员们首先要在5个月左右的时间内完成所在专业的硕士论文，随后的一个月左右时间，学员们分成三个小组，每个小组在先前所做论文的基础上，再综合完成一份报告。
　　3、培训和学习的特点
　　第一、领导重视。防洪班启程赴荷兰前，敬正书副部长于去年11月30日专门听取了防洪班第一阶段的情况汇报，充分肯定了防洪班第一阶段所取得的成绩，认为防洪班能够克服困难，政治敏感，学习刻苦，团结互助，圆满完成了第一阶段的学习任务，树立了良好的形象。同时，敬正书副部长也对防洪班第二阶段的学习提出了要求和希望。他指出：一要珍惜机会，不负众望；二要发扬理论联系实际的学风；三要树立良好的中国学员形象。他要求全体学员讲学习，讲团结，讲纪律，继续总结发扬成功经验，把任务完成好，圆满归来。国科司董哲仁司长在荷兰参加中荷双边会议期间，也专程到IHE 听取防洪班的阶段汇报，并对防洪班的学习、生活等提出了希望和要求。
　　第二、时间紧迫，成绩优良。按照常规，IHE的理学硕士的学习时间应该是半年，但防洪班由于要完成小组综合报告，时间上要比正常时间少一个月。因此，防洪班学员的工作时间每天都在12个小时以上，基本没有节假日和周末。辛勤的劳动换来了丰硕的成果，13名同志的最后成绩基本在8.0分以上，2名同志达到优秀学员标准（IHE本年度共有5名）。
　　第三、任务艰巨。第二阶段的学习，与第一阶段比起来，差别是比较大的。第一阶段主要处于被动应付状态，听课、复习、考试，环环相扣，时间也比较好控制，只要跟上老师的节奏就行。但第二阶段，导师除在技术上予以指导，并在总体上予以控制之外，便不再关心更多。做什么、达到什么目的、采用什么方法、提供什么成果等等，都要学员自己考虑并提出方案，经导师同意后实施。同时，由于住房的原因，防洪班在刚到荷兰的一个月内无法在住处安装计算机。学习程序的改变以及学习条件的不尽人意，使得防洪班的任务变得较为艰巨。
　　第四、团队精神强。防洪班有一个比较好的传统，这就是全体学员都有较好的大局意识。由于我们是一个集体培训项目，要求学员的进度要基本保持一致，否则将会影响到后面的小组研究。大家对此都有清醒的认识，因此，在防洪班里，互相探讨，互相学习，互相帮助的气氛很浓，一个人遇到问题，会有几个人一起帮助解决，小范围的集体讨论更是家常便饭。
　　学习上互相讨论，生活上也互相照应。遇到有学员过生日，大家会相聚一起，每人献上自己的一、二道菜肴，共唱一首"生日快乐"歌。学习之余，学员们也会共邀一起出游，赏雪景，逛市场，甚至只是一起聆听新年的钟声。时间允许的话，大家也会在一起切磋球技，球场上大汗淋漓，球场下海阔天空。
　　如果说学习上的帮助，使大家信心倍增。那么生活上的帮助又使大家心情更加愉快，思乡之情会有所缓解。如果说学习生活是单调枯燥的话，那么集体的活动，又使生活变得更加丰富，更加有趣。集体的优势，使得每个学员都很顺利地实施自己的计划，保证了防洪班的整体推进。
　　第五、注重实用。学员们身在荷兰，但每时每刻都在关注着国内的情况。国际互联网站就是学员了解国内的窗口，正是通过这个窗口，学员们同步学习了"全国水利厅局长会议"、"全国防办主任会议"等会议精神，了解了国内水利动态。领会精神，了解动态，目的只有一个，那就是怎样有针对性地学习一些新东西。
　　从学员的研究课题来看，大体上可以分为三个方面：一是水文模型的应用和比较；二是水资源管理；三是水力学模型及计算机技术的应用。这些课题的确定，一方面是基于第一阶段对淮河流域的小组研究，另一方面则是通过对淮河的考察，通过察看以及与有关专家讨论后拟定的。可以说都是针对目前淮河流域在防洪等方面存在的主要问题。

　　二、收获和体会

　　经过一年半的培训，防洪班在努力学习先进的治水理念的前提下，也对荷兰的水利工作进行了比较深入的调查研究，对比我国的水利工作现状，大家认为，中荷水利之间存在着较为明显的异同点，主要有以下几点：
　　第一、 中荷水利的共同点
　　1、 水的问题都很突出
　　荷兰是被北海包围的国家，有时候也被称作低洼的国家，全国大约25%的地区位于海平面以下，如果没有沿海地区的沙丘和堤防的保护，全国65%的地区在高洪水位和高潮位时将被淹没。由于海水位的不断上升，居住在西部和北部低洼地区的居民不得不与水抗争，现在的荷兰在很大程度上是荷兰人与水抗争的结果。水的问题始终是荷兰人必须面对的问题。
　　中国由于地处亚洲季风气候区，降水时空分布不均，水旱灾害频繁。治国先治水，治水才能安民兴邦，这是历史经验的总结。众所周知，新世纪中国面临三大水问题，即洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化。水将成为制约社会经济发展的重要因素。
　　2、 治水经验都很丰富
　　由于面临着严峻的水形势，中国和荷兰从很早就开始了治水。早在9到10世纪，荷兰人便开始进行土地围垦工作，他们先挖渠，将低地的水排干，再建堤防抵挡周围的水入渗。而中国，大禹治水早已闻名天下，治水历史更为久远。悠久的治水历史，造就了两国丰富的治水理论和经验。
　　3、 国际合作都很广泛且前景都很广阔
　　荷兰由于有比较成熟的市场运作经验、较为完整的治水理论和实践以及较为雄厚的经济实力，现在，在很多发展中国家都可以看到荷兰水利专家的身影。而中国一方面在水利理论和实践上具有国际先进水平，水利系统的国际合作具有很好的基础，另一方面又由于自身经济条件的限制，具有很大的市场潜力。另外，诸如黄河泥沙等问题极具挑战性。因此，两国之间的相互合作以及更加广泛的国际合作前景较为广阔。
　　第二、 中荷水利的不同点
　　1、 所处阶段不同
　　荷兰由于国土面积相对较小以及较为雄厚的经济实力，现有的防洪标准海堤已达万年一遇，河堤也达1250年一遇。同时由于地势低洼，为了保障作物生长及人口居住，地下水位必须得到有效的控制，这也是在荷兰随处可见大大小小的渠道和泵站的原因。水污染综合治理已使恶化的水质趋于好转。荷兰的水利更多地偏重于水资源一体化管理，并逐步转向环境一体化管理。而中国由于自身经济实力的原因，目前，更多的还是处于修堤筑坝阶段，水资源一体化管理尚处于起步阶段。
　　2、 复杂程度不同
　　中国和荷兰相比较，所面临的水资源问题要复杂得多，河流众多，而且大江大河较多，有洪水，有干旱，有台风，有泥沙，有污染，等等。而荷兰由于降雨比较均匀，干旱问题基本没有，洪水也远没有中国严重，再加上河流较少，流域面积较小，主要面对的就是抵御海水入侵以及洪水的调蓄与下泄问题。因此，在治水的复杂程度上，中国远远大于荷兰。
　　3、 管理体制不同
　　在荷兰，水管理是由公共事业部门负责而不是由私人或机构来负责。这些公共事业部门必须使水体系满足社会经济体系的需求。在这一系统中包括地下水、地表水、水量、水质与水环境如河床、河岸及技术性的基础设施。社会经济体系定义了相关利益的需求。荷兰社会创造出了一个有效的制度与管理框架去进行水管理。公共事业部门的角色主要是来源于水资源是一种公共财产，在管理上应达到最佳的社会效益。各种水用户及相关的团体由于各自的需求不同而经常产生竞争，甚至冲突。当然满足所有的需求是不可能的，因此要制定出不同的方案以供选择。管理的任务就是制定方案并且执行它们。
　　中央政府主要制定一些对国家水战略问题的指导性方针。中央政府也负责一些国家级水域及防洪工程的管理。在国家政策的框架体系中，省政府的职责是制定那些非国家管理而具有地区性的水域性质的水与 防洪的战略政策。省部门也负责地下水的开采及部分渠道航运的具体管理。
　　水务局及市政部门负责具体的管理并对水政策中存在的问题提出实际的认识。市政部门的 任务是考虑城市的污水受集与排放。水务局是负责城市与农村整个排水过程，包括水质，水量，废水处理与防洪。
　　我国目前的水务管理体制中，水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，可以说是"多龙管水"。管水、治水和用水政出多门，基层水务管理工作中遇到问题经常出现互相推诿、互相扯皮的状况，部门保护主义影响了水管理的综合效果。
　　第三，关于水管理一体化
　　所谓水管理的一体化，就是将水与空间、环境、自然、农业和生态问题都统筹考虑，可以说，一体化的水管理是水利可持续发展的重要支撑。以下从8个方面谈些认识。
　　1、荷兰在一体化方面的尝试
　　20世纪60年代，面对人口迅速增长的现实，荷兰政府将主要的精力集中在保障将来的淡水需要上。1968年，在第一个水政策文献中，政府主要考虑满足饮用水与农业用水的基础设施，同时也考虑到了其它诸如莱茵河污染物排放及受北海影响造成的盐化等问题。在这一期间，水管理问题主要有四个方面：地表水水量、地下水水量、地表水水质与地下水水质。
　　随后，随着水需求的增长以及表面水质的恶化，使得供水变得复杂，各方面都希望找到一种统一的解决方法。系统方法的应用拓宽了对地下水的质与量相互作用及规划、自然、环境相统一的认识。在此基础上，1985年，荷兰交通，公共工程，水资源管理部编写了"生命离不开水"这本文献，它提出一种集自然、社会与环境管理于一身的综合方法去解决水问题。水管理一体化概念被正式提出。
　　2、 荷兰的水一体化管理对组织机构的影响
　　20世纪50年代，防洪与水质管理的任务由 2500 个水管单位承担。这些部门在管理权利上是非常弱的并且没有足够的技术人员。1953年的风暴灾害促成了地方与地区间水管理的重新组合，水务局开始集中。在1970年水务局又被授予地区与地方的水质管理权。70年代中期，开始了又一轮水务局重组与综合整治的浪潮。现在66个水务局负责地方与地区的防洪、水质与水量的水资源管理。
　　70年代，省级权力部门是按水管理、环境、规划等部门的分区来组成的。今天水管理与环境部门被结合在一起。
　　3、在空间、自然与环境政策中与水有关的问题
　　荷兰是欧洲人口密度最大的国家。从1970年到1994年，人口密度增长从384 到456人/平方公里。在土地利用上的压力变得很高并且各部门相互竞争。城市与道路在1970-2000间从8%增长到16%。同时农用土地从1970年的70%下降到2000年的60%的。对农业用地在90年代以每年300平方公里的速度递减。另一方面，现在存在着一种对自然景观、高质量的水和多样性景观的需求。1989年，荷兰政府出台了关于自然方面的政策性文件，解释了生态结构与需求，并纳入国家发展计划。1993年，又从三个方面提出了对水质的要求：1) 在供水，娱乐，旅游和自然景观方面加强协调；2) 在大的水域间加强相互间的关系；3) 对自然的开发要给予特别关注。
　　另外，水与环境在政策范围内相统一。环境政策考虑到了三个区域(水，土和空气)的相互一致。和谐是指一种避免污染在一个区域内减少而在另一个区域里增加的活动。水、土壤与空气质量标准以及解决具体污染的政策条文也被纳入到环境规划的基准体系当中。
　　4、国际间的协作仍在进行
　　荷兰境内的两大河流，莱茵河和马士河都是国际性河流，国际间的合作显得尤为重要。1994年，荷兰、法国、比利时签署了协议。过去10年的开发已经说明国际间的和谐一致是正确的。国际或国际间的社会事业机构的能力是进行水资源可持续发展的先决条件。
　　5、 规划是水资源管理的一项重要措施
　　水体系自然特征的和谐及与水相关的部门的和谐需要一个建设性并具可操作性的度量机制。对于相关部门的目标，部分是相补充的而部分又是相抵触的。利益关系在他们之间总是不太清楚的。这一事实要求及时认真的选择管理目标和资源分配措施。
　　规划与其相关的决定是基于这样一个过程：认识问题，阐明解决问题的方法，描述实际情况与不同方案的影响及有资格专家对战略方案的选择。1989年，荷兰政府出台了水管理行动，阐述了管理计划的框架，目标和内容。同时说明这些规划每隔4或8年要进行一次修改。
　　6、 系统分析是规划过程的工具
　　规划能预见并且支持某一特殊战略的制定。在一个综合而复杂的水资源体系中，知道某一特定决策的影响是非常重要的。国家与省是用一种系统的方法来进行水资源管理。一个系统的方法能非常仔细地辨认出关于防洪与水的供需中存在的问题并给出相应的措施。系统方法是用一种对决策者非常有帮助的方法去评价那些已经制定的战略措施。为了调查那些通常复杂的水管理问题，及其需要考虑的各种因素和不同的水管理体系中的复杂关系，分析者们广泛应用数学模型与分析技巧。为了执行荷兰的规划与管理任务荷兰水利部委托代尔伏特水力学所和美国的RAND公司去开发PAWN系统(荷兰水资源管理的政策分析系统)。这一系统把水管理政策中的用户按不同的类别加以化分并指出所选择的措施对所有相关部门的局限和影响。PAWN决策系统在为1985，1989，1997年制定荷兰水政策文件中发挥了作用。
　　7、 区域性的水资源规划与管理
　　由省及水务局制定的长期与近期的规划能够使水资源规划在区域范围内很好地执行。对于区域内的水管理和项目开发，以上所讲述的方法基本上都能用上。许多水利项目是包含在土地开发项目当中的。1989年第三个关于水管理的国家政策文件主要是关于用一种统一的方法。在过去的6年中，这一政策已经应用到调解省级间的水问题和水务局的计划中。为了提高水务局在水资源统一管理上的作用，第三个国家水管理文件增加了鼓励提高用水效益的条款，这些条款也会在别的政策领域里发挥积极的作用。所谓的区域水计划就是为了实现区域间的水资源统一管理。这些措施已经对野生生物与环境产生了积极的影响并为总体规划创出了新的可能性。水资源的统一管理这一概念的提出主要是为了找到一种为了环境与野生生物及个体和社会需求的平衡关系。国家及省政府当局负责制定政策与规划当中的战略性决策。新政策的履行是通过水务局完成计划来实现的。在制定决策之前，要澄清相关因素间的利与弊关系。在这时期，其中一个问题是如何在其他相关方面也重要的自然地区，通过提高水位和渗透率来使这些地区恢复湿地。使那些自然地区湿地化特别会影响农业。另外，施肥和喷洒杀虫剂会对自然地区产生一定的危害。因此，现在正在开发那些能够量化自然地区效益的方法。有时改变土地的利用可以产生好的效益，但往往付出的代价很高。
　　8、 防洪与水资源管理的投入及资金来源
　　外国人经常会问荷兰的防洪与水资源管理的成本及资金来源。荷兰政府在提供经费方面提供了下列优先权：
　　1) 成本应当由那些受益部门及职责部门负担；
　　2) 如果水主管部门的投资不能被专项拨给的话。这些投资将会以税的形式分摊到各受益或有联带责任的成员当中；
　　3) 如果以上两种方法都是不可能的，资金将会从国家的专项预算中列支。
　　第一项优先权意味着按照成文法规而建立的新工程投资应当由企业本身去支付。按第二项优先权，由水务局具体执行的堤防投资及具体的地方与地区水管理所需要的投资是由用户来支付，这主要是根据用户受益的大小来决定他们的税额及权限。按第三种优先权，国家和省在与其他部门协调治水活动中的资金投入主要来自于国家预算。而且对于那些大的工程如防洪大坝及拦海大坝的投资及对于可操作性的能量化的起核心作用的水管理方面的投资也是从中央预算中列支。
　　在地区和地方所进行的水质管理的投入是根据废污水所排放到当地的地表水量来征收税获得的。对于由省负责的地下水管理的投入，部分是靠征税来获得，根据工业和饮用水的地下开采量，多用水多交税。1994年主管水的公共事业部门总共投入了60亿荷兰盾用于防洪和水质水量管理。这部分的投入占国民收入的1%。这60亿的投入并不包含供饮用水和私人部门的投入。对于公共水管理的资金来源以下四个方面：国家预算，按利润分配原则由水务局所征收的税，由水务局根据"排污者付费原则"所征收的排污费，民政部门收取的生活污水治理费。

　　三、几点建议

　　经过中荷双方的共同努力，防洪班取得了令人满意的成果。但仍有进一步提高的地方，大体有：
　　1、 类似于防洪班这样的培训形式，在课程设置上应该与常规的硕士学习有所区别。目前的课程设置，防洪班要完成所有常规的硕士课程，同时又要完成培训项目本身的任务，而时间上又与常规的硕士生一样，致使学员压力过大，与外国学员的交流相对较少，不利于学员素质的全面提高。
　　2、 选派年轻干部出国培训是提高干部队伍素质的一个有效途径，若条件允许，应坚持下去，另外还可以探索更多的培训形式，利用发达国家的条件，为水利战线培养更多的人才。
　　3、 通过与有关方面联系，防洪班在完成学业的同时，初步翻译了一本有关防洪、水资源管理等方面的书籍，并得到出版单位的许可，可以正式公开出版中文版本，也希望得到部领导和国科司的大力支持。

　　防洪班全体成员
　　2001年6月1日