推进流域管理与行政区域管理结合的体制

九届人大常委会第２９次会议通过的新《水法》，把改革水资源管理体制作为重点，强化了水资源的统一管理，规定水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这种体制既不是欧洲等许多国家实行的以流域管理为主的管理体制，也不是完全以行政区域分割管理的体制。这是多年来水资源管理经验的总结，是我国国情决定的，也是我国社会经济发展、水资源紧缺、水污染严重形势下的必然选择。实行这一体制为实现我国水资源的可持续利用提供了有力的组织保障，具有十分重要而深远的影响。
从多年来的工作实践来看，要建立比较完善、正常运转的流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理新体制，涉及观念的转变、利益的调整、法制的完善和技术的探索，是一项长期、艰巨且十分细致的工作。１９８７年国家计委和水利部就已经制订了黄河水量分配方案，但是由于种种原因，分配方案并没有得到实施，以致黄河断流的范围、时间不断扩大，断流的形势愈来愈严峻，直到１９９９年国家采取了有力措施，加强了水资源的统一管理和统一调度，水量分配方案才得到实施。回顾这一历史过程，便不难理解实现流域管理与行政区域管理体制的艰巨性。如果我们不进行精心的设计、严密的组织和坚持不懈的努力，新体制的建立可能会旷日持久，遥遥无期，甚至在一些地方成为一纸空文。
在我国，地方政府在水资源的开发利用和防治水害的活动中担负着重要的责任，并有一套完整的工作体系。虽然流域管理机构在我国建立已经有几十年的历史，流域规划和管理工作也开展了不少，但是流域机构的法律地位也还只是在新修定的水法中首次得到明确。因此，建立和完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制的重点应当是如何确定流域机构的职能，如何找到流域管理与行政区域管理的结合点。水利部在流域机构“三定”和修订水法规定的流域机构的职能时总的原则是，流域管理应当侧重于宏观管理。新《水法》赋予流域管理机构的职能中２／３属于宏观管理的内容。流域机构的职能主要是规划、监督、协调、控制，具体包括以下三方面：
一是流域水资源规划、配置、调度等流域管理工作中带全局性的工作；
二是省界水量、水质控制，省界水工程建设的许可和监督管理等省际水事活动的管理，省际水事纠纷调解；
三是建设、管理流域水资源配置的控制性工程。
流域机构负责的宏观管理与行政区域的管理有很大的不同，就目前我国的现状来看，流域管理的对象主要不是具体的用水户，而是地方政府和部门，这就增加了流域管理的复杂性和难度。从国内外水管理的经验来看，流域机构要实现对流域水事活动有效的宏观管理，要有以下一些条件：
一是有一个科学、合理、公平和有权威的流域规划。流域规划是开发利用水资源的依据，是流域管理的基础。
二是有力的法制保障。包括比较完善的流域管理法规、良好的法制环境人们对流域管理的法制观念和水法律知识　。
三是好的体制保障。建立起地区间、部门间相互沟通、民主协商的机制。
四是流域机构应当掌握流域水资源治理、开发和调度的主导权。流域机构应当具有资金、技术和控制性工程的调度等手段，以便对流域内的水事活动进行实质性的调控。如法国的流域机构不管水工程，通过对符合流域规划的水工程进行财政补助来达到调控的目的，英国、美国则是由流域管理局管理大量的水工程。
目前我国的流域机构在这些方面都是比较薄弱的。因此建立完善的流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，需要把它作为一个系统工程，从体制、机制和法制等各个方面，精心设计、精心组织、整体推进，只有这样，才能真正建立起名副其实的新体制，适应水资源可持续利用的要求。笔者认为，当前应当做好以下几件事：
１．转变观念，统一认识，共同努力，推进新体制的建立
统一认识包括两个方面。一是流域机构应当从过去以为工程建设服务为主转变到全面履行《水法》赋予的职责上来，加强流域水资源管理。其次是统一对建立新体制的认识。目前，流域机构和地方的同志对建立这样的新体制都是表示赞同的，但是在具体解读时便表现出不同的理解和疑虑。流域机构比较强调流域的统一管理，地方的同志则比较强调流域的宏观管理。必须统一认识，一方面要认识实行流域管理必须根据中国的国情，符合中国的政治体制，盲目照搬国外的管理办法是不行的。另一方面要认识流域管理就是为了全局的需要对局部利益的限制，要有全局意识，积极支持流域管理，只有相互理解和信任，才能真正建立起新的体制。
２．尽快明确流域管理机构和省级水行政主管部门在水资源管理上的权力和责任
职能和责任不清，是造成我国水资源破坏和低效利用的重要原因，也是造成矛盾的重要原因。新《水法》规定，流域管理机构“在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督”。这里都有一个规定权限问题。要理顺流域机构和地方水行政主管部门的关系，首先必须划清流域管理机构与省级水行政主管部门的权限，然后，省级水行政主管部门再将其规定的权限向下逐级进行分解，明确地市　、县水行政主管部门的权限。这样才能做到各司其职，各负其责，各得其所。当前应当抓紧河流水量分配和河道分级管理两个权限的划分。
３．制定与《水法》相配套的流域管理法规，依法管江、依法治江
长江是我国最长的河流，有世界级规模的水电群、蓄滞洪区群，随着南水北调和西电东送工程的实施，它的影响范围将达到黄河、淮河、海河，超过３００万ｋｍ２，在我国的社会经济中有十分重要的地位。未来水电的运用、蓄滞洪区的运用、水量的分配等水事关系将愈来愈复杂，必须制定流域管理的基本法律，把流域与行政区域、开发利用各方面的权利义务关系用法律、法规的形式加以明确。同时对于那些流域管理工作中重要的法律制度，如水工程规划审查同意制度、河道管理范围内建设项目审查同意制度、防洪同意书制度、水量调度、取水许可制度等还需要结合长江流域的具体情况制定可操作的法规，形成一个包括法律、行政法规和规章，多层次的长江水法规体系，保障新体制的建立。
４．积极探索适合我国国情和长江流域实际的流域管理体制
目前的流域管理机构只是水利部的派出机构，行使水利部授予的水资源管理职能。新《水法》规定，流域机构还要承担法律和行政法规规定的职能，为管理机构根据形势发展的需要进一步扩展职能提供了法律依据。根据国内外流域管理的经验，要进行有效的流域管理，需要建立一个有利益者参与，在民主协商基础上权威、高效的管理新体制。目前，流域机构的同志比较推崇田纳西、泰晤士河流域管理的模式，应当注意这两个流域管理模式都是在特定条件下建立的，与我国的国情和现代行政管理理念都有许多值得商榷的地方。我们应当从更广泛的角度，根据国情和河流具体情况积极探索新的流域组织体系，建立起相互监督、相互制约、相互促进、共同发展的运行机制，保障流域管理与行政区域管理相结合新体制的早日形成。