流域管理与行政区域管理相结合的新体制势在必行（张岳）

２１世纪被称之为水的世纪，２１世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。随着人口增长和经济社会的发展，水资源短缺已成为世界关注的热点。为了满足经济社会可持续发展的需求，保障水的安全供给，在水资源的管理方面，世界各国都认为，水是“人人共享”的一种最典型的“公共资源”，因为水是人类生命的源泉，社会赖以生存与发展的“基础和命脉”。１９９２年在都柏林召开的国际水和环境会议，关于水和可持续发展的《都柏林宣言》的指导原则认为：“水资源的有效管理要求有一种将社会和经济发展与自然生态系统保护联系起来的整体处理方法。有效管理与整个流域的土地和水的利用或地下含水层的利用相联系。”对解决水冲突明确指出：“水资源规划和管理最合适的地理实体是流域”，包括地表水和地下水。
国内外的实践表明，实现水资源可持续利用必须依靠科学的管理体制。但长期以来，我们没有从战略的高度来认识水资源的短缺及其管理体制问题。水资源没有完全立法，水行政又没有实行统一综合管理，这是导致权属管理体制不顺的根本原因。
水利是国民经济和社会发展的基础设施，它涉及农业、工业、水运、交通、城镇建设、生态环境以及人民的健康水平等各类产业和领域；水资源的开发利用涉及防洪、排涝、灌溉、水电、供水、水运等各项目标和任务。
２０世纪７０年代初期，我国北方地区大面积连续干旱，从大连到厦门沿海城市淡水资源短缺告急，７０年代后期京津地区出现用水危机。为此，早在１９７８年就酝酿起草《水法》事宜。到１９８８年在长期调研、协调、论证的基础上，历时１０年经过６０余次重要修改的《水法》，经国务院核准呈报全国人大常委会审议。１９８８年１月２１日经全国人大常委会审议通过，并于同年７月１日正式施行了我国第一部《水法》。这部法规的实施，标志着我国水利事业开始走上了法制建设的轨道，对依法治水、依法管水，从法制上保障水利事业的发展，保障经济发展和社会稳定发挥了积极的作用。但在《水法》第九条中规定：“国家对水资源实行统一管理与分级，分部门管理相结合的制度。”虽然条文中明确规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，但由于分级，分部门管理，人为造成水管理在不同部门和机构之间的分割，导致了权属管理部门之间与开发利用部门之间的相互矛盾，地表水与地下水，供水、用水与排水包括排污，水污染的防治与水资源的保护等管理体制很不协调，尤其是对流域管理没有明确规定。事实上，大型综合利用的水库，担负着防洪、发电、灌溉、供水、水运等多目标的任务，但往往大坝及其建筑物由水利部门管，水电站由电力部门管，船闸再由交通部门管。城市供水、节约用水由建设部门管理，淡水养殖由农业、渔业部门管理，工业用水由经济部门管理等等。由于１９８８年颁布的《水法》没有完全从体制上解决水资源统一管理问题，因此，水资源统一管理的有机整体被人为分割，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。当时部门之间的开发利用方针和目标缺乏统一和协调，政策法规、技术标准、定额体系和统计数据等方面也各自为政，因此，虽有协调小组，对水资源统一管理仍然难以实施。几十年的实践证明，一龙治水、多龙管水，或多龙治水、多龙管水的体制必然导致地表水与地下水、供水与排水、城镇与农村的水管理政出多门，分而管之，造成水资源不合理的开发、不合理的配置、低效利用和人为浪费。因此，现行水资源的管理体制已经束缚生产力的发展，成为水资源可持续利用和经济可持续发展严重的制约因素。
随着经济的发展，社会的进步，尤其是进入２０世纪９０年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，给国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质量和健康水平已构成严重的威胁。由于缺水程度越来越严重，缺水范围越来越大，水危机越来越向我们逼近。因此，现行的《水法》已不能适应新形势下水利发展的需要。特别是现行《水法》中规定的水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制，其弊端是导致地表水与地下水、供水与排水、水量与水质、城镇与农村的水管理，政出多门，分而管之。这种体制既不利于水资源合理配置，也不利于高效利用和有效保护，更不利于水资源的综合治理、综合开发，直接影响水资源的综合功能和综合效益，影响国家经济发展和社会进步，以及环境的改善和人民生活质量和健康水平的提高。由于不能实现水资源综合统一管理，甚至在某一部门决策的效果会被其他部门所抵消。因此，加强水法制建设，实现水资源统一管理已成为当务之急。
目前全社会对水资源战略地位的认识，对水资源的优化配置、统一管理和统一调度的意识、水的商品意识、节约用水等意识仍然比较薄弱。水利虽已列为国民经济和社会发展首位的基础设施，１９９８年国家机构改革时，对水资源统一管理曾做了重大调整，国务院批准水利部的“三定”方案，由水利部统一管理水资源含大气水、地表水、地下水，但没有从法律上确立下来。长期以来，无论是思想认识上，还是经济体制上，水利只作为农业的一个重要方面，一直没有作为国民经济的基础设施和基础产业对待，因此，实践中仍然没有完全理顺水资源的统一管理体制。
２１世纪是我国进入资源水利发展的新时代，水资源管理体制再不解决，根本谈不上水资源的综合开发、优化配置、节约和保护，更难以解决我国北方地区的水危机问题。就全国而言，北方属于资源型缺水，南方属于水质型缺水已成为共识，但体制型缺水尚未引起人们的高度重视和关注。２０００年在党中央、国务院的直接领导下，我国黄河、黑河、塔里木河跨省区的分水和引黄济津跨流域调水取得了成功，特别是大旱之年，跨省区分水方案笫一次能够得到落实；黄河全年没有断流，圆满完成向天津应急调水４亿ｍ３的任务。“三河”分水和调水的成功不仅标志着中国水资源的统一管理和统一调度已进入了一个新的历史阶段，而且“三河”成功的实践表明，在团结治水与水资源的统一管理和统一调度上，尤其是在水资源管理体制上取得了新的突破，树立了成功的范例。
进入２１世纪，党中央、国务院强调指出，要积极推进依法治国，加强党对立法工作的领导，建设社会主义法制国家。完善的《水法》和配套法规，是水资源可持续利用的基础。因此，伴随着我国法制建设的加强，加强水法制建设，实施水资源的统一管理，是形势的发展和客观需要，势在必行。
从世界各国的《水法》来看，大多数国家《水法》的核心都是从流域整体考虑，建立以流域为单元的水资源管理机构。因为流域是以水文地理为特征所形成的一个整体，每一个流域都涉及省区之间，上下游、干支流、左右岸之间的利益，只有按流域进行统筹规划和统一管理，才能体现新时期党中央、国务院制定的水利建设方针和政策，才能体现江河治理与水资源管理的统一性和综合性，才能使整个流域的经济社会与供用水的“费用与效益”之间得到均衡和协调发展。只有从经济社会可持续发展和水资源可持续利用的高度，从深化体制改革、理顺生产关系的高度来调整旧的经济体制，机构的职能和管理体制才能体现国家改革的方向和法律体系的能力，及其经济政策的走向。因此，建议国家修订《水法》时，应当突出流域管理。目前我国的流域机构是水利部的派出机构，过去虽然赋予了水行政主管部门的部分职责，但并未授予水资源的统一管理和监督职责。只有强化流域管理，才可能从全局和综合的角度，在水资源的承载能力、供给与需求之间寻找某种平衡，目的是实现合理配置和高效利用，保障水资源可持续利用和国家经济社会的可持续发展。中国是世界上江河湖泊流域水系最多的国家，由于特定的气候与自然地理条件，更加显示了流域管理的重要性。因此，我们在借鉴国际上的水管理模式时，必须结合中国的国情、水情制定适合中国国情的新的水资源统一管理体制。考虑到我国现行的行政区域仍然是各级政府为主体，行使着国家赋予的全部职责，因此，对防洪、供水、用水、排水、节水、污水处理和回用、水环境治理等，建立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，是较符合我国目前实际的。
加强水资源的统一管理，必须建立健全有关的配套法规和政策，例如流域管理法规、取水许可制度、水价政策、废污水排放和用水审计监督、奖惩机制等，都必须运用市场经济规律和经济杠杆运作。建议《水法》在修订过程和审议颁布后，都要通过各种媒体将水资源面临的新形势和新问题向社会公众广泛进行宣传，要让公众参与进来，才能使全国人民充分认识水危机的影响，充分认识水资源统一管理的必要性和紧迫性。因此，我们衷心希望《水法》的修订工作尽早完成并尽快实施，让我国水资源的管理迈向一个新的历史阶段。