退役军人的制度贫困与福利改进-中华人民共和国民政部

退役军人的制度贫困与福利改进

　　一、在乡老复员军人优抚待遇的制度困境

　　就重庆市而言，1999年，享受定补的在乡老复员军人为70699人。2004年，获得定补的在乡老复员军人为56590人，其中参加抗日战争的112人，西路红军12人，红军失散人员54人，带病回乡退伍军人52588人，伤残军人20425人。5年时间，在乡老复员军人减少了14109人，减少比例为20%。随着他们的年龄增大，死亡的速度也加快，也就是说，只须时光再流逝15年，这些功臣的99%以上都将成为人们的记忆。

　　“老复员军人”是民政部门对1954年10月31日以前参加过抗日战争、解放战争、抗美援朝，复员回到农村和城市的士兵这一特殊群体的称谓。老复员军人参加过大大小小的无数次战争，为民族独立、人民解放立下了汗马功劳，他们是中华民族的脊梁，被誉为“人民功臣”。既然这些特殊群体为民族、为国家做出了巨大贡献，那么，现在的生活状况又是怎么样呢？经过我们的实地调查、个案访谈，发现这些群体的优抚待遇还存在不少问题，已经危及其基本生存。具体表现在以下几个方面：

　　（一）待遇低下，自然增长机制名不副实，难以保障基本生活需要

　　从传统军人保障制度的实践来看，依靠集体、依靠群众出钱出力的做法是值得肯定的，但是军人是为国家效力的特殊群体，需要以政府财政的投入为主渠道，而财政对此的投入明显不足，导致一些优抚对象生活非常困难。以重庆九龙坡区为例，全区残疾军人、老复员军人、享受定期定量补助的军烈属等重点优抚对象总共860多人，占全区总人口90余万人的1%。通过对该区民政局和辖区各个乡镇、街道的调查来看，优抚对象的待遇普遍低下，难以保障基本生活需要。

　　例如，按照现行的政策，2006年老复员军人的定期定额补助是每月266元，仅仅比城市低保的每月210元多50元左右，而重庆市2005年全市生产总值将突破3000亿元，年均增长11%，财政收入为360亿元左右，城镇居民人均收入突破10000元，比2000年增长62%以上，同时农民人均纯收入达到2700元，比2000年增长43%以上。[1]2006年底重庆市财政收入更是迅速增长到534亿元。据重庆统计局介绍，2007年上半年，重庆人均收入比上年度增长了18%，到2007年底，重庆财政总收入达到700多亿元，几乎是上一年度的一倍。据重庆市劳动与社会保障局介绍，2006年，社会平均工资达到每月1601元。按照重庆市政府的规定，从2008年1月1日起，所有在渝的机关、事业企业单位退休的人员，基本养老金为每月1040元，比2007年增加244元。

　　然而，老复员军人的待遇却并没有相应的快速增长。2004年，重庆老复员军人月平均补贴仅仅130余元，2006年为260元左右，到2007年7月才达到314元，到2009年7月也只有369元左右，仅仅比同期城市居民最低生活保障标准高20—70元。而同期物价上涨幅度远远大于其补贴增加的幅度。

　　由此可见，现行最低水平的优抚保障根本起不到制度激励的正效应。而且，从年龄来看，这些老复员军人一般都在80岁以上，属于典型的高龄化群体，早已丧失劳动能力，加上战争等原因导致他们身体伤残、疾病居多，并且大多居住在农村，家庭一般都比较困难，又没有什么技术，也没有多少积蓄，基本生活普遍难以自保。

　　（二）户籍制度造成城乡老复员军人待遇不一致

　　我国从建国初期就开始实行城乡二元制户籍管理制度，即把全国公民划分为农业与非农业户口，实施不同的管理。在原有户籍管理制度下，优抚对象的抚恤补助优待标准城乡有别。优抚对象的服务管理也主要采取属地化原则，根据其户口性质，区别为城市、城镇或农村进行管理。这种人为的城乡分割，导致同一部队转业、复员的军人在待遇上的差别，在老复员军人中造成不良影响。

　　目前，部分地区实行城乡统筹改革，户籍制度改革取消了农业与非农业户口性质，消除了公民一出生就存在身份不同的界线，使依附于原有的二元户籍管理制度上的优抚工作失去了划分城乡的依据，给落实优抚对象的优待抚恤补助带来新的困难。同时，优抚对象因为投靠子女、亲友，将本人在农村的户口迁移到城市，其补助标准到底是按照城市的标准还是农村的标准执行？是按照迁入地还是迁出地的城市标准还是农村标准执行？这些具体问题，各个地方政府执行时的规定并不统一，造成优抚对象不能够及时享受优抚待遇。如果按照属地管理原则，以户口所在地的标准来补贴，有可能导致老复员军人的心态失衡。例如，即使同一优抚对象，因为户籍的不同，2007年7月，在重庆主城区，渝中区每月定补是501元，九龙坡区是314元；而在渝西的江津市是279元，渝东南的奉节县是256元。可见，各区县的老复员军人的定期补贴都是不一样的，并且差距十分明显。

　　（三）医疗费用、住房价格大幅度上升，然而却没有相应的政策支持解决这一问题。

　　我们在调查中发现许多优抚对象的家庭都非常后悔送他们参军，他们说：“以后就是饿死也不去当兵！”这些优抚对象经济上的困难让他们的邻居、乡里亲戚望而生畏，不愿意与之交往，不愿意让自己的子女去当兵。可见，几十年来不变的优抚政策的消极影响已经成为该政策实施的最大障碍。

　　根据我们的调查，重庆市早在2004年就颁发文件，要求解决这些特殊群体的医疗问题，并且决定每年给予老复员军人300元的医疗补贴。这一政策制定的出发点的确是相当好的，但是，执行的情况又怎么样呢？由于各级区县财政把这笔款项直接拨付到街道、乡镇，到了乡镇、街道，往往就不知道用在什么地方了。许多老复员军人压根就没有领取到过这笔补贴。个别知道文件的老复员军人去乡镇、街道询问，得到的解答是没有这笔钱。可见，我们有些政策到了基层就变样了。与此同时，如今的300元远远不能够解决医疗费用，甚至连门诊费用也不够。 更不用说医疗费用、住院费用了。

　　近年来，国家为了解决优抚对象以及城乡居民的医疗问题，出台了相关政策，例如新型城乡合作医疗制度、大病临时医疗救助制度等，另外，民政部、财政部、劳动和社会保障部、卫生部联合出台《优抚对象医疗保障办法》，自2007年8月1日起开始实施。这些规定，实际上在许多地方已经实施了，这些政策为解决看病难、住院难等起到了一定的积极作用。但是都没有触及其核心问题，就是医疗费用的减免和报销问题。因此，可以想见的是，该行政法规的收效并不乐观。

　　主要原因是，近年来，物价大幅度攀升，人们的医疗开支大幅度增加，

　　从住房方面来看，根据2007年8月4日《重庆日报》第4版报道，重庆市国土资源与房屋管理局统计显示，7月重庆市主城区商品住房成交面积248.52万平方米，建筑面积成交均价为3052元/平方米，同比增长5.1%，高档商品住房增幅最大，同比增长8.5%。按照主城区老复员军人平均每月近300元的补贴，要购买建筑面积20平方米的商品住房，以均价3052元/平方米计算，加上简单装修，一般需要10余万元。这就意味着老复员军人不吃不喝，不花费一分钱，仅仅以民政发放的生活补贴是根本不可能购买一套属于自己的房屋的。

　　（四）保障项目不科学，官兵差异巨大

　　传统军人保障作为我国社会保障制度的一个组成部分，不可避免地在项目结构等方面存在着缺陷，这些缺陷包括项目设置规划不合理，内容残缺不全面。例如军人养老制度曾经受到严重破坏，现在又是离、退休制度并存，这与现代化、社会化的养老保障制度存在差异。例如，老革命根据地——四川仪陇县有一位老复员军人，1948年参加解放军，1950年加入中国共产党，1951年入朝参战，经历“611”、“上甘岭”等大小战斗数十次，1955年任代理排长，1956年复员回农村种田，2004年享受的定期补助只有每月130元，还没有医疗等补助。而与他一起参军的因为提升为团长了，享受的是离休待遇，住在军队干部休养所，每月工资是4500元左右，还可以全部报销所有的医疗费用，其子女、家属在读书、就业等方面都享受许多特殊优惠。而前面的这位老同志，现在已经年近80岁，从复员到农村之后就一直拖着浑身的疾病种庄稼维持生存，住在简陋的茅房里，没有任何经济来源，其医疗费用和生活护理费用都需要子女来承担。我们可以想象得到，战士在前线冲锋打仗、流血牺牲，而军官在后面的军事掩体里指挥；当战争结束之后，军官依然享受着很好的待遇，其子女在读书、就业等方面也享受了许多“特权”，而这些老战士却几乎一无所有，二者的反差实在太大了！显然，制定这一政策时根本上没有把当年出生入死的战士纳入整个社会保障体系中，其结果造成了当年“最可爱的人”变成了新时代的“最可怜的人”。其子女大多没有得到任何优惠待遇，相反，还要承担起养老、医疗、住房等责任。

　　（五）优抚待遇地方化使优抚水平差别显著

　　军人优抚是支付给军人的家属或者本人的，他们的实际需求完全受到当地生活水平状况的制约，而中国又是一个地区经济发展水平显著不均衡的国家，以江苏、上海、浙江为代表的长江三角洲地区和以广东为代表的珠江三角洲地区的经济发展水平比青海、西藏为代表的广大中西部地区在经济发展的规模和水平方面要发达得多，社会成员之间的生活水平也差距很大。这一事实决定了对优抚对象的待遇在全国范围内实行统一的额定标准既是不科学的，很难真正满足保障对象的实际需要。而在中西部地区，地方政府财政比较困难，优抚对象又比较多，难以保证优抚经费的按时足额发放，医疗费用也难以报销。但军人为国家保卫边疆、浴血沙场却是不分省市和地区的，为什么在战争期间的美好承诺，一旦解甲归田就连城市的最低生活保障待遇都享受不到呢？

　　（六）优抚对象的生活缺乏照顾、孤独地打发时光

　　但是，作为老年的复员军人，许多人由于其妻子瘫痪、死亡，子女外出务工长年不回家，自己的穿衣、吃饭等生活都缺乏照料。不仅如此，许多劳复员军人的子女认为，父辈的受伤是在战场，而不是为家庭，国家应当承担责任，自己不但要承担医疗费用，还要负责衣食起居，长期下来，自己的小家庭经济没有来源，又无法外出打工挣钱，照顾久了，自然心生不满。而作为需要社会特殊保障的优抚对象，也不可避免地产生了许多忧虑，如孤老烈属、伤残军人、在乡老复员军人担心生活没人照顾，军人、军属们担心在社会上得不到尊重和优待等。

　　（七）优抚对象所得补贴与其他退休人员收入差异巨大

　　由于在乡老复员军人、伤残军人等军人群体大多数年龄偏大，一般都超过65岁；同时，许多人早年生活在农村，晚年因为征地成为城市居民，或者因为年老等原因无法参加农村体力劳动，退出了劳动力市场，其晚年收入来源就成为重大问题。家居农村的老复员军人其子女大多结婚生子，单独居住，或者离家加入了农民工行列，由于年龄的原因，国家正在进行的农村基本养老保险又把他们排除在外。与此同时，由于他们或多或少地获得了民政补贴，因此也不属于最低生活保障的群体，更何况他们在年轻时立下了赫赫战功，大多看重面子，不到万不得已，不原意向上级伸手讨要生活费等，因而，这个群体现在虽然困难重重，却很少有人为此上访。但是，也正是由于他们自己缺少话语权，又没有强势人物或者媒体为其摇旗呐喊，其境遇往往被人们所忽略。实际上，他们的民政补贴都很少。以重庆为例，2008年企业退休人员最低养老金每月是450元，多数企业退休人员养老金在1400元以上，在岗个人最低工资标准为680元/月，重庆社会平均工资为1601元/月。而老复员军人的补贴一般为200—400元（因地区差异有所不同），远远低于最低工资标准。