从对外经贸视角看如何提高我国援外项目的有效性

新中国开展对外援助已有60年了。截至2009年底，我国共向164个国家和区域组织提供了无偿援助、无息贷款和优惠贷款，减免了50个重债穷国和最不发达国家380笔对华政府债务，援建成套项目2100多个，培训各类人才12万余名。60年的对外援助，促进了其他发展中国家的民族独立和经济社会发展，增进了我国与其他发展中国家的友谊和互利合作，树立了我国负责任大国的形象，成为“南南合作”的典范。新形势下，随着我国对外援助投入日益增加，国际影响显著扩大，如何通过援助进一步促进受援国的经济社会发展，不断提高援助的有效性，推进对外援助与对外投资、贸易等经贸合作的有机结合，是我们必须认真面对的重要课题。
一、推进对外援助与对外经贸有机结合具有重要意义
1. 吸取西方对外援助深刻教训的需要。二战后，西方对外发展援助投入不菲，但效果欠佳。除受援国自身因素和西方援助附加各种政治条件外，其重要原因是西方未能实现援助、贸易、投资的协同推进、有机结合。例如，西方在提供援助的同时，又对受援国推行实质上的贸易保护主义，仅对国内的农业补贴（每年总额大约3000亿美元）就远超过其官方发展援助（年度总额大约1200亿美元）。对发展中国家来说，经济发展的“引擎”不是援助，而是贸易和投资，援助只是促进受援国发展的“催化剂”、“助推器”。在2008年第四届东京非洲发展国际会议上，时任南非总统姆贝基就公开指出：“我们确信，非洲良好发展的关键在于贸易，而非援助。为了不坐等援助，必须改善非洲的贸易条件。”这种声音值得倾听。
2. 适应受援国迫切希望发展的需要。随着我国经济实力不断增强和国际地位明显提高，一些发展中国家希望得到我国更多帮助，分享我国发展机遇。而我国对外援助要进一步促进受援国的发展，就必须吸取西方的教训，以“大援助”的思维，进一步发挥对外援助铺路搭桥的作用，鼓励和支持我国企业对受援国投资，帮助受援国发展民族工业，创造就业岗位，改善人民福祉。中石油苏丹石油项目即是这方面的典型范例。该项目是通过我国援外优惠贷款带动商业投资而发展起来的，取得了很大成功。经过10多年合作，苏丹已从一个原油进口国成为一个出口国，构建了现代化的石油工业体系，结束了石油产品长期依赖进口的局面，成为非洲少数几个经济保持高速增长的国家之一。该项目不仅推动了两国关系的全方位发展，而且促进了我国相关企业和产业的发展，为我国境外能源资源合作开发开辟了新路。
3. 促进我国援助项目可持续发展的需要。我国对外援助基本是“不直接给钱”，而是利用援款，由我国企业主要采用国产设备和材料在受援国实施一些当地需要的项目。随着我国援助项目的明显增多，确保项目的可持续性，既是促进受援国持久受益的需要，也是巩固和提高我国对外援助形象的要求，而通过援助带动贸易、投资等形式的互利合作，是建立援助项目长效机制的有效方式。例如，上世纪80年代初我国为多哥共和国援建的阿尼耶糖联厂，1987年由我国企业进行合资合作，经过20多年的努力，该项目有力地促进了当地的经济社会发展，被誉为“甜蜜的事业”，糖联厂所在地已由过去的一个小村落发展为一个拥有几万常住人口的城镇，最近又被提升为阿尼耶省。
二、推进对外援助与对外经贸有机结合要处理好三大关系
1. 政治与经济之间的关系。一方面，援外工作对内要“讲政治”，服从党和国家的战略考虑，促进我国与受援国的友谊。推进对外援助与对外经贸的有机结合，其首要出发点是为了帮助受援国的经济社会发展，深化两国友好合作关系。援外所带动的对外投资，尤其要切实遵守所在国法律法规和风俗习惯，坚持公平竞争，履行社会责任，与当地人民和睦相处。另一方面，对受援国应坚持平等相待，友好协商，不干涉内政。这是中西方对外援助的主要区别之一，是坚持中国特色援外发展模式的关键性内容。
2. 对方得利与中方得利的关系。作为一个发展中国家，对外援助带动的对外贸易、投资等经贸合作，常常可直接促进我国国内的经济发展，为国内经济结构调整做出积极贡献。例如，我国提供的一些生产型项目、基础设施、技术合作、人员培训、专家服务等援助项目，在帮助受援国发展的同时，也帮助受援国了解中国企业、产品和技术，推动了双边贸易与投资。但是，这必须以受援方得利为前提，否则，这种对外援助有违两国友好关系，有违我国政治外交利益，有违我国长远经济利益。
3. 国家利益与企业利益之间的关系。对外援助是政府行为，但离不开企业的实施。在社会主义市场经济体制下，企业要追求经济利益，对外援助带动的经贸合作更是如此。因此，一方面要努力使企业树立政治责任意识，将维护国家根本利益放在首位，努力使每一个对外援助项目及相关经贸合作成为促进双边友好的纽带，另一方面要照顾对外援助项目实施企业正当的经济利益与合理关切。
三、推进对外援助与对外经贸有机结合的三点政策思考
1. 内容上，实现对受援国的援助、贸易、投资协同推进。应通过进一步技术支持、人员培训、参展办展等各种措施，切实帮助受援国提高开展外贸、吸引外资和从事其他对外经济合作的条件和能力，尤其是应继续向受援国扩大市场开放，通过减免关税等多种途径，为欠发达国家对中国出口各类产品创造条件。同时，对受援国的贸易和投资也要配合我国对外援助的基本考虑，要促进受援国发展，在受援国投资的企业应及时回馈当地社会和人民，积极履行社会责任。
2. 资金上，发挥不同方式的各自优势。对外援助资金有不同方式，目前我国有无偿援助、无息贷款和优惠贷款。三种资金方式带动对外经贸合作、促进受援国发展的作用有所不同，应互相补充、有所侧重。无偿援助应主要用于经济收益性很低的社会基础建设、公益性项目和民生项目。无息贷款主要用于收益较低的经济基础建设领域（如公路、铁路、港口等）以及某些民生项目。相对接近市场水平的优惠贷款则主要用于收益性较高的能源资源开发和生产经营性项目。而制造业、加工业、服务业等则通常应使用优惠程度更低的政府贷款或纯商业资本。
3. 实施上，依靠优质企业。在市场经济条件下，虽然营利是企业的基本考虑，但从时限来看，不同企业关注的利益点有所不同。有的企业更看重短期利益，有的更注重长远利益。对外援助任务要选择那些开拓进取、注重长期利益的优质企业来实施。主要有两类：一是实力大的国有企业（有的国企还肩负着部分政府赋予的非营利性使命）；二是实力雄厚、声誉好的非国有企业。可建立重点优质企业信息库，动态跟踪与及时更新，对表现优异的企业进行必要的精神和物质奖励；可探讨建立必要的“黑名单”制度，努力避免企业为一己私利而侵蚀国家利益。
（周宝根 作者单位：财政部财政科学研究所）