权力制约与监督的实践探索

胡锦涛总书记在十七届中央纪委二次全会上指出：“加强反腐倡廉建设，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，强化权力制约和监督，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，不断拓展从源头上防治腐败工作领域”。这对反腐倡廉源头治腐工作提出了新的更高要求。如何以重点环节、关键岗位权力制约监督工作为切入点，把反腐倡廉源头治理工作同惩防体系建设有机结合，探索目前行政决策权、执行权、监督权即相互制约又相互协调的有效途径和办法，发挥抓源治本工作在反腐倡廉建设中的根本性作用，是一个值得深入研究、探索和思考的课题。
一、对权力制约监督工作的重要性认识
重点环节、关键岗位权力制约监督工作作为新形势下反腐倡廉建设的一个有效载体和重要抓手，对于实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，有效控制和预防腐败现象发生，加大从源头上预防和治理腐败问题等方面具有十分重要的意义。
（一）开展重点环节、关键岗位权力制约监督工作是创新和深化反腐倡廉建设的重要举措
在重点环节、关键岗位开展权力制约监督工作，是党风廉政建设和反腐败工作的重要内容，是认真贯彻落实中纪委“三个更加注重”，加大预防腐败力度的重要抓手，也是深化和推进反腐倡廉建设的有效举措。为此，我们根据市纪委的安排，适时提出了对重点环节、关键岗位开展权力制衡与风险防范的工作思路，就是要通过试点，不断探索和总结对重点环节、关键岗位开展权力制约监督的有效途径，建立健全决策权、执行权、监督权即相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，着力从源头上预防和治理腐败，推进反腐倡廉建设。
（二）开展重点环节、关键岗位权力制约监督工作是强化和拓展抓源治本工作的迫切需要
近年来，由于监督机制不到位、不完善，我县连续出现了掌管财权、物权、审批权岗位的个别人员违纪违法的现象，每年都有部分领导干部和党员干部因廉政问题受到党纪政纪处分。随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，创新工作机制，加大从源头上预防和治理腐败力度迫在眉睫。开展重点环节、关键岗位权力制约监督工作，就是从突出教育的针对性、增强预防和控制的严密性、提高监督的主动性、强化纠错的及时性入手，规范运作与管理，强化监督与制约，着力解决廉政建设和作风建设中存在的突出问题，不断推进惩防体系各项任务的落实，切实从源头上铲除滋生腐败的土壤和条件。
（三）开展重点环节、关键岗位权力制约监督工作是提升和加强反腐倡廉制度执行力的有效途径
近年来，我县各级各部门在认真贯彻执行中央、省、市、县各项方针政策的同时，从部门单位管理出发，不断充实完善、建立健全了一系列法规政策和内控制度，但是执行情况不容乐观，一些单位和部门法规制度长期存在管理不严、执行不力，有的甚至人为破坏等现象，导致一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有的效力。剖析近年来我县发生的腐败案件，大都先从违反制度开始，逐步演变为违纪违法。制度是反腐倡廉的生命线，有制不依、知制故犯，往往是案发的隐患和根源。开展重点环节、关键岗位权力制约监督工作，就是通过创新工作方法，重温制度、完善制度和落实制度，使一项项制度从墙上走下来，一个个文件化为实际行动，强化对制度执行和办事程序的监督，提升制度的执行力，形成每个党员干部自觉遵守制度、认真贯彻制度的长效机制，以转变干部作风提升执行水平，以提高执行能力促进作风转变。
（四）开展重点环节、关键岗位权力制约监督工作是预防腐败、保护干部的重要手段
随着党风廉政建设工作的不断深入，腐败现象在一定程度上得到了有效遏制。但我们也清醒地认识到，极少数党员干部放松学习、放松警惕，最后自觉或不自觉地走到了腐败边缘，甚至蜕化为腐败分子，给组织、本人、家庭带来了极大的损失，既令人痛恨，也让人痛惜。他们蜕化为腐败分子，大都有一个逐步演变的过程，而行为失范、制度失缺、举措失当，缺乏廉政风险意识和腐败防范意识，也是腐败发生的重要诱因。在重点环节、关键岗位开展权力制约监督工作，就是坚持以人为本，做到以尊重人为出发点,全面了解人、关心人、依靠人，提高人、激励人、规范人，警示广大党员干部廉政风险就在身边，廉洁自律稍有松懈，就有可能一失足成千古恨。通过全面要求并紧紧扭住腐败易发、多发的领域、部位和环节，把党风廉政建设工作融入业务工作的每个环节，针对潜在的道德风险、岗位风险和制度风险，建立有效的防范机制，确保防范措施的落实，从而预防和控制党员领导干部和关键岗位人员少犯或不犯错误、减少失误。
二、对权力制约监督工作的有效性实践
近年来，我县在贯彻落实《惩治和预防腐败体系实施纲要》具体工作任务的同时，坚持把从源头上有效预防和治理腐败工作同其他工作紧密结合，通过采取开展警示教育、增强防范能力，加大制度规范、明确纪律要求，剖析发案原因、杜塞管理漏洞，健全制度机制、提高综合效应等多种措施，最大限度地发挥权力制约监督的治本功效，有力地推进了《实施纲要》的贯彻落实。
（一）坚持以查促教，推动廉政教育
我们在不断加大监督工作力度的同时，十分注重发挥查办案件的警示教育作用，筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。在具体工作中，一是以权力观、两个务必、先进性教育为依托，积极在全县党员干部中开展警示教育，体现全面性。工作中注重选择发生在全国、省、市和本县范围内案情重大，在社会上造成恶劣影响的典型案件作为反面教材，通过深刻剖析违纪者的思想根源，引导广大党员干部汲取教训，认真学习党纪政纪和法律法规知识，深入开展自查自纠和进行组织整改，切实增强党员干部的廉洁自律意识和拒腐防变能力；二是以“廉政教育基地”为依托，对全县科级以上干部重点进行警示教育，体现侧重性。紧紧依托建成的县委党校“理论宣传教育基地”、夹心滩公园“爱国主义教育基地”、县公安局看守所“反面警示教育基地”，以新近发生在身边的典型腐败案件为教材，以学习贯彻《党内监督条例》和《纪律处分条例》为重点，分期分批对全县400多名科级干部和2000多名党员干部进行警示教育，着力强化宗旨意识和廉洁从政意识，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”；三是以违纪违法案件为依托，对案发单位党员干部集中进行警示教育，体现系统性。要求发案单位坚持用“身边的事教育身边的人”，把本单位本部门发生的违纪违法案件作为教育党员干部的生动教材，认真剖析，对照检查，使党员干部时刻警醒，拒腐防变。如2002年以来，我们针对公安、林业等系统连续多年发生违纪违规问题的实际，适时在公安、林业系统中集中开展“思想大剖析”活动，促其所有人员结合自身实际，认真剖析思想，明确整改方向，查找自身存在问题，取得了“查处一案，教育一片，警示一方，净化一个系统”的效果。
（二）坚持以查促建，推动制度建设
近年来，我们在查办重大复杂案件时，明确要求调查组在写出案件调查报告的同时，必须提交案件剖析报告和案件总结报告，深刻分析案件发生的深层次原因，从中发现体制、机制、制度及管理上存在的问题，及时提出建章立制、加强管理的建议，督促案发单位完善制度，加强管理，堵塞漏洞，铲除腐败现象滋生漫延的土壤。明确要求对办案中暴露出来的苗头性、倾向性问题要做到防范在先，提醒在前，及时建立预防机制，明确纪律要求，切实加以规范；对一些带有普遍性、多发性的问题积极开展调研并进行专项治理。如前几年我们发现部门单位负责人自驾公车现象有漫延趋势，县纪委及时制定出台了《公务用车配置和使用管理规定》、《严禁领导干部私驾公车的通知》等相关制度，原教育局主要领导因无视制度被查处，受到了责任追究；2004年，我们依据《皇城镇大湖滩村村级财务案件剖析报告》，及时组织人力对该镇18个村的村级财务开展了一次为期近9个月的专项清理，共发现违纪违规问题3个，提出整改措施30多条，建章立制12项，落实有关政策规定3项，从根本上减少了滋生腐败行为的土壤和条件。针对近几年农牧村基层案件查办过程中发现的“村级财务管理混乱、财务假公开，且发案率较高”等实际问题，在深入调查研究的基础上，建议县委、县政府出台了《关于进一步加强农牧村村级财务管理工作的意见》，制订了《农牧村干部监督暂行办法》、《农牧村干部勤政廉洁十不准》等制度，从源头上堵塞了村级财务管理的漏洞，减少了腐败行为的发生。
（三）坚持以查促管，加强监督管理
为了确保广大党员干部不犯错误或少犯错误，推动《实施纲要》精神有效落实，近年来，我们以落实廉政谈话、警示谈话、信访谈话、诫勉谈话制度为切入点，不断加强对党员领导干部的监督管理。坚持对信访初核中发现的有思想工作作风问题的干部，进行提醒谈话，引起当事人重视，督促其认真纠正；对办案中发现有轻微违纪问题的干部，进行警示谈话，责令其作出深刻检查，限其改正错误。对谈话后的领导干部加强跟踪监督，促其确保整改。通过以查促管，广大党员干部勤算“廉洁帐”，把好“经济关”，用好“手中权”，接受监督、勤廉自律意识明显增强。
三、对权力制约监督工作的探索性思考
开展重点环节、关键岗位权力制约监督工作既是现实的要求，也是一项长期的任务，需要在进一步明确主导思想、总体目标和任务要求的基础上，大胆探索，精心谋划。结合以往工作实践和外地成功经验，本人认为应从以下几方面做好工作：
（一）总体目标要明确清晰
就是要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针，按照“权力的取得要有据，权力的配置要科学，权力的运行要公开，权力的行使要依法，权力的监督要到位”的要求，不断完善重点环节、关键岗位权力运行、制约、监督制度体系，使决策更加科学民主、执行更加准确规范、运行更加公开透明、监督更加有效到位，做到用制度行政，循规章办事；有效构建结构合理、配置科学、程序严密、运行公开、制约有效的权力运行长效机制，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
（二）工作任务要务实求细
1、要以职权清理为要件开展工作。重点要对各部门所行使的所有职权进行认真清理。清理范围既包括本部门所行使的专门职权，也包括行政处罚、行政许可、行政收费、行政复议等职权；既包括以本部门为主体行使的职权，也包括协助、配合其他部门实施的职权；既包括班子职权，又包括班子成员和其他干部职工的职权。清理的内容主要是：职权类别、名称、依据等。清理工作必须做到“四个对应”，即与法律法规相对应、与科室职责相对应、与机构职能相对应、与上级政府和主管部门职能相对应。
2、要以职权申报为前提开展工作。要在全面清理部门、班子、科室、个人职权的同时，根据法律依据确定的职责及本部门 “三定方案”，对所行使的职权进行认真登记申报。申报内容主要有：职权名称、依据及分项职权的主体及客体等。同时，组织法制、保密、编委办等部门对申报职权进行严格审核。
3、要以职权编目为基础开展工作。要对清理、审核出的职权信息分部门、班子、科室、个人四个层面，分别编制《职权信息公开指南》、《职权信息公开目录》和《职权运行程序流程图（表）》，为职权规范打好基础。
4、要以职权公开为载体开展工作。要严格按照“职权法定”原则，对审核后的部门职能、承办业务、领导分工、科室设置、工作纪律、服务承诺以及单位领导、工作人员职能等信息情况进行全面公开公示，接受群众监督。要通过公开栏、政务网、报刊、广播、电视以及办事指南、明白卡、门牌、桌牌、胸牌、服务台、导办台等形式，进行多样化公开；要成立公开领导小组和监督小组，严格公开程序，进行严密化公开；要依据职权行使涉及的范围大小，进行合理化公开；要落实公开的时限和内容，进行明确化公开，确保部门职权及岗位职能真公开、实公开。
5、要以风险查找为关键开展工作。要根据行业特点、工作职能和岗位职责，对照《职权信息公开指南》、《职权信息公开目录》和《职权运行程序流程图（表）》，采取自己找、领导点、群众提、互相帮等形式，组织机关干部认真查找和剖析领导班子、领导干部及工作人员在贯彻政策、执行制度、履行职权以及机关重要岗位、关键环节方面存在的不足和职权风险，尤其是掌握人事权、审批权、决策权和资源调配权的部门和岗位要全面查找自身拥有职权、职责可能导致的行为失范、道德失缺问题和廉政责任。在此基础上，针对权、钱、人、物和执纪执法等关键环节和重点岗位，分别查找科室和单位值得注意的职权风险，细化分析其内容和表现形式，最后集中研究确定一批重点整治和解决的问题。
6、要以职权规范为根本开展工作。要针对查找出的职权风险，制定预防和控制各类职权风险的具体措施。要从本部门单位实际出发，结合体制、机制、制度的改革创新，探索深化廉政风险防范管理工作的新途径、新方法，探索建立廉政风险防范管理工作长期、稳定、健康发展的体制机制和工作制度。要从规范机关行为、优化办事流程、提高机关行政效能入手，加强建章立制工作，制定预防和控制职权风险的工作程序及流程图。要对现行的制度进行一次全面清理，凡是影响办事效率、阻碍加快发展的制度要坚决废止。要坚持继承与创新相结合，健全完善领导班子主要负责人贯彻执行党的路线方针政策、民主集中制、廉洁自律、议事决策情况规定以及重大决策、项目安排和大额度资金使用情况规定。同时，对单位内部重点岗位、管财、管物、管项目审批的每一个环节都要制定具体的运行程序和制度，形成单位内部重点环节、关键岗位相互制约、相互监督的机制。将每一项权力都明确到每一个岗位、每一个干部头上，形成以人为点、以程序为线、以制度为面，环环相扣的廉政风险防控机制，确保权力制约监督试点工作收到实效。
（三）保障措施要全面有力
1、要健全机构，加强领导。成立由县委、政府主要领导为组长，相关部门单位为成员的重点环节、关键岗位权力制约监督试点工作领导小组，下设办公室，负责具体组织实施工作。各试点部门也要成立专门具体办事机构，明确分管领导和专人负责本部门单位试点运行工作的组织领导和日常工作。强调各试点部门的主要负责同志是推进试点工作运行的第一责任人，分管领导是具体责任人。
2、要精心组织，务求实效。各试点部门要高度重视，精心组织，扎实推进，务求实效。要根据本部门单位的工作职能和特点，按照活动的目标要求，创造性地开展工作，制定符合实际、操作性强的工作方案，并认真组织实施，确保活动取得实效。
3、要统筹协调，提高效果。在重点环节、关键岗位开展权力制约监督工作目的并不仅仅在于建立防控机制本身，更重要的是通过查找职权风险、建立防控机制，实现权力行使的程序化、规范化和制度化，加强源头治腐，提高行政效率，促进各项工作。工作中不能搞单打一，要搞好统筹协调，使各项工作相互促进、相得益彰。要坚持在重点环节、关键岗位开展权力制约监督工作与推进党风廉政建设和其他工作相结合，与行政审批制度改革和干部人事制度改革相结合，与经济社会发展和其他日常工作相结合，实现协调联动，形成综合效应，提高整体效果。