论权力的制约和监督

中国人权研究会副会长 董云虎
权力是社会政治生活的核心。确保权力运行受到有效的制约和监督是防止权力腐败的根本途径，也是一个国家政治文明和政治发展水平的重要标志。党的十六大从实现全面建设小康社会的战略目标出发，提出要“加强对权力的制约和监督”，“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这为我国发展民主政治、建设政治文明，实现民主政治的制度化、规范化和程序化提出了明确的目标要求。本文拟对权力的制约和监督问题做一点理论分析和探讨。
一、没有制约和监督的权力是危险的权力
权力是一柄双刃剑，是一种“必要的罪恶”。权力运用得当，可以成为推动社会进步、促进人民福祉的强大力量；运用不当，则会成为阻碍社会发展、侵犯人民权利的专制工具。权力缺乏必要的制约和监督，势必会走向滥用和腐化。这是由权力运行的本性决定的，是适用任何一种政治制度的一条普遍规律。
第一，权力运行具有失控性。这是由权力所有者与权力行使者相分离的客观实际造成的。国家权力是从社会中产生又居于社会之上的一种相对独立的支配力量。从理论上说，人民是主权者和国家权力的所有者，但是，实际上，受人口、地域、经济文化发展水平和民众参政能力等诸多因素的限制，往往不可能由全体人民直接行使管理国家的权力，而只能通过一定的方式委托少数人代理人民来行使管理国家的权力，这便产生了权力所有者与权力行使者的分离。这种分离隐含着导致权力失控和异化，使权力脱离人民、独立于人民甚至反过来压迫人民的危险。如不加以制约，权力在实际运行过程中就会失去控制，发生异变，不再按照权力所有者（人民）的意志行使，而是听从权力行使者的意志、情绪甚至偶然异想运行，走向独断专行，或者偏袒部分权力所有者，违背公正。
第二，权力运行具有扩张性。这是由权力作为强制性支配力量的特殊性质决定的。国家权力的实质在于权力行使者可以运用国家强制力实施指挥、命令和支配。人民虽然是权力的所有者，但是，权力一旦授予当权者，当权者即处于掌握和运用强制力量的强势支配地位，而人民即由权力的主体转变为必须服从权力支配的受体，处于事实上的从属地位。加上在现实生活中公共领域与私人领域的界线往往是动态和变化的，存在很大的不确定性，这使得当权者在使用权力的过程中易于突破自身的合理界限，越权行使，导致对人民的奴役和侵犯。历史事实证明，权力在行使中始终存在一种超越界限、扩展行为范围和规模的天然倾向。英国哲学家霍布斯说：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。”① 法国思想家孟德斯鸠则更直截了当地指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”②为了阻止这种倾向，就要对权力实行制约。
第三，权力运行具有腐蚀性。这是由权力在社会政治生活中的显赫地位和实际作用决定的。国家权力是政治生活的核心、社会管理的中枢，“是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现”③。掌握了国家权力就拥有了管理公共事务、分配社会资源和利益的特殊地位。这种特殊地位使得权力在运行过程中能够给权力行使者带来地位、荣誉和利益，客观上能够为权力行使者谋取私利提供机会和便利，对权力行使者具有自然的诱惑和本能的腐蚀作用。而且，权力越大对当权者的腐蚀性和诱惑力也越大。如果不对权力的行使加以限制，就会诱发出各种腐败现象，使权力行使者私欲膨胀，为谋取名利地位而滥用或私用权力。英国史学家约翰·阿克顿（John E·E Acton）有一句名言：“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”孟德斯鸠也说：“当一个公民获得过高的权力时，则滥用权力的可能也就更大。”④一个拥有绝对权力的统治者，当他滥用权力而又没有受到任何有效制约时，他给国家和社会所造成的伤害是极端致命的。
第四，权力运行具有工具性和变异性。这是由属于全社会的公共权力“却不能不由个别成员来担当”这一现实矛盾决定的⑤。权力的本性是公共性，而公共的权力却只能由私人来行使，这就有可能使权力的运行偏离其本性，导致公权私用。因为，从权力运行的过程看，权力始终是一种由人掌握和使用的手段，权力运行的好坏很大程度上取决于行使权力的人。既然行使公共权力的不是天使，而是具体的单个的人，这些个人不可避免地具有人所共有的和因人而异的各种优缺点，那就有可能使权力的运行因人而异、因个人的主观愿望和看法而异，而导致权力发生变异。正如美国宪法之父麦迪逊指出的：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”人无完人，孰能无过。况且，现实社会中的人已不再是原始社会那种“未被腐化的”人⑥，而是经受了几千年私有制和私有观念腐蚀，属于一定的社会阶级、有现实的私人利益、丰富的个人感情和广泛的社会关系的人，自然会有种种人性和个性的弱点，容易受到名誉、地位、金钱、美色的诱惑和其他因素的影响。如果单凭当权者道德良知的自我约束而不从制度上对其权力行为加以严格制约与监督，就有可能使权力运行违背公共本性，发生偏差和失误，导致公私不分、以权谋私、徇私枉法、行权不公，出现搞权权交易、权钱交易、权色交易等假公济私、损公肥私的腐败现象。
总之，权力会腐蚀与腐败人，会成为私欲和犯罪的酵母。没有制约的权力是极其危险的权力，是人民的大敌。权力失去有效的制约，公众的代表就有可能转化为特权者，社会的公仆就有可能转化为社会的主人，人民的权力就有可能转化为压迫人民的工具。要保证掌权者在权力的运作中始终忠于人民意志和人民利益，永远不敢滥用权力，就必须使一切公共权力及其行使者处于全面、有效的制约监督之中。
二、以权力制约权力
对权力实施必要的控制是权力良性运作的关键。制约权力、遏制权力变异的基本手段就是权力本身。权力是一种客观存在的强大的力量，必须用另外一种与之相当或更强大的力量来制约和监督，才会循规蹈矩。英国哲学家洛克说：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”⑦孟德斯鸠也说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”⑧
以权力制约权力，就是对权力实行分工制衡,即对国家权力进行合理分工，把立法、行政、司法等不同职能的权力合理分配给不同的国家机关，并使各部分权力相对独立而又相互制衡，将执掌权力的人置于受到有效制约与监督的权力运行体系之中，保证他们用公共权力来为公共利益服务。通过权力的分工制衡，一是确定每一国家机关的权力界限，确保任何权力都是有限的权力，都有范围的限制和外在的约束，防止集权和专制；二是限制权力行使，确保任何权力都是守法的权力，都不具有超越法律的特殊地位。
以权力制约权力，一个重要方面就是通过实行权力分工制衡，分清职责，以责任来制约权力，确保任何权力都必须对自己的行为承担责任，都是负责任、受监督的权力。权力与责任是不可分割的统一体，任何一种权力都内涵着相应的义务和责任，行使权力即意味着必须履行责任，权力越大责任越重。任何一种权力的行使都必须对所造成的后果承担责任，任何非法或不当行为造成的损失都必须予以救济和补偿，都必然会受到另一种权力的依法追究。只有建立国家机关行使权力的责任制度，包括责任追究和赔偿制度，切实做到权责统一、有权必有责、用权受监督、违法必追究，才能使权力行使者不敢恣意妄为。
三、以权利制约权力
以权力制约权力是一种“权力内部”的制约，是当权者之间的权力分配与监督。而以权利制约权力，则是权力授予者对权力行使者的制约和监督，是人民为确保权力的运行始终有利于人民利益和不损害公民权利而对国家机关及其公职人员履行职务行为的直接监督和制约，是对国家权力更为关键、更为重要的制约与监督。
以权利制衡权力，是社会民主、文明、进步的体现，也是制约权力最深厚的群众基础。人类为权利而活，权力为权利而生。公民权利是现代国家权力存在的理由和目的，是国家权力的本源。国家权力是公民权利的派生物和对立物。国家权力来自人民，也必须受制于人民。国家存在的目的是管理公共事务、保障人民权利，国家也只拥有为此目的所必需的有限权力。权力行使者在任何时候都不得借口公共利益而侵犯公民权利，或为自己获取私利和特权。如果当政者施行暴政，侵犯与践踏人民的权利,人民就有权收回和剥夺当政者的权力。因此，人民是国家权力的唯一可靠的看守人。人民对国家权力运行的正当性最有切身利益，也最有发言权，是国家权力的当然监督者和最有效的制约者。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。毛泽东在谈到破除腐败“周期率”时也指出：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。
权利是权力行使的极限。任何权力的滥用都必然对公民的利益和权利造成损害。任何侵害公民权利的权力行使都必然是权力的不当行使。国家权力与个人权利之间的界限是：凡法律没有明确规定的领域，均不属于国家权力的范围；凡法律未禁止的领域，均属于个人权利的领域。权力腐败的一个根本原因就是公共权力机关掌握和行使了法律没有规定的权力，在事实上造成了公共权力覆盖和侵犯私人权利。可见，权利为权力的行使划定了界限，超越它就是侵权行为。权力滥用和权力腐败无不是对个人权利的侵犯，而个人权利的充分行使本身就是对权力的有力的实质性限制。
以权利制约与监督权力，必须全面推进依法治国，摒弃“治民”、“防民”的观念，把依法治权、依法治“官”摆在首要位置，把伸张和发展公民权利、限制和约束国家权力作为根本使命，切实加强权利行使的有效保障和权力运行的民主监督。一是必须建立健全以宪法为基础的人权保障体系，将尊重和保障人权贯穿于权力行使的全过程和立法、司法和执政、行政各个环节，落实到社会生活各个方面之中，确保公民各项自由和权利不受侵犯。二是全面落实人民主权原则，从制度上确保国家权力运行的民主化，不断扩大公民有序的政治参与，让人民牢牢掌握和充分参与行使管理国家的权力，通过保障公民充分行使政治权利来保证权力的正确运行。三是实行政务公开，提高权力运行的透明度，确保公民对国家重大决策、重要事务以及与公民密切相关的重大事件享有知情权，对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为享有申诉、控告或者检举的权利，切实预防和惩治权力越位、滥用。四是建立健全公民的社会组织和舆论监督体系，丰富和畅通公民政治参与的制度渠道，增加公民制约权力的社会资源和力量，让人民群众有效地组织起来，通过各种依法成立的社会组织和新闻舆论这一“第四种权力”，对国家权力行使有力的制约和监督作用。
四、以法制制约权力
要有效制约与监督权力，必须以法治权，通过法律建立起制度导向与程序优先的权力运行体制。
法律制度是权力运行的“控制纽”和“安全阀”。这是由权力支配意志而不是意志支配权力的客观事实决定的。历史上有不少政治家从为大众谋福利的良好愿望出发，由于缺乏健全的制度约束，律充分体现人民的意志，而不是权力行使者的意志；必须维护法律的至上权威和尊严，否定任何权力的专横统治；必须确保司法独立，使司法部门依法独立行使司法权，实行依法治权。
以法治权的关键是，使法律对国家权力的约束和限制体现为一种制度，从制度上确保行使权力的国家机关守法。一是要实行依法治国，从制度上维护宪法和法律的权威和统治，否定任何形式的绝对权力和专横统治；二是要确立权力法定原则，通过健全法律制度将权力范围限制在宪法和法律的规制之下，确保宪法和法律之外无权力，杜绝和惩处任何没有宪法和法律根据的权力扩张和越权行使；三是要通过宪法和法律赋予公民以不受任何权力侵害的权利，确立权力分工和制衡制度，从法律制度上为权力行使划出底线，为防止权力过分集中和滥用设置制约机制；四是要充分认识任何制约监督制度都不可能杜绝权力的僭越、滥用或错误，并通过宪法和法律设立权力行使的正当程序和责任追究的救济程序，使权力的滥用或错误能够得到及时、有效的纠正。
五、以道德制约权力
以道德制约权力，就是通过权力行使者自身的道德修养和社会舆论来制衡权力。这是制约权力腐败的最后一道防线。
任何国家权力除必须有法律依据外，还需要有道义基础和社会道德舆论的支撑。一方面，权力持有者具备高尚的道德修养和道德责任心，是其合理行使权力、保证权力良性运作的一个重要条件。另一面，一旦权力持有者施行恶政、暴政，社会就要发挥道德伦理的强制力即道德舆论力量的制约作用，迫使其履行道德义务，或受到道德的惩罚。
以道德制约权力是我们通常所说的德治或以德治国的关键所在。以德治国的核心内容不是以德治民、以德化民，而是以德治官、以德治权，用道德约束统治者的权力，规范掌权者的行为，使权力行使者“为政以德”，“以德服人”。
道德制约通常是软性制约，要通过外界道德压力让权力行使者唤起羞耻感、罪恶感而起作用。但在特定情况下，道德制裁也具有硬性的、强有力的效应，甚至更甚于法律制裁。因为法律强制力只涉及人的行为自由或物质损失，而道德强制力则是深入内心的惩罚与折磨，所谓“诛心”之舆论决不亚于诛身。公众舆论对非正义行为的口诛笔伐，也足以使恶行丧胆、缺德者下台。
以道德约束权力，首先是要求权力行使者自觉用为政之德约束自己，使权力在法律难以或无法干预的领域受到道德的约束，确保权力的获取和行使合乎道德和正义。立法权的行使要讲立法道德，确保立法者自觉遵守道德规范，使制定的法律充分反映民意和切实可行，具有普遍性、平等性、明确性、公开性、一致性和稳定性，避免法意不公、不明，使人民无所适从、误入法网。行政权和司法权的行使要依法和适当，在行使自由裁量权时做到道德自律，确保行政适当和司法公正，防止行政专横、司法不公。执政党要以德治党，用严格的道德规范约束执政权的行使，防止滥施权力。为此，要对权力行使者进行正确的权力观教育，使其明确权力取之于民、只能用之于民，为人民掌好权、用好权是人民赋予的一种责任，一定要做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，并自觉接受监督，决不利用手中的权力谋取特权、私利。
其次是用客观的道德规范和道德强制力来约束国家权力的行使。一是将约束国家权力行使的道德原则法律化，借助法律的强制力来约束权力。如，美国1987年通过的《从政道德法》对政府官员申报私人财产、收受礼品等作出规定，作为他们的“道德规范和行动准则”，使官员的“个人利益与其担任的公职不发生冲突”； 1976年通过的《阳光政府法》规定政务活动的公开，以便于民众监督。又如，中国的《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《公务员法》都包括对各自职业道德的法律规定。党和政府陆续制定的有关党政干部廉洁从政、生活待遇、财产申报、接受礼品等等的规定，都是防止官员以权谋私的措施。二是通过公民充分行使言论、集会、结社、游行、示威自由和参政议政、批评、建议等权利，对当权者的德政加以支持、褒扬，对某些恶行丑闻加以曝光、谴责，形成有组织的公共舆论压力和社会道德强制力，监督当权者承担政治和道义责任，迫使其克服权力腐败现象。强大的社会正义舆论还可以通过对当权者的腐败和暴政进行声势浩大的道义声讨和引发群众性社会运动，迫使腐败的官员下台、腐败的政府跨台。●文/董云虎
注释
①霍布斯：《利维坦》，商务印书馆1986年版，第72页。
②孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年版，第154页。
③《马克思恩格斯选集》第3卷，第438页。
④孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年版，第14页。
⑤《马克思恩格斯选集》第3卷，第219页。
⑥《马克思恩格斯选集》第4卷，第93页。
⑦ 洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1986年版，第95页。
⑧ 孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1982年版，第154页。
⑨ 博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第358页。