非赢利组织的预算控制12

陈敏昭 原创 | 2008-06-23 09:21 | 投票 投票人 标签： 预算  　　　　非赢利组织的预算控制

　　陈敏昭

　　（三门峡行政学院河南三门峡472000）

　　[摘要]非赢利组织也拥有或控制着部分经济资源和人力资源，同样有着追求以比较少的投入获得比较高的收益（经济的、社会的或政治的），因而都需要得到财务的支持与帮助。其中，最富有成效的支持就是预算的编制、执行和反馈及修正。预算是一种集系统化、战略化、人本化理念为一体的现代组织管理模式。

　　[关键词]非赢利组织预算人本化

　　[作者简介]陈敏昭，男，河南灵宝人，三门峡行政学院计算机信息中心主任、经济学副教授。

　　一、组织、非赢利组织和预算

　　“凡事预则立，不预则废”，现代组织管理亦是如此。组织这个词有两个不同的意义，其中之一涉及作为实体本身的组织，另一个涉及作为一个过程的组织。或者说，组织是动态的组织活动过程和相对静态的社会构造实体的统一，是静态结构及其动态运行的统一。我们这里所谈论的组织是广义上的组织，既包括赢利组织，也包括非赢利组织。无论是赢利组织或是非赢利组织，都拥有或控制着部分经济资源、人力资源和信息，都有着追求以比较少的投入获得比较高的收益（经济的、社会的或政治的），因而都需要得到财务的支持与帮助。其中，最富有成效的支持就是预算的编制、执行和反馈及修正。我们这里讨论更多的是非赢利组织。非赢利组织，顾名思义，它是由志愿人士组成的自我管理团体，以其控制的经济资源和人力资源为社会公共利益服务而不谋求成员自身的利益。如果我们同意“政府是以强制求公益”这种说法，那么，各级政府和现实中的那些事业单位、群众组织、研究机构、教育机构等，都可以归入非赢利组织之中。

　　预算是一种人的行为的集中体现，它将组织所拥有或控制的资源与未来目标相联系，集中表现为对人的行为的管理，是一种集系统化、战略化、人本化理念为一体的现代组织管理模式。因而，科学合理的预算管理，是组织富有成效的重要措施和方法。对赢利组织来说，编制并执行预算已经司空见惯，并且已经卓有成效，而非赢利组织对预算的认识和作用往往存在着偏见并且被忽视。尽管有些政府已经偏离了非赢利组织、尽管各级政府都编制预算，但是其公开性、公益性、透明性和效率常常令人怀疑。至于其他非赢利组织如事业单位、群众组织、研究机构、教育机构等对预算的研究与认识存在着巨大的偏差。这也是我撰写本文的初衷之一。二、预算的特征

　　预算也称为预算控制，是将组织的决策目标及其资源配置规划加以定量化并使之得以实现的内部管理活动或过程。这里的“定量”包括“数量”与“金额”两个方面。其中“数量”反映了预算活动的水平以及支持这种活动所需要的实物资源；“金额”部分则由预算的数量乘以相关的成本或价值取得，主要用以反映预算活动所需的财务资源和可能创造的财务资源。预算首先是一种全方位的行为管理，它涉及到预算权限的划分与预算责任的落实；其次它是一种全员参与式的管理，也就是说预算不等于财务计划，预算管理不等于财务部门管理；预算管理是一种机制，它能做到责任、权利与义务的对等，将预算约束与预算激励对等地运用到各预算主体之中。

　　预算具有如下特征：①风险自抗。预算控制不仅以市场和环境预测为基础，而且更进一步针对预测的结果及其可能的风险事先制定相宜的应对措施，从而使预算本身具有了一种主动的反风险的机制特征。不仅如此，以资源聚集整合与有序运作为基本点的预算控制，不仅为组织适应市场和环境、抗御风险提供了优势的资源支持与保障，更直接带来了资源配置与使用效率的极大提高。而高效率本身同样也直接意味着组织具有了比较强大的风险抗御机能。②权力制衡。预算作为现代管理的技术手段和制度，在其组织结构体系的设置上应当满足两个基本原则：一是各组织权、责、利、义务对等原则；二是不同组织在权限上立足于决策权、执行权、监督权三权分立的原则，以保证权利的制衡并保证系统的有序运转。③以人为本。预算制度的内核在于谋求人本主义加人治基础上的制度主义和法治，并依托环境预期，在管理上确立“预则立，不预则废”的事前战略思想与灵活机动的事中战术原则，从而确保决策目标实现的秩序化与高效率性，其控制过程是资源优化配置的过程，应当体现为“人管”而非“管人”的过程，是一种制度约束下的人性化的自我控制与调节机制。

　　三、预算循环

　　预算是周而复始、不断循环的过程，是从预算目标拟定与预算编制、责任落实与推动实施、业绩报告与问题诊治、业绩评价与责任辨析、奖罚兑现到总结改进的系统化过程。

　　1、目标拟定与预算编制。同其他任何事物一样，目标是行动的起点，预算目标也是预算控制的起点，是预算编制的基本依据。预算目标分为组织预算目标与各层级责任预算目标，所编制的预算也相应分为总体预算与分级责任预算。在整个预算体系中，总体预算目标居于最高的统驭地位，它不仅明确了预算期间组织发展的目标方向、必须达到的竞争水平，规范着组织内部各层阶成员或责任单位资源配置的整体结构与行为基准，同时也为责任目标值的合理核定，从而责任预算的具体编制确立了必须遵循的基本标准。

　2、责任落实与推动实施。责任落实的过程，是将预算目标与按照预算责任体系逐级分解为各责任单位直至具体责任人的责任目标，并通过编制责任预算及核定各项责任预算标准值加以具体化的过程。责任落实工作是否顺利，在很大程度上取决于预算组织结构的合理性、责任层次与责任界限的清晰性。而责任预算及其目标的有效实施，必须依赖具有激励与约束功能的各项具体责任业绩标准的控制与推动。

　　3、业绩报告与问题诊治。责任业绩报告反映着责任层次直至组织整体截止某一时点或阶段预算执行的进度与运行状态，从中可以发现预算执行的实际效果及存在的问题、问题出现的环节及原因、偏离责任目标的程度及其对总体预算目标的利弊影响，然后针对不同环节与不同原因，开具相宜的诊治处方，进而保证预算管理目标的最终实现。

　　4、业绩评价与责任辨析。其作用主要在于两个方面：一是对照责任目标通过责任评价，掌握预算的运行状况、成绩、存在的问题及环节，并借助责任辨析查找问题产生的根源，从而为协调矛盾、堵塞漏洞、纠正偏差提供思路；二是通过业绩评价与责任辨析活动，确定各责任单位、责任人责任目标及其各项责任标准值的实现水平，以及不同责任单位或责任人对总体预算目标的贡献差异，进而未兑现奖罚提供依据。

　　5、奖罚兑现。奖优罚劣是预算控制之所以具有激励与约束功能的策源地。非赢利组织也必须建立奖罚制度与可操作性的奖罚细则。在兑现奖罚上，最重要的是两点：透明公开与严肃认真。

　　6、总结改进。一个预算期满，必须对预算目标及各层次责任目标的执行的成绩与缺陷、经验与教训、优劣差距与形成原因等进行及时全面系统地总结与评价。总结与改进环节实际上发挥着一种承前启后的作用，同时也标志着下一预算控制循环的开始。通过上述预算控制的循环过程，组织将日益发现诸多裨益的取得已不单纯地源于预算编制本身，而更主要地来自预算实施过程中不断出现的问题以及因此不得不在强化沟通与协调过程寻得的答案。

　　四、预算控制的指导思想

　　高效率的预算控制体系，必须以市场和环境的开拓为龙头，以效率和效益为核心，以财务管理为枢纽，将组织的全部活动纳入严格的预算控制体系。它包括两层基本涵义：一是建立开放型的预算控制体系。市场和社会环境是非赢利组织生存的根本，因此，预算控制必须实现与市场和社会环境的充分对接，积极而能动地致力于市场空间和社会空间的不断拓展。同时，无论组织发展到何种程度，都务必要克服自满情绪，必须时刻树立危机意识；二是明确财务管理在预算控制体系中的枢纽地位。无论从经济资源的筹措到资源的使用，到财务预算的制定、实施，还有其他各项管理活动，都无一例外地与财务部门发生着直接或间接的联系。财务部门是预算管理的中坚力量，它起到不可替代的综合保障与资金运动的统筹规划及全面控制的作用。

五、非赢利组织预算组织体制

　　1、预算决策者。非赢利组织的预算管理者应该是组织的最高决策机构，它居于整个预算组织体系的核心领导地位，掌握着各项预算的终审权以及涉及经济资源的筹措、资本性支出、组织的扩展等重大活动预算的最后批准权，同时对预算的日常执行情况与执行结果拥有监督、检查权。

　　预算管理委员会：非赢利组织也必须建立预算管理委员会，它是在非赢利组织的秘书长或主任委员直接领导下的专司预算管理事务的常设权力机构，可根据组织规模的大小决定是否下设预算编制、预算监控、预算协调、预算信息反馈等具体执行机构。预算管理委员会的职责主要包括：①预算草案、预算目标、预算程序、考核奖罚标准的制定权；②将预算提交决策机构审核批准；③已获批准的预算下达执行与组织实施权；④各项责任预算的审议、监督、控制与调整修订权；⑤预算执行业绩的考核权；⑥预算纠纷的仲裁等等。预算监控的关键是建立起一套行之有效的激励与约束制度，实现由上到下逐层监督、约束与激励。整个监控工作应着重抓住经济资源筹措和支出这两个关键要素来展开。预算协调的基本职责包括对各项资源之间、每项资源内部的协调；各层次、各环节预算组织间以及同一预算组织内部行为与利益的协调，等。

　　2、预算执行。预算执行组织的构建过程实际上是如何明晰相应的权责利关系并使之对称的过程。较为流行的是仿照企业事业部制。一般来说，事业部模式在贯彻组织战略意图上最为直接了当，而且有利于组织的快速拓展和业务活动。预算执行的利益协调：在权、责、利和义务之中，利益，包括物质利益与精神利益是核心的内容，是激励机制与约束机制生成并克服目标逆向选择问题是预算控制与利益协调的重点。在权责利对称关系的确立上，除了要遵循治理结构的基本特征外，应当强调目标与责任决定权力，而不是相反。

　　预算编制的基本程序应当符合两个方面的要求：一是符合现代组织治理结构的要求，在突出社会公共利益、协调各成员单位相互利益关系的基础上，通过预算的编制与实施，发挥组织资源与管理的整合协同效应，确立组织持续发展的竞争优势地位；二是符合高效、良性预算机制的内在要求，贯彻组织成员民主参与的人本管理思想，使编制形成的预算具有广泛的群众基础。

　　六、预算实践中应注意的问题

　　1、明确预算制定主体。预算有两项职能，即决策和管理控制，不同职能对预算管理体系的设计提出了不同要求。如在根据预算划拨各部门资金时，各部门为了在资金使用上有较大的自由，并且能控制更多的资金，可能会虚夸本部门的资金需求量，从而造成资金的浪费，这显然也有悖于预算管理进行沟通协调的本意。因此，为了解决职能之间及部门之间的矛盾，一是应当让各部门参与到预算的制定中来，促进信息最大范围的流动，使预算编制的沟通更为深入细致，增加预算的科学性和可操作性；二是过去很多组织只是由财务部门单独完成预算的编制并进行实施，降低了预算的权威性，造成预算软约束。解决这一问题需要非赢利组织高层领导参与制定预算并拥有最后决策权，唯此才能从整个大局出发，制定出切实可行的预算方案。

　　2、预算委员会的人员组成应坚持权威、全面代表和效率原则。权威指的是制定的预算要有权威性，能在实际工作中得以切实贯彻，其成员也要对各自部门的活动具有控制权。全面代表原则指的是能全面代表各部门、全层面的利益并使其在预算中都能得到合理的体现。效率原则是指要保证委员会的工作效率。这决定了成员数量不宜过多，要做到精干、高效、统一。

　　3、科学制定预算流程。传统的预算是由上级部门确定预算指标的总量，然后分解到各职能部门，这种“自上而下”的预算制定流程能够将组织目标直接体现到预算之中，体现了预算的强制性和权威性，但由于这种预算流程对基层实际信息的掌握有限，容易脱离实际，使预算难以发挥其计划、协调和控制作用。然而我们也不能简单地选择“自下而上”的制定流程，“自下而上”即由各职能部门提供相关信息，预算委员会进行综合，确定预算总量，再分解到各职能部门，这种方式虽然在一定程度上克服了严重脱离实际的问题，但在信息的交流上仍然是远远不够的。预算的制定应当是各参与方之间重复博弈的过程，在这个过程中，信息流动是多向的，也是反复的，直至达到最后的一致：①首先由预算委员会提出关键性指标，但不必确定具体数值；②将这些指标交由各职能部门充分讨论，直至形成一致意见，预算委员会需对讨论过程进行指导和监督；③预算委员会据此确定预算总量指标，并初步分解到各职能部门；④各职能部门根据分解的预算指标分别制定本部门的预算，并交预算委员会审核和汇总；⑤预算委员会据以编制全面预算，并分发各职能部门。

　　4、预算制衡。预算不仅是现代管理手段，而且是现代社会民主参与的重要方式之一。因此必须立足于预算决策权、执行权、监督权三权分立的原则，以保证权利的制衡和系统的有序运转。否则任何一权独大，不但削弱预算的效率、影响非赢利组织的生存和发展，而且会诱使社会民众生活趋向于集中，最终导致权力的集中和专制。