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公益性项目融资问题探讨
——以天津为例
陈柳钦             孙建平
（天津社会科学院 天津 300191）（南开大学经济学院 天津 300071）
[内容提要]：天津市经济建设的加快使得整个城市对公益性产品的需求大幅上升，而天津市公益性项目建设中在项目建设期内政府可用于项目建设的财政性资金（包括预算内基本建设资金和预算外专项建设资金）往往难以满足项目建设所需要的资金。本文重点推荐政府项目补偿费质押贷款，财政资金牵头的天津市公共工程发展基金和以政府项目补偿费吸引民间主动投资等三种新型财政融资方式，并根据天津具体情况分别设计了可行的方案。
[关键词] 公益性项目；财政融资；方案设计；
一、公益性项目的基本特征
公益性项目属于纯公共物品.  公共物品指的是不交纳任何费用而人人都可享用的物品. 根据公共物品理论,纯公共物品一般应同时具备如下两个基本特征: ①非排除性.对于私人物品来说购买者支付了价格就取得了该物品的所有权并可轻易地排斥他人消费这种物品这就是排除性而公共物品的消费是集体进行共同消费的其效用在不同消费者之间不能分割这样一来将不为公共物品付费的个人排除在外或者在技术上不可能或者在成本上高昂到不可接受。 ② 非竞争性.对一般私人物品来说一个人消费了这一物品，别人就无法再消费了；公共物品则不同，公共物品一旦提供出来，任何消费者对公共物品的消费都不能影响其他消费者的利益，也不会影响到整个社会的利益。
纯公共物品的上述两个特征暗含着这样的结论：竞争性的市场不可能达到公共物品的帕累托最优产量。一方面由于其具有消费的非排除性，增加一个人消费某种公共物品并不会减少其他人对该物品的消费数量和质量，而要排除某个人对该物品的消费也几乎是不可能的或成本过于昂贵。显然出于自身的利益考虑人人都会希望由别人来提供公共物品自己免费使用，成为免费搭乘者（Free Rider）。另一方面，公共物品的边际成本为零，按照帕累托最优所要求的边际成本定价的原则，这些物品必须免费提供，如果不能回收成本赚取利润市场经济中的追求利润，最大化的生产者是不会提供这类物品的。
同时，由于外部性现象的存在，生产者或消费者在生产或消费时可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生额外的利益或成本，但生产者或消费者并未因此得到报酬或进行赔偿，这些成本收益在企业或个人进行经济核算时往往都不予考虑。这样一来成本收益不对称这就会影响市场配置资源的效率。因为企业或个人进行决策的时候，只可能将其实际承担的成本和得到的收益进行比较，在无需对外部成本进行赔偿的情况下经济主体实际承担的成本会小于其活动的总成本，因而会过量从事会产生外部成本的活动。相反，在外部利益得不到报酬的情况下，就会选择较少地从事该类活动。从某种意义上说公共物品是具有外部收益的物品的一种极端情形。这类物品的内部收益很少，其所提供的绝大部分收益都外部化了，这类物品的生产如果只由市场来解决显然无法实现资源的最优配置，这就决定了政府是公共物品的天然投资者。
一般认为私人部门虽然可以生产某些公共品,但前提是其可能的受益者只有在支付代价或规费之后才能享受该产品,而这些收入要能够补偿生产该产品的成本和能够获得合理利润,而许多公共物品不具有这种特性。公益性项目作为纯公共品，它不能通过向受益者或使用者收费获得经营收入，故其建设资金以及建成以后的运行、维护费用，主要来源于政府财政性资金和以政府财政信用为基础的融资；其投资是非营利性的投资；投资主体为政府，长期以来无论是西方发达国家还是发展中国家,政府都责无旁贷地担负起公共物品的提供者的责任。
二、天津市公益性项目的分类及政府投融资面临的主要困难
1、 公益性项目的分类。政府提供的公共品,不仅包括公共基础设施,还包括实现政府的社会职能的公共事业,如国防、社会保障、教育、医疗、环境治理等。从公益性项目所属行业类别来看，可以分为三类，①农林水利类，如：京津风沙源治理，水源保护，防护林和大中型河流治理等。②教科文卫类，如：中小学等义务教育，基础科学和技术研究和卫生防疫等。③市政基础设施，如：市内道路和桥梁，给排水系统，市内河道改造和治理等。参照天津市计委的2002年以后总投资在1亿元以上的投资项目情况表，概括出来的天津市主要公益性项目的分类如下表1所示。
表1：天津市自2001年起总投资在1亿元以上的公益性投资项目分类
农林水利
教科文卫
市政基础设施
引滦入津水源保护工程
模范小学
黑牛城道扩建
天津六条高速公路两侧农林建设工程
南开中学等五所示范高中校工程
金钟河大街立交桥
外环河贯通和河水循环工程
泰达图书馆
复康路以南排水
农村人畜饮水工程
医科大学“211”工程
月牙河二期治理
京津风沙源
塘沽区文化艺术中心
大港区城市排涝
永定新河治理
泰达国际心血管医院
卡口道路改造工程
资料来源：天津市发展计划委员会
2、 政府投融资面临的主要困难。天津市经济建设的加快使得整个城市对公益性产品的需求大幅上升，而公益性项目的特点又决定了其投资主体只能是政府。从天津市公益性项目投融资实践来看，公共品的生产供给主要以财政融资为主,市场融资所占比例很小，这种融资结构决定了公共物品的生产设施管理不是按照市场机制运作的,而是由政府投资、政府拥有、政府运作的公共事业。以事业性为主体的发展模式,虽然在一定程度上有利于维护社会公平,防止私人垄断,但另一方面,由于政府有限的财政资金难以满足公益性项目的巨大投资需要，而在现行财政体制、金融体制下，政府又不能利用银行信贷和发行债券来筹集投资资金，公共物品的生产供给严重落后于国民需求,导致供需矛盾加剧,严重影响社会福利水平的快速提高。而且这种模式缺乏竞争激励机制,是导致现有公共物品的生产机构运作效率低下、人员冗杂、创新不足、技术革新缓慢、腐败浪费等问题的重要因素。以政府财政信用为基础的融资无论是在融资渠道还是在融资方式上均受到很大程度的限制，这导致天津市公益性项目建设中存在一个非常普遍、非常突出的问题，即在项目建设期内政府可用于项目建设的财政性资金（包括预算内基本建设资金和预算外专项建设资金）往往难以满足项目建设所需要的资金。
三、新型财政融资方式及其在天津的具体运用
为了弥补公益性项目建设期内的资金需求缺口,改变公共品的生产供给过多依赖于政府财政的局面,政府必须设法以自身的财政信用作保障，在建设期内集中地从其他渠道，如国内外银行或民间投资者等，筹集建设资金。然后在项目建成后的一段时间内，再用财政资金慢慢地向银行偿还贷款或向民间出资者支付投资回报。本文将重点推荐三种新型财政融资方式，即政府项目补偿费质押贷款，财政资金牵头的天津市公共工程发展基金和以政府项目补偿费吸引民间主动投资。
1、 政府项目补偿费质押贷款方式
（1）定义、特点和适用条件。政府项目补偿费质押贷款方式是指在无未来现金流的公益性项目下，政府代替公益性项目的所有使用者向政府性项目建设单位承诺，在一定时期内以项目补偿费形式拨付财政性资金给项目建设单位，作为其项目收入，项目建设单位再以政府的项目补偿费作为质押担保向银行（包括政策性和商业性银行）申请贷款。其主要特点是：政府没有直接向银行贷款，也没有直接向银行提供贷款担保，没有违反有关国家法律规定，贷款的第一责任主体不是政府，而是项目建设单位。其适用条件包括：项目本身不具备收费条件或不产生未来现金流；项目是一种人人受益的公共工程，尤其是城市路桥，河道改造和治理和城市给排水系统等市政基础设施；以政府财政资金的拨付作为项目建设开发的收入，项目的建设单位是政府授权或新建的政策性公司或事业机构。
（2）本融资方式的理念探索。政府项目补偿费质押贷款方式意味着给无未来现金流收入的公益性项目赋予了经营的理念。政府成立的项目公司虽然是政策性公司或事业机构，但是政府本着经营项目和资产的意识，代替公益性项目的所有受益人以小部分财政资金作为项目的使用费，赋予公益性项目未来现金流，从而使得项目公司能够以这部分未来现金流申请到银行贷款，筹集到的银行贷款资金。而在原来的政府直接投资方式下，政府的投资资金必须全部利用财政资金，而不能利用银行贷款。
（3）操作流程。a 政府授权或者新建一个政策性公司或专门的事业机构，以此作为公益性市政基础设施的项目建设单位。b 政府向项目建设单位出具承诺书，承诺在一定时期内以财政资金向该项目建设单位支付项目补偿费。c 项目建设单位以政府的项目补偿费承诺书为质押，申请政策性银行或商业银行的贷款。如图1：
项目建设单位
政府
银行
b
a
c
 
图1
（4）模拟融资方案。假设国家开发银行提供的贷款占项目总投资的30%，政府以直接投资形式拨付预算内基本建设资金占项目总投资的15%，剩余55%通过政府项目补偿费质押贷款解决。其中，政府项目补偿费质押贷款的具体操作步骤如下：首先，政府新建引滦入津水源保护工程公司，或者授权某一家政府性的水利工程公司作为项目建设单位；其次，天津市财政局向该项目建设单位出具项目补偿费承诺书，承诺在2005－2010年内从预算外专项基本建设资金拨出项目补偿费，其额度大致相当于项目建设单位55%的质押贷款利息的1/5，以此作为引滦入津水源保护工程的项目收入；第三，项目建设单位以天津市财政局出具的项目适用费承诺书为质押担保，向商业性银行申请银行贷款，贷款总额为项目总投资的55%。整个过程如图2。
引滦入津水源保护工程公司
天津市财政局
商业性银行
项目补偿费   质押贷款
项目补偿费承诺书
贷款占总投资的55%
 
图2：引滦入津水源保护工程资金来源结构图和政府项目补偿费质押贷款流程
2、 由财政资金牵头的天津市公共工程发展基金
（1）主要内容。牵头人：天津市财政局，或其授权的政策性公司。原始发起人：部分内外埠银行和非银行金融机构，民营企业和外资企业。股东：境内外所有自然人，法人和组织。主要股东为牵头人，原始发起人和其他机构投资者。基金形态：封闭式，契约型基金。资金运用：天津市所有公益性市政基础设施项目的开发，建设和维护，即所有没有收费机制的纯公益性项目。基金收益：主要来源是政府为其公共工程项目使用了基金因而支付基金使用费，它来源于特定税收项目，预算内基本建设资金，预算外专项建设资金，规费收入，可以为上述来源中的一种或多种的组合；如果政府基金使用费的支付时间与基金收益的分配时间不同，基金管理人可以在发展基金收益分配前进行再投资获得再投资收益，再投资方式一般为稳健的国债和银行存款等方式。年收益率：固定收益，由于其收益来自于地方财政，所以收益率原则上相当或略高于国债的收益率。收益支付时间：可以视不同的基金品种和预计销售状况等条件具体确定，如：每年年末，下年年初等。收益保障：政府事先约定另外一种财政资金作为备用的第二支付来源，或者由政府对整个财政统筹安排，保证当作为第一支付来源的约定财政资金在安排基金使用费发生困难时，立即启动前述政府的收益保障措施。基金本金偿还：期满时退还本金。流动转让：股东可以将其持有的基金凭证自由转让。资金要求：以3－5万为最低起点，通常按1万元的整数倍增加。期限：3－5年，配合公益性市政基础设施建设的规划。扩大市场容量的方法：一定额度以上的购买者，一定频率以上的购买者可以在一定期限后免费获得政府数量不一的失业保险或医疗保险；对于企业，政府可以对符合上述条件的企业颁布类似于美国“蓝鹰”的荣誉勋章，在工商登记，商标注册等方面享受更快捷的服务。或者这批基金购买者可以优先购买下批的同类基金。基金组织人：天津市公共工程投资有限公司。基金管理人：从降低成本考虑，可以为天津市公共工程投资有限公司，或者是社会保障基金的基金管理人。基金托管人：通过对在津的金融机构公开招标。
（2）主要特点。首先，由市财政牵头为公益性的公共工程成立专门性的发展基金，最大限度地发挥财政资金的杠杆功能，政府以小部分的财政资金启动非政府资金。其次，发展基金的投向专门用于人人受益的公共工程的开发、建设和维护。第三，这种发展基金相当于是利用政府信用集合各方面的资金，调动民间部门储蓄投资公益性项目，从而扩大了公益性项目的投资主体，实现投资多元化。第四，政府虽然是牵头人，但并没有影响到基金的投资审批和管理，基金组织人虽然为政策性公司，但是它面向执行董事会，对其负责，其运作和管理不受政府影响。
（3）投资审批流程。由股东大会选举产生执行董事会，该董事会具有项目的选择权和投资决策权。天津市公共工程投资有限公司负责组织股东大会和董事会的召开，接受由天津市各公益性项目申报、建设和维护单位的投资申请，并对申请项目进行初步评价，将项目申请报告和初步评价结果再提交执行董事会。执行董事会对提交的项目和天津市公共工程投资有限公司的初步评价结果进行复评价，最后形成投资决议，同意或拒绝投资申请。投资决议由天津市公共工程投资有限公司贯彻实施。在必要的情况下，
公共工程项目
投资申请单位
天津市公共
工程投资
有限公司
执行
董事会
项目申请报告
项目复评价
同意或拒绝申请
投资决议
初步评价
投资咨询公司
评估报告
评价结果
 
图3：天津市公共工程发展基金的投资审批流程
例如：当申请项目的投资额很大，对整个基金的运作具有重要影响，或者内部初步评价出现较大分歧时，天津市公共工程投资有限公司可以向执行董事会申请，委托投资咨询公司等中介机构进行投资评估。
（4）投资管理基本政策。首先，每个项目的投资最高额为基金资产值的20%。（许多基金，如ING北京基金是这么做的。）其次，每个项目入资的份额不超过项目总投资的80％，不少于40％。原则上参照天津市公益性投资项目的融资需要和银行贷款对自由资金的需要。第三，投资行业：优先投资于城市路桥，河道改造和治理，城市给排水系统，此外，也包括部分农林水利和教科文卫类公益性项目。
（5）模拟方案。
①基金概况：基金名称：天津市公共工程发展基金（第1期）；基金规模：66813.4万元；期限：2003年9月1日－2005年9月1日；基金单位：5万元；基金份数：133626.68份；政府财政出资：6681.34万元，所占比例10%；政府的基金使用费：费率参照今年国债招标利率，假设为2.5%，每年的使用费为167.0335万元；基金收益来源：以预算外专项基本建设资金为第一还款来源，以预算内基本建设资金作为备用还款来源。
②天津市政府从天津市公共工程发展基金（第1期）中所获得效用：第一，相当于仅以2.5%的利率借到一笔三年期的贷款，避开了现行制度下地方政府不能直接借贷银行资金的约束。第二，政府以6681.34万元财政资金融通了60132.06万元，财政资金的杠杆功能达到9倍。第三，利用政府信用和将来的财政收益融通民间资本，用于投资纯公益性的市政基础设施建设，大大缓解了目前只能利用预算内基本建设资金和预算外专项建设资金的窘境。第四，如果不采取发展基金的形式，意味着政府至少须在2003－2005年拿出56000万资金修建表2中的5项公益性市政工程（复康路以南排水按2000万的财政城建资金预算）。在发展基金的财政融资方式下，政府在2003－2005年间只需拿出6681.34万元财政资金就可以完成上述市政工程。如果政府是分年支付基金使用费，也仅需每年年末从财政资金中支付167.0335万元作为基金使用费，如果是期满一次性支付基金使用费，则意味着政府期满时才从财政资金支付基金使用费。第五，通过发展基金的操作，相当于政府以一定回报向民间部门借贷，从而起到了调动储蓄，集中社会闲散资金来进行开发、建设和维护公益性公共工程的作用。
③投资项目构成：见下表2。
表2：天津市公共工程发展基金（第1期）投资项目情况
项目
名称
主要资金
来源
投资
总额
基金投
资总额
基金出资
所占比例
规划建
设年限
金钟和大街道路
城建资金
20000
16000
80%
2002－2003
复康路以南排水
银行贷款，国债资金和城建资金
20000
2000
10%
2003－2005
月牙河二期治理
城建资金
12000
9600
80%
2003
四化河
城建资金
20000
16000
80%
2003
北塘排污河
城建资金
2000
1600
80%
2003
(6)政策条件.中国目前暂无产业投资基金法，但是李鹏同志在2002年10月主持全国人大常委会时对产业投资基金做出了肯定，也为利用产业投资基金为城市建设和经济发展融通资金提供了政策导向。所以在未来5年内还是能够利用上这种发展基金的，天津市应该积极争取试点，努力利用先行的政策优势。而且，在不可以利用产业投资基金形式时，可以先将该基金形式该为类似开发区管网的信托收益凭证形式，由北方信托发行，政府改支付信托资金使用费，其他都不变。
(7)发展基金方式需要注意的问题.首先，政府在发起基金时，要适当确定自身的购买度和基金收益率，既要调动起投资者认购的积极性，又要充分考虑未来退还本金和支付基金使用费时的财政支出是否能够承受。其次，财政局虽然是出资的股东，但是并不能干涉公共工程发展基金的市场化运作和管理，作为出资股东和公共工程的最终出资人，财政局具有项目推荐权。第三，天津公共工程投资有限公司虽为政府授权成立机构，但须为市场化运作。第四，公共工程项目的审议和批准必须经过公共工程投资有限公司的初步评价和执行董事会的复评价，包括必要时的投资咨询。第五，政府使用费支付的保证是必要的，即应当指定备用的第二支付来源，或者由政府出具承诺书，承诺第一支付来源发生困难时，由政府财政统筹安排支付。
3、 以政府的项目补偿费吸引民间主动投资方式
（1）基本定义和适用条件。①基本定义：在无未来现金流的公益性项目下，政府面向非政府投资主体，采用公开招标或磋商交易等方式确定项目投资主体，项目投资主体在政府授权的经营期限内建设，开发，管理或维护该公益性项目，获得政府拨付的财政资金作为项目报酬，当授权经营期限已满，将项目无偿转让给政府。②适用条件：项目是不具备收费条件或不产生未来现金流的公益性项目；项目投资主体是非政府投资主体，包括国有企业，股份公司，民营企业或外资企业等；项目投资主体不仅承担项目的投资，还承担项目的建设、开发、运营、管理和维护等；政府向非政府性的项目投资主体支付财政资金作为项目补偿费，以此来获得非政府投资主体开发经营的公益性项目；非政府投资主体以来自政府财政资金的补偿费作为项目建设、开发、运营或维护的收入；必要时政府还得有部分政策优惠或支持，加大吸引民间资本主动投资的激励。
（2）主要特点。①本身的主要特点：对于政府来说，政府不必直接承担项目建设期的各种风险，也不必以财政资金直接出资，还不必为项目投资总额负债，从而有利于政府降低财政风险。政府只需在授权期限内较为平均地支付补偿费，这也有利于政府平衡财政预算和管理预算外资金。对于项目投资主体来说，这种投资方式具有稳定的项目收入，比较适合于稳健型的非政府投资主体，此外，也有利于协调政府和企业的关系。②以政府的项目补偿费吸引民间投资主动投资方式与BOT方式的不同点：第一：前者适用于没有经营收入或不具备收费条件的公益性基础设施项目，而BOT只适用于经营性或具备收费条件的基础设施项目，如：发电厂，收费公路和桥梁，城市污水处理等。 第二：在前者的方式下，由于项目本身不产生未来现金流，所有项目的建设开发，运营维护等费用最终还是要有政府承担。在BOT方式下，项目投资主体主要以项目自身资产和未来现金流作为资金偿还保证，对政府没有或者只有有限的追索权。
③以政府项目补偿费吸引民间投资与政府项目补偿费质押贷款的区别。第一，项目建设单位的性质不同。在前一种方式下，项目建设单位是非政府投资主体，但包括国有企业。在后一种方式下，则是政府性质的政策性公司或事业机构。第二：资金来源不同。在前一种方式所吸引的资金是主动投资的民间资本。在后一种方式所吸引的主要是银行机构的质押贷款。第三：具体环节有所不同。在前一种方式下，还存在非政府投资主体在授权经营期满后将项目无偿转移给政府的过程。
（3）以政府的项目补偿费吸引民间主动投资方式的理念探索。能够推行该种项目投融资方式的重要原因在于政府有了一种基础设施建设开发的代建和有偿回报的意识。政府作为单一投资主体又无力完成投资规模和满足城市建设发展对公益性项目的需要，解决问题的出路在于引进非政府性的民间投资，由民间投资代建公益性项目，实现投资主体多元化，但是，公益性项目本身并不产生未来现金流，这就需要政府对民间投资的公益性项目付出有偿回报。
（4）需要注意的问题。首先，补偿费的确定。补偿费是非政府投资主体对项目进行运作的投资回报，其高低与政府未来的财政支付能力直接相关。在国内外的实践中投资回报率大约与贷款利率相当。但是，在上海外环隧道建设项目中，上海外环隧道项目公司从运营期开始，每年得到的项目补偿费是按项目投资余额9.8%的补贴。其次，项目投资主体不仅要有投资实力，还必须熟悉项目的建设开发，运营管理或者维护。如果不熟悉，项目投入成本将提高，从而使得政府的补偿费很有可能不足以弥补。项目投资主体本身的实际经营期限也有可能被延误。第三，授权经营期限的确定。这是该种方式中很重要的内容，确定的原则基本上既保证项目投资主体能够获得合理的报酬，又要保证政府在经营期满后能无偿获得质量良好的项目设施。第四，只有招标和真正市场化的磋商等交易方式才能保证补偿费和授权经营期限等重要事项的公证性和合理性，真正符合双赢的结果。
（5）已有案例介绍：上海外环隧道建设项目。该项目由上海市政府授权上海爱建信托投资公司建设和运营。据介绍，截至目前，爱建信托已投入12余亿元，其中动用自有资金1亿元。上海爱建信托投资公司又以上海外环隧道建设发展有限公司为项目公司，前者在后者中的部分资本金来自前者发行的5.5亿元上海外环隧道项目资金信托计划，信托计划的收益来自上海爱建信托投资公司在上海外环隧道建设发展有限公司的股权分红，分红的红利来自上海市政府在25年的授权经营期内每年支付的项目补偿费。经营期满，上海爱建信托投资公司将项目转让给上海市政府。该建设项目的融资结构图如下图4。
上海外环
隧道工程
上海市政府
上海爱建信托
投资公司
授权建设和经营
政策优惠或支持
每年财政支付投 资余额的9.8%
项目转让
建设和经营
出让部
分股权
上海外环隧道建
设发展有限公司
注入
资本金
上海外环隧
道项目资金
信托计划
筹集资金
股权
分红
各类投
资者
信托
投资
信托收益
 
图4：以政府项目补偿费吸引民间主动投资的上海外环隧道建设项目结构
（6）在天津市的应用模拟（过程如图5所示）：
本方式所选的应用模拟项目是天津市卡口道路改造工程，有关的项目概况如下：项目对象：卡口道路改造工程。建设性质：改扩建。投资总额：34000万。该项目融资方案是以政府的项目补偿费吸引民间主动投资方式，操作流程如下：a天津市政府有关部门就天津市卡口道路改造工程组织公开招标会，也可以通过面对面地交易磋商方式，确定某路桥股份公司为项目投资主体。天津市财政局出具项目补偿费承诺书，承诺在授权经营期限内每年从财政资金中向该路桥股份有限公司支付补偿费，作为该公司建设项目报酬。b为了激励非政府资本积极投资于该项目，市政府对该项目从税费，工商管理，供水供电等方面提供政策优惠和支持。c路桥股份有限公司投资卡口道路改造工程，对卡口道路进行改建和扩建，并负责建成后的管理和维护。d天津市财政局拨付约定的补偿费给该路桥公司作为项目投资和管理的收入。e授权经营期满后，该路桥公司将各道路卡口无偿交给天津市国有资产管理局。
卡口道路改
造工程
天津市
政府
某路桥股份
公司
a
政策优惠
或支持
d
e
c
b
 
图 5：以政府的项目补偿费吸引民间主动方式下的天津市卡口道路改造工程结构
该文完成于2003年年底,一部分内容已经发表于<中国工程咨询>2004年第1期,上传到这里时,内容没有更新.