依法维稳才能促进和谐

2010-09-22 00:56:01　来源: 人民网(北京)　

http://news.163.com/10/0922/00/6H57UO2C0001124J_10.html

依法维稳才能促进和谐

——城市化进程中土地纠纷问题研讨摘要

8月15日上午，由人民论坛杂志社主办的“城市化进程中土地纠纷问题研讨会”在全国人大会议中心召开。全国人大、国务院法制办、中国法学会、中共中央党校、国家行政学院、中国社会科学院、中国人民大学、中国政法大学等国家机关及知名院校的领导、专家及法制日报等单位媒体记者50余人参加研讨会。研讨会上，专家学者立足我国经济社会发展的阶段性特征，围绕当前城市化进程中土地纠纷的现状、特点、实质、成因及如何化解等问题，以“深圳市宝安区N15地块土地合作开发权纠纷”为典型案例，展开了热烈讨论，发表了重要观点。

深圳宝安区N15地块土地合作开发权纠纷

1999年7月，深圳市人民政府征用了深圳宝安区新安街道办事处原翻身村村民委员会(后变更为翻身居委)的土地。深圳市国土部门将N15地块(总面积104616.27平方米)作为补偿的返还用地给翻身村委使用。当时深圳市政府有关文件规定，补偿返还用地可以进入市场和开发商合作开发。

据调查，2002年4月11日，翻身村委与深圳福中福房地产开发有限公司(下称“福中福公司”)签订了《关于合作开发宝安区N15地块的合同》，约定N15地块50%以上由福中福公司单独开发。2003年1月7日，深圳市国土、规划部门将N15地块的国有土地使用权证和总体规划许可证办到了福中福公司和翻身村委的名下。2003年9月15日，翻身村及其三(2)、五(1)、五(2)村民小组与松茂公司签订了《合作开发经营合同书》，约定将该三个小组原留作自行开发的24592平方米的土地开发权转让给松茂公司。因无财力进行开发，松茂公司又于2003年10月23日与福中福公司签订了《合作投资开发合同》及《补充协议书》，将该24592平方米的土地开发权再次转让给福中福公司。至此，福中福公司取得了N15地块的100%开发权，并相继办理了国有土地使用证、建设用地规划、建设工程规划、建筑工程施工、房地产预售许可证等相关手续。之后，福中福公司在该土地上开发商品房，项目取名“幸福海岸”，前后开发一、二期，建商住楼11栋。

随着深圳市房地产价格持续上涨，松茂公司开始反悔之前与福中福公司签订并早已实际履行的合同。2007年1月6日，松茂公司向深圳仲裁委员会提出仲裁申请，要求确认《合作投资开发合同》及其《补充协议》无效。深圳仲裁委员会受理该案后虽经两次庭审，但至今未作出裁决。

因仲裁无果，松茂公司又以翻身村委及其下属三个村民小组作为被告，向深圳市中级人民法院提起诉讼，要求解除其与村委会签订的《合作开发经营合同书》，并在立案后的短短一周之内，便和三个村民小组迅速达成 “和解协议”：由翻身村委退还已收转让土地款，松茂公司返还已不属于自己的“土地”，同时要求深圳市中级人民法院下达调解书。深圳市中级人民法院据此于同年12月作出了深中法民初字第247号《民事调解书》，对“和解协议”予以确认。

因福中福公司早已合法取得了该土地使用权，松茂公司无地可返。翻身村民在要不到土地的情况下，多次上访闹事，影响当地社会稳定。

福中福公司原计划于2008年11月对外销售“幸福海岸”第11栋楼盘。宝安区政府以翻身村村民要上访闹事和维稳为由，分别于2008年10月30日和同年12月1日两次对该楼盘下达了“销售禁令”。

“幸福海岸”第11栋楼盘“销售禁令”下达至今，直接导致福中福公司6亿多元资金无法回笼，资金链断裂，公司经营陷入严重瘫痪状态，也直接影响到福中福公司于2008年在湖南益阳市开发建设的福中福国际城和黄家湖度假村项目的顺利进展。福中福公司这两个项目因资金链断裂，目前已拖欠益阳市民工和该公司员工(3500多人)工资8000多万元。2008年以来，讨薪民工多次集访益阳市委、市政府，围堵、冲击市政府机关和福中福国际城商铺。

至此，由N15地块土地合作开发权纠纷带来的一系列问题已牵涉到深圳和益阳两地的社会稳定，为妥善解决好这一问题，湖南省维稳办向广东省维稳办发函商请协调解决福中福公司的问题，得到了广东省和深圳市维稳办的高度重视。深圳市委政法委专门就这一问题进行了仔细的调查研究。

2010年4月21日，广东和湖南两省维稳办专门组织深圳和益阳两市维稳办就这一问题的解决进行了会商，会议形成了如下意见：1、深圳市维稳办先协调宝安区有关部门解除对“幸福海岸”第11号楼盘的销售禁令，福中福公司同时配合办理好翻身村委所有的18栋楼的相关手续;2、福中福公司与松茂公司及翻身村委的纠纷按法律途径依法解决;3、深圳和益阳分别做好两地的维稳工作。深圳市规划和国土资源委员会分别于2010年2月11日、6月2日两次致函宝安区政府，说明涉案土地出让合同及补充合同合法有效，且依法办理了房地产证，要求宝安区国土资源和房地产局解除“幸福海岸”第11栋楼盘的销售锁定。但宝安区政府还是以维稳为由，久拖不决。

另据调查，像N15地块一样，采用深圳市人民政府〔2001〕94号文件规定的这种合作方式开发土地的情况，在深圳市共有240多宗。

城市化进程中如何有效化解土地纠纷问题

第十一届全国人大代表、全国人大内务司法委员会委员戴玉忠：土地纠纷的实质是土地利益之争。土地利用开发过程中涉及到各方面的权利和利益，也涉及到中华民族子孙后代的利益。产生土地纠纷的原因是多方面的。当前，社会结构和社会利益格局深刻调整，城市化进程加快，在建设社会主义市场经济、参与经济全球化和全面落实依法治国基本方略的背景下，加强法治，是有效化解和减少土地纠纷的根本途径。

在有法可依的前提下，有效化解土地纠纷，关键是增强法治观念，严格执法。无论是政府、开发商还是基层组织和公民，在土地管理、使用和维护合法权益过程中，都应当严格依法进行。各级政府在土地管理、开发、使用过程中，要依法行政，阳光决策。政府的重大土地问题决策，应当依法公开，依法接受监督。保障当事人在土地纠纷当中的合理诉求，依法有效地打击土地开发利用中的刑事犯罪活动，有利于维护国家利益、当事人的合法权益，有利于预防、减少土地纠纷。

是什么导致无法可依频繁出现

国务院参事、中国法学会行政法学研究会副会长、中国政法大学教授朱维究：行政行为的作出，应当以“合法即合乎法律”为根本上的考量因素，而不能恣意地将法律之外的政策性因素、社会因素纳入合法性的评价标准体系之中。

尽管我们在处理人民群众上访的问题时，因其敏感性而应谨慎对待，但这并不意味着法治底线的突破;当地有关部门在合理化解矛盾、维护各方合法权益的过程中，强调自身的灵活性、应变性并无可指责，但若不顾法律界限的客观存在，则不是建设法治政府所应追求的。同时，类似本案中的“销售禁令”等行为，在法律性质上应是一类行政强制措施，这些行为在实践中所暴露出的问题，也正反映出我国因缺乏一部统一的《行政强制法》而导致无法可依之混乱状态的频繁出现，从而难以真正让行政机关做到依法行政。

用依法治国的理念思考社会治理问题

中国法学会民法学研究会秘书长、中国人民大学法学院教授张新宝：从中央到地方党委和政府把维稳当做第一要务，对稳定问题高度重视。当然这也是首先需要解决的问题。但是这样的维稳不能解决根本问题。有一些问题，不是越抓越少，而是越抓越多了，社会矛盾越来越尖锐了。比如说土地问题带来的利益诉求纠纷。在一些群体事件处理中，谁闹得凶一点，就可以获得利益。这样的处理，没有了社会公平正义原则和应当遵守的法律制度。让不该得到利益的人得到利益，而那些发不出声音的人的合法权益却得不到保护，这样的治理方法，不可能带来长治久安。

要真正解决这些严峻的社会问题，首先是要努力消除这些矛盾产生的根源，在基本利益布局上秉承公平正义的原则，而不是将利益让一部分人跑马圈地了，让另一部分人处于无望的不利境地。其次，矛盾出来了以后，是要用法治的方式去解决，政府和其他国家权力机关应当依法正当行使权力。一些县市级别的领导同志，他们对社情民意比较了解，对目前处理上访、群体性事件的压力有苦衷。单纯维稳会有问题，在一个事件处理过程中要弘扬正义，弘扬法治。某些不正当的诉求，通过极端的方式和手段表现出来，少数人获取了不应有的利益。这样会导致社会治理难度加大。希望各级政府用依法治国的理念思考社会治理问题，用法治的方法去处理社会矛盾和纠纷，包括群体性事件。

“公共利益”不能滥用

中国法学会民法学研究会副秘书长、中国人民大学法学院副院长、教授王轶：这个问题涉及到合同法和物权法，翻身村村委会和几个村民小组分别与福中福公司和松茂公司签订的所谓合作开发合同，究其实质，如果运用合同解释的原则，不拘泥当事人所使用的文字，而是探求当事人的真意，它们的确属于转让建设用地使用权的合同。至于福中福和松茂公司之间订立合作开发的合同，如果不拘泥于当事人所使用的文字，同样探求当事人的真意，表面上看也是转让建设用地使用权的合同。但福中福公司和松茂公司所订立的合同有一个比较特殊的地方，因为松茂公司进行建设用地使用权转让的时候，尚未能够经过登记手续的办理取得转让土地的建设用地使用权。

从合同约定来看，更类似松茂公司把自己在和翻身村有关村民小组所订立的建设用地使用权转让合同中间所取得的合同的债权转让给福中福公司。如果这样的判断能够成立，作为松茂公司来讲，把自己和翻身村有关村民小组所订立的债权转让给福中福，松茂公司就没有资格再依据我国《合同法》第94条，去行使法定解除权解除其与翻身村有关村民小组订立的合作开发合同。只有合作开发合同的债权人才有资格在合同对方当事人未能依照合同约定履行合同义务时，依据《合同法》第94条取得法定解除权。具体本案来讲，松茂公司把自己在合作开发合同中的债权转让给福中福公司之后，唯有福中福公司才有可能依据《合同法》第94条取得解除合作开发合同的权利。所以松茂公司提出的诉讼请求和仲裁请求，得到法律认可的可能性相对来讲是比较低的。

政府为何热衷土地开发

中国法学会民法学研究会常务副会长、中国社会科学院法学研究所民法研究室主任孙宪忠：开启土地市场以后，政府热衷于土地开发的原因就在于法律明确规定，只有在土地耕地征收的时候，农民耕地征收30%的出让金交给中央政府，70%留给市县一级政府。但是如果本来就是建设用地，而不是耕地，这30%是不交给中央政府的。如果是城市中间的拆迁土地，这个出让金也不交给中央政府。这种情况下，一下子从原来一般的建设用地、农民土地变成城市建设土地时，就存在一个巨大的价值增值。

一般市场经济体制国家，财政收入都是靠税收。但在中国，据我们现在调查和了解，在一些地方，实际上第二财政超过了第一财政，就是说出让土地获得土地出让金甚至超过了企业给国家缴纳的税收。这确实给国家、政府发展提供了很大资金，但是问题也不少。个别地方实际上形成了开发商和地方政府的利益共同体的现象。因为土地开发之前，政府先把这个地跟开发商达成一个协议，政府开始没有收出让金，把地权给开发商，开发商开发完了以后，卖出去的钱一部分再交给政府作为土地出让金，一部分再作为开发商自己的收入。这就等于政府把自己的出让金给企业入股一样，形成了一个利益共同体，就是说只有房子卖出去才可以交土地出让金，卖不出去政府得不到，开发商也得不到。于是就出现了目前为了征地、拆迁，普遍存在强制性高压消灭小业主权利的手段。当今，有的地方土地资源遭到很大的浪费，给民生造成很大的问题，这必须引起各级政府的高度重视。

不能突破法律法规和政策底线

国家行政学院法学部教授 任进：

进入新世纪新阶段以来，随着城市化、工业化、市场化的加快，带来了社会结构的变动、利益格局的调整和人们思想观念的变化，也产生了一些社会矛盾和纠纷甚至群体性事件，如土地纠纷、房屋拆迁事件和涉法涉诉信访案件。特别是土地纠纷已经成为第一位的突出信访问题。我认为，造成土地纠纷的原因是多方面的，因此处理好城市化进程中的土地纠纷，也要采取多元化的对策和方式。

从土地制度本身看，我国实行国有土地公有制，其理论基础是，每个公民应该可以平等地免费享有属于自己的土地，拥有一套在国有土地上的带有福利性质的住房，因此要依法实行国有土地有偿使用制度，遏制不合理住房需求，防止挤占土地资源和土地过快升值。

从国家财税体制看，从1994年实行分税制以来，地方征收的税种中涉及房地产的较多，而且新增建设用地的土地使用权出让金等土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%归地方人民政府，没有完全专项用于耕地开发。所以要调整财税体制，合理分配中央地方财权，抑制地方政府通过土地经营扩张地方财政的冲动。

从现实情况看，有些土地纠纷是市、县政府及其有关主管部门不依法办事造成的。如个别地方政府不按《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求，违反《行政许可法》的规定，在没有法定事由并经法定程序的情况下，擅自中止已经颁发的商品房预售许可证，给合法经营的企业造成重大损失，并引发重大土地纠纷，危害社会和谐稳定。因此，对引发土地纠纷的违法行政行为要严厉查处，还要其承担相应的赔偿责任。

解决土地纠纷，要综合运用多种方式方法，但最重要的是要严格依法按政策办事，特别是对涉法涉诉土地纠纷的处理，更要依法办事。具体来说，对法律政策明确的土地纠纷问题，要依法按政策抓紧解决;对一时解决不了的，要做好说服教育工作，同时积极创造条件解决;对因土地升值和其他原因提出不合法、不合理诉求的，要积极引导，坚持依法按政策办事，不能突破法律法规和政策底线，特别是不能为一时一事的解决而引发新的攀比和新的土地纠纷。

“和稀泥”式的维稳当警惕

国家行政学院法学部教授杨伟东：当今，因土地而引发的纠纷，可以说形态各异，种类多样。从纠纷性质上分析，有单纯的发生在民事主体之间的民事类土地纠纷，也有单纯的公民、组织与行政机关之间的行政类土地纠纷，但我们看到的往往是行政与民事类纠纷交织、纠缠在一起的纠纷形态。

从行政机关依法行政的角度分析，依个人观察，土地纠纷中涉及行政机关的无非可以分为两种：一种是因为行政机关就土地及相关不动产的许可、裁决和登记等行政行为违法而引起的;另一种是行政机关针对土地及其之上的不动产的行政行为本身不违法，我想，这两类问题的性质不同，解决思路也应有所区别。

第一类纠纷和问题主要体现为行政纠纷，矛盾焦点在于行政机关违法行政，但也交织着现有土地制度的合理性问题。现有土地征用及补偿和城市房屋拆迁及补偿，就属于制度建设与违法行政交错问题，目前《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》修订旨在完善相关制度，试图从源头上减少行政机关违法行政或因行政机关的介入而引发矛盾。我认为，解决这类问题相对复杂，除强调行政机关必须依法行政外，需要尽快完善相关制度。

第二类纠纷要相对简单容易。像福中福案一样，行政机关的行政行为本身没有问题，案件更多不是行政纠纷，而是民事争议或经济纠纷。不过，当事人若认为自己受了委屈，当然可以合法方式诉诸法院，或申请行政复议要求审查行政行为的合法性，这是当事人的权利。问题的关键是，行政机关和法院如何处理。我个人认为，与第一类纠纷相比，这类纠纷的解决远远简单的多。既不存在行政机关的行政行为违法问题，也不存在制度不合理问题，行政机关或法院只要能在法律框架下解决，纠纷或问题应当较为容易解决。行政机关或法院消除矛盾的方法，就是按照法律办事。相反，如果行政机关或法院试图“和稀泥”，基于担心纠纷和矛盾升级以及错误的维稳思路，采取压制甚至运用行政权力违法解决问题，不仅不利于纠纷和矛盾的解决，反而更容易导致纠纷和矛盾的复杂化和升级。在现实中已有不少教训，值得警醒!

回到法治的框架内解决纠纷

中共中央党校政法部教授李雅云：我们搞市场经济，就要有一个诚信社会，诚信社会首当其冲的就是政府带头讲诚信，因为政府是决策者，就是要落实行政信赖保护原则。依法执政，依法行政，地方党政机关一定要做到不干涉具体案件。党对司法工作的领导主要体现在地方党政机关支持司法机关独立公正来办案，现在需要把这个案件拉回到法治的框架内来解决纠纷，在体制内来解决各方面的法律诉求。是村民的诉求，还是企业的诉求，还是什么利益诉求，都要在法治的框架下解决。

拆迁中如何实现多赢局面

中国人民大学多元化纠纷解决机制研究中心副主任、教授 冯玉军：

房产开发拆迁之后，不仅会造成被拆迁地区及周边居民生活品质的重大改变，而且会对社区福利及市政资源的配置产生较大影响。因此，除了通过制定公正、合理的法律规范，积极有效地推进针对房屋被拆迁人的补偿外，还应同社区相关人群沟通信息、推进民主决策。特别是那些公益拆迁项目，都可能会影响其以后的生活、工作和交通的便利，同时这样的公共建设由于是使用公共资源，用于公益目的，实际上涉及到该地区的整体利益，所以该地区的居民都应有知情权、申诉权、参议权。而对于这些非拆迁当事人，现行拆迁法律法规一般来说并没有给他们提供发表意见、提出异议甚至行政复议的渠道。对此一个弥补的办法是，在拆迁前的土地规划阶段通过公示、听证等程序，吸收社区人群共同研究解决问题。

一般人都希望地方政府能成为问题解决者，其实地方政府的根本原则就是依法行政、依法办事。在依法办事、使公民和企业对政府高度信赖的前提下才可能解决矛盾、求同存异。从基本案情和涉案各方的未来发展看，福中福公司、当地的老百姓以及区政府之间，如果处置得当，本来是有可能实现多赢局面的，但很遗憾这个案件没有实现。