权力不能制约权力

权力不能制约权力 
我们说到权力时，指的是公共权力，即政治权力：立法权、司法权与行政权。为了根除腐败和权力滥用，很多人都主张以权力制约权力，其说法太笼统，如果深入地看就是以立法权力来制约自身和其他权力、以司法权力来制约自身和其他权力，或以行政权力来制约自身和其他权力，那么，这种以权制权能否成立呢？我们不妨以行政权力来制约自身为特例，更具体地讲，以上级制约下级为例来作一分析。
制约的前提是监督，如果监督不了，必然也就制约不了，如果上级要成功地制约住下级，它首先必须实现对下级的有效监督那么，上级能够对下级进行有效监督吗？
一、非直接性监督
我们知道，上级对下级只能是间接监督，而不可能是直接监督，也就是说，上级不可能与下级同吃同住同行动，对下级的行为实行全程监控，而只能是通过例行检查、突击巡查等措施来对下级实施监督，而这种非直接的监督方式，不仅在监督过程中只能及点不及面，而且在信息获取上也往往要绕几个弯、经几道手，结果必然导致信息的严重残缺、扭曲或失真，使监督形同虚设。
那么，什么才是真实有效的监督呢？具体来讲，直接监督至少必须满足两个条件：
A、时空同合
直接监督必须先实现监督者与被监督者的时空同合，也就是说，监督者和被监督者必须于同一时间身处在同一空间之内。如果同一时间身处不同空间，或者身处同一空间时却不是同一时间，都可能导致监督不能或监督失效。如果监督者没有与被监督者实现时空同合，俗话说就是“放羊了”，只能听凭对方的自觉，因此不必说监督能否到位，根本就不存在监督。监督者与被监督者必须实现时空同合，只有监督者当下清楚被监督者在做什么、做过什么，才是监督存在的基本前提。
B、当下知情
监督的另一个重要前提就是当下知情，要能在第一时间获得被监督者的正确信息，并当下作出反应，事后知情、事后监督（或凭结果来推定）是一种事后追溯，而不是真正的监督，监督应该是当下进行，当下反应，不能靠第二手信息与事后知情。我们对政府官员的监督，就不能等到“硕鼠”已经把几百万、上千万的赃款成功转移、并且人都已经成功出逃后，才开始“有所监督”。这种事后监督是“瞎子点灯白费蜡”，连事后制裁的机会都已经没有了。很显然，不能当下知情，哪怕眨眼工夫迟误，也意味着行为人已经成功规避和“逃”过了监督，反过来说就是监督失效，等于没有监督。
监督至少要满足这两个条件：时空同合和当下知情，才能构成真正有效的监督，这种监督我们也称之为“情景监督”，即监督者必须对被监督者的信息和材料当下尽收眼底，尽在掌握。我们可以看到，出于监督“情景化”的必要，当客观条件限制或出于成本考虑，监督的直接性有所下降或有所衰变时，人们就想出很多技术手段来尽量保证监督的直接性与情景性，如安装探头、摄像机或遥感、窃听等设备，给被监督者佩带装有卫星或网络定位系统的手机或仪器等，无非都是为了尽最大可能满足监督者与被监督者的时空同合和当下知情。如果监督者不知道被监督者在哪里、正在做什么、做过些什么，那么，如何谈得上对他们形成有效监督？
我们再来看上级如何监督下级。
首先，上级监督下级不可能做到时空同合。上级与下级都有各自的权限和任务，市长有市长的任务和权限，区长有区长的任务和权限，这就限定了各自的行为区域和责任范围，难以实现时空上的同合。我们所熟知的“司机腐败”、“秘书腐败”，往往就因此而起。
没有时空同合，就不可能对被监督者的行为当下知情，并对被监督者的不当行为进行即时有效的制止和约束，用我们的俗话讲就是：“人都找不着，如何管得着？”
只要是同一性质的权力，通过上级去监督下级，这种监督就必然具有高度的间接性、或然性，虽然“官大一级”能够“压死人”，但官大一级却监督不了人，间接监督实际上只是一种象征性的监督，而象征性的监督就是低效监督，或者说等于没有监督。当上级去监督下级时，还存在终极监督主体虚无的问题，即“谁来监督监督者”的问题，而如果用增派监督者和增加监督层次来解决这个终极监督主体虚无问题，则又将陷入到一个无限层叠的“监督怪圈”之中。
二、主体的特定性
上级作为特定的监督主体，对下级而言显然具有一种行为规避上的“明枪效应”：即明枪易躲。要明白“明枪”为什么“易躲”，我们不妨先来看一下“暗箭”为什么“难防”？
（一）不特定监督主体导致规避成本无限大
当监督主体处在高度隐匿、不确定和或然状态时，对于被监督者来讲，规避监督就会陷入多目标、泛目标中，而多目标、泛目标实际上就是无目标，人们在失去目标后很难行为，如果一定要行为，就只能像“无头苍蝇”一样。当监督者处在高度的不确定状态时，被监督者规避监督的成本实际上会无限增大，从而导致他们理性上的最佳选择就是放弃规避。这种因为不特定监督主体而导致的规避成本极大化，我们将之概括为“暗箭效应”，“暗箭”为什么“难防”？并不是因为箭多得密不透风，令人难以招架，而是因为箭躲在暗处，不知道会何时、从哪里射出来、射到自己身上哪一部位等等，因而防避成本极大化。只要存在监督上的“暗箭效应”，即使难以完全杜绝贪污腐败的发生，但那种一上台就贪，而一贪就是百万千万的情形就会很难出现。
（二）特定监督主体的“明枪效应”
不特定监督主体是“暗箭难防”，规避成本极大化，那么反过来，特定监督主体就是“明枪易躲”：只要监督主体是特定的，被监督者就能很容易地锁定目标，把目标具体化、确定化后，让自己的规避成本极小化。
上级监督下级，这种“明枪效应”非常明显。具体来讲，由于上级监督主体的特定化，对于意欲规避监督的下级至少有如下好处：
1、针对性
对下级官员来讲，能管他的上级虽不止一个，但“现管”的上级往往只有一两个，因此，下级如果想规避上级的监督，往往就只须针对“现管”制定预案，行为时只须规避开这具体的一两个人。
2、前瞻性
如果局长只须“应付”一个市长，显然不是件难事。因为市长每天的工作进度和行为安排往往具有一定的规律性：今天在哪里或者要去哪里，对于他的下级来讲，这种信息是可以提前获得的。如果知道了今天上级要来，就不妨“勤政为民”，若不来，就继续贪拿卡要。我们知道，很多大案要案中的官员，甚至还在上级没有来得及采取行动之前，就早已身在异国了。
3、地缘优势
俗话说“强龙斗不过地头蛇”，下级之所以容易摆脱特定上级的监督、控制，还有一个重要原因在于下级拥有地缘优势。下级的地缘优势主要表现为两方面：
第一，占有充分信息
第二，拥有充足资源
总之，地缘优势可以保证被监督主体在自己局部的权力范围之内，保持强有力的控制效果，若应对得法，甚至可以达到“水泼不进，针插不进”的境地，一个真正的“土皇帝”，规避掉上级的监督和控制只能算是小事一桩。
因此，对被监督者而言，只要监督主体是特定的，出于这种明枪易躲、规避监督成本极小化的考虑，也往往会促使他们本能地偏离约束，更多地选择规避监督，而不是去尽职尽责。可见，在上级监督下级中，即使是上级一身正气、有心监督，他还是监督不了下级。
三、利益趋同
我们都知道人心思利，有的官员不仅思利，而且还“思贪”。首先，官员也是人，也都具有基本的利益内驱和占有偏好，不仅个人，一级组织、一级部门都同样具有自己利益偏好，如我们常见的部门主义、山头主义等。其次，官员手中有权力，而权力具有用以谋取私利的高度便利性，因此官员获取额外利益的内在驱动力会比一般人更加强烈。出于“官心思贪”考虑，对任何官员，我们在道德和人格上必须对他们进行“贪渎假定”：即假定他们都喜欢利用权力去“贪拿卡要”，而不是相反。
如果我们假定官员对待权力和利益时都有自己的打算，那么就无外乎两种态度：一种是有意贪渎，另一种是无意贪渎。
对于有意贪渎的官员来讲，那么上下级之间进行利益合谋是早有此心，一拍即合。在“三年清知府”上任之前，早就把“十万雪花银”列入预算表中，于是，上下级之间为了雪花银，双方拧成一股绳，劲往一处使，故而警匪一家、司法腐败，甚至反贪官员与贪官一起贪的情形也就屡见不鲜了。
对于无意贪渎的官员，虽然主观上他们没有贪渎的故意，但在客观情境中，他们的那“一层纸”也会被种种方式方法捅破——
首先是环境熏陶。看到大家都在拿，而且惩处概率极小，面对这种行为示范，于是仿而效之，你拿我也拿，不拿白不拿。
其次是进行小额利益渗透。对利益概念上模糊性、隐蔽性很强的“意思意思”，时间一长也会使人欲罢不能，“由量变到质变”了。很多官员正是在这种小额利益的不断腐蚀下，最终被“糊里糊涂拉下了水”。
再次是软硬兼施。
只有在利益上存在博弈和对立关系，才能对监督制约行为形成真实、持久的内在驱动力，否则，若利益上是趋同的，就会迟早变成“猫鼠一家亲”。也正因为如此，看起来“权大一级压死人”的上级官员和上级政府，不仅仅是对下级的不当行为常常“睁只眼闭只眼”，而且还自觉或不自觉地去充当下级组织和下级官员的“保护伞”、“后台老板”，为下级开脱说情，使得各种网络式腐败、集团式腐败、大案窝案等越来越多。
四、监督的技术障碍
对于专业之外的上级，即使他对下级只进行一个简单的调查，他也要学专业、找信息、走程序，没有几十天甚至几个月的时间，这个刚性的技术障碍很难克服，既费力又费时。如果要市长去监督国税局长，只能首先让这个市长搁着自己的事不干，专门花几个月时间去学习财会和纳税知识，而这样一来，市长还没耕好“局长的田”，就先“荒了自己的地”。何况，既然局长需要他的上级、即市长来监督，那么市长本身也会需要上级的监督，因而这种“土地撂荒”现象还会更进一步蔓延、扩大。
因此，通过上级来监督下级，技术上会存在刚性阻碍，由于这种刚性阻碍，这就使得所谓的监督都只能停留在偶尔的、时点性的明查暗访状态，时效性非常强，不过三五天而已。这种走马观花式的调查、访问，往往只能获得一些表面的、虚假的信息和材料，而不可能形成正确全面的了解。更糟糕的是，轰轰烈烈地了解一场，得到的却是虚假判断。
五、功能限制
政府的主要功能是行政管理，司法的主要功能是审判，立法的主要功能是制定法律，虽然三者都有一定的监督作用，但由于监督不是自己的主要职能，因而只能附带性地产生一些监督作用，捎带、顺手、顺便地对官员进行一些监督。
用权力去监督权力、上级去监督下级，因为受到自身行政功能的限制，上级不可能做到与下级时空同合、当下知情，这就使得在监督上存在先天性的“基因缺陷”，因而无法进行真实有效的监督，而只能是附带、捎带性质的监督。
真实有效的监督应是全程性的过程监督，而行政监督和司法监督等都只能是时点性、间或性的监督。因此，通过司法、行政等方式来监督权力、监督官员，往往只能是等到案发之后，才能总结到三个有关“监督难”的“基本”感叹：事前基本没有监督！事中基本缺乏监督！事后基本不是监督！
无论上级有心无心及设置多少部门或机构，都无法对下级实施有效监督，而没有监督，权力制约就缺乏基础，鞭子只高高挂在墙上，很难、也很少打在屁股上，因而喜欢雪花银的官员就可以从“蚕食”到“鲸吞”，前“腐”而后继。
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