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地方融资平台将何去何从
——国发19号文实施方案解读
发布时间： 2010-08-25  |   作者：文·本报综合
http://www.stdaily.com 2010年08月25日 来源： 科技日报 作者： 文·本报综合
　　 　　
　　■ 权威解读　　8月19日，财政部、发改委、央行、银监会共同下发《关于贯彻<国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（下称《通知》），要求各地财政部门在规定时间内上报地方融资平台公司债务清理核实情况。这是自今年6月份以来，国家针对融资平台出台的又一轮清理工作。　　据统计，目前，全国总共有8000多家融资平台，仅县级融资平台就有4907家。银监会主席刘明康在7月20日的第三次经济金融形势通报会上披露，截至6月末的地方融资平台贷款余额已达7.66万亿元。　　日前，财政部、银监会等部门负责人就加强地方政府融资平台公司管理有关问题，回答了记者提问。　　————核心问答————　　《通知》是在什么背景下出台的？　　答：改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。　　总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，融资平台公司发挥了重要作用。　　但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。　　为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。为切实贯彻落实国发19号文件精神，指导和督促各地区、各部门做好各项工作，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，研究出台了《通知》，主要是对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。　　有报道认为，近年来融资平台公司举债增长较快，主要是为了完成中央投资项目地方配套任务，请问这种说法是否属实？　　答：地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。　　2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。　　为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。　　据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。　　有媒体认为，目前中国地方政府融资平台公司贷款风险较大，可能形成系统性风险，请问如何看待这个问题？　　答：融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。　　一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。　　二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。　　三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵补。　　四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。　　请问当前如何加强地方政府融资平台公司管理？　　答：国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：　　一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。　　二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。　　三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。　　四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。　　同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。　　如何建立规范地方政府债务管理的长效机制？　　答：目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。　　一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理　　和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。　　二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。    6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号文），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。　　————中央部署————　　政府担保债务采取“新老划断”　　对于存量债务，国发19号文要求，地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。　　根据监管部门统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。　　根据要求，地方各级政府要落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。　　同时，国发19号文重申严格执行《担保法》，各级地方政府不得以财政性收入和国有资产，直接或间接地为融台公司提供担保。　　这也被业界认为是“新老划断”的标志。自发文之日起，地方融资平台需要彻底“剥离”当地财政和人大为向银行贷款而出具的担保函，而“剥离”担保函之后，融资平台便以土地向银行做抵押担保。　　公益资产不得注入融资平台　　地方融资平台风险的担忧之一是资金链断裂之后可能会出现烂尾项目和工程，此次，国发19号文要求，对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。　　对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。　　同时，明确指出，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。　　地方债务纳入预算管理　　国发19号文提出，将地方政府债务收支纳入预算管理。这也是官方首次提出将地方债务收支纳入预算管理。此前地方融资平台资金属于预算外管理，游离于财政监督体系之外，由此形成的不公开不透明状态是地方融资平台风险大增的一个重要原因之一。　　————地方动作————　　山东省率先开始自查　　据媒体报道，《通知》还在会签阶段，一些地方政府已经开始行动。　　8月9日，山东省人民政府办公厅下发了一份《关于开展政府融资平台公司自查工作的通知》，要求辖内各市人民政府、各县(市、区)人民政府、省政府各部门、各直属机构以及各大企业开展政府融资平台公司自查工作。　　此次重点检查内容是平台公司债务情况，包括：债务类型、还款资金性质、融资规模、融资形式、抵押担保、融资投向、还款来源、资产负债率情况，以及偿债责任主体是否明确等。对只承担政府公益性项目融资任务，不从事项目建设运营且还款依赖财政性资金的融资平台公司要作详细说明。　　与以往的检查不同，这一次对地方融资平台的清查是由地方各市财政、金融办公室、人民银行、银监分局共同配合开展，最终的统计报表及自查报告要求在2010年8月31日前分别报送省财政厅、省金融工作办公室、人民银行济南分行和山东银监局。(文·本报综合)　　——名词链接——　　地方融资平台　　所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。　　——专家观点——　　财政部财科所副所长白景明：　　本次四部委联合下发的通知是在国务院通知的框架下进行了细化，更具有针对性。通知出台的意义在于对加强地方政府债务管理进行制度建设。　　亮点在于明确断开了融资平台公司与公共产品机构的关系。如通知强调，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。通知要求地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，这增强了债权人的风险防范意识。　　财政部财科所副所长刘尚希：　　防范地方融资平台债务风险要根据各地发展水平不同、工业化推进程度不同、城市化水平不同、地方融资平台建设的进度不同而建立长效机制。　　上海市银监局局长阎庆民：　　《通知》是对6月10日的国务院通知的细化和具体贯彻。这意味着政府开始将地方融资举债纳入统一管理的范畴。重点是在清理核实后，加强地方政府融资平台管理，规范地方政府债务管理的长效机制。附件：attachment1
责编：陈小柒
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