嬗变与挑战:村民自治背景下村级党组织功能转换研究

2008-10-14  中共浙江省委党校学报
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谢方意
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摘要：村级党组织的功能转换是村民自治和乡村社会变迁的客观要求。本研究以调适与转换村党组织角色功能为视角,探究村民自治背景下实现农村“两委”关系藕合与和谐的例证与路径,在理论上将有助于丰富和发展村民自治理论和党的基层执政理论;在实践上,实现村党组织角色功能合理的调适与转换,将有利于消弭村民自治进程中村级党组织和村民委的矛盾,扭转和解决农村基层党政不分、以党代政现象,有效地加强和改善党在农村基层的领导,促进农村治理进一步走向善治。
关键词：村民自治；功能转换；村党支部
中图分类号：D2672    文献标识码：A    文章编号：1007-9092(2007)05-0041-04
自二十世纪八十年代村民自治制度在各地农村普遍建立以后,农村权力结构发生了重要的变化,即从党支部一元化领导模式向党支部和村委会并存的二元权力模式转变。[1］由于农村内部的权力资源和公共利益资源有限,围绕村庄内部权力资源和利益资源的控制权,两者始终进行着权力的搏弈。从各地实行村民自治制度以来的情形看,目前在由村党支部和村民委员会构成的二元权力结构中,两者的角色功能界限模糊不清,二者的权责在发生互动关系时经常重合,由此导致了村民自治进程中村党支部和村民委之间磨擦与矛盾丛生,既不利于村民自治的充分实现,也不利于村党支部领导核心作用的发挥和体现。因此,重新审视、调适和转换村级党组织的角色功能,日益成为顺应村民自治进一步发展完善和乡村社会变迁的客观必然。
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一、村党组织功能在农村社会转型中面临的障碍
基层党组织功能的实现，需要有一定的结构。结构是指系统内部那些发挥特定功能的组列,它是行为得以发生的方式,是角色之间的相互关系;功能指的是与行为方式的目的过程有关的影响,即产生特定影响的行为结果。功能与结构密不可分,任何结构总会产生这样那样的功能,而任何功能总来自于这种结构。村民自治后，农村同时存在着三种权力即乡镇政府的乡政管理权、村党组织的政治领导权和村民自治权。这些权力之间关系普遍出现了结构性的矛盾，具体表现为作为村庄公共权力机构村委会与村党支部权力之间的冲突与调适，斗争与妥协，村党组织的功能的发挥面临着结构性障碍。
1国家行政权与村民自治权间的冲突
在实行“政社分开”后，国家权力从体制上收缩到乡镇。由于设置于村一级的党支部是执政党的基层组织，是国家实现对农村社会一体化整合的工具。国家在组织边界止于乡镇的条件下，仍然可以通过执政党的基层组织实现对农村社会的动员和领导，国家在农村的体制性权力因为村党支部的存在而得以部分保留，这一规定可以看作是对传统中国政权止于州县所导致的国家对乡村社会动员能力不足的历史反思。村党支部实际上扮演了国家行政机构或言“准政府”的角色(也有学者将之称为“国家代理人”、“政务推行者”，行使的是国家行政权力，更多地体现和维护了国家利益。[2］
国家行政权体现的是国家利益，是整体利益，村民自治权体现的是村庄社区成员利益，是局部利益。尽管国家利益与村民利益在根本上是一致的，但是两者也会存在矛盾和冲突，起因就是对村庄资源的争夺。村委会作为村民自治的组织机构，是村民自治权的具体行使者，往往会站在村民的立场上，而村民亦可以通过其自治组织表达自己的利益偏好甚至抵制这些于已不利的事情。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。而村党支部由于角色和职责的驱使，更多地站在国家行政权这一边。这样，国家行政权与村民自治权的关系变成了村党支部与村委会的关系，国家行政权与村民自治权的冲突就变成了村“两委”的矛盾。
2党的政治领导权和村民自治权间的冲突
村党支部和村委会是两个不同的组织。村党支部作为执政党在农村的基层组织，享有对村民自治的政治领导权。这是中国共产党对国家的政治领导权力在村庄的延伸，也是宪法和法律予以明确规定的。村民自治权是由我国《宪法》原则规定，并由《村民委员会组织法》具体确认的。它的确立和实现，从根本上讲是中国共产党有效领导、积极组织和大力推进的结果。村民自治也必须在党组织的引导下运作。但是，在具体操作层面，现有法律制度未能明确划分村党支部领导权和村委会村民自治权的职权范围。农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。宪法规定中国共产党的基层组织享有对村民自治的领导权力，村民自治组织享有自治权力。但至于在实践的操作中什么是领导权、什么是自治权？领导权和自治权又如何体现？并无具体的界定。在理论上也缺乏深入的研究。关于基层党的领导权及支持、保障村民自治，只有《村民委员会组织法》第3条一个条文，许多具体的操作措施没有法律依据，使领导权、支持保障权难以实现。如果村民利用自治权，搞狭隘的封建性的“土围子政治”，也会对村民自治的规范化运作，加强党的领导权具有副作用。另外，如果基层党组织越权行使权力，对村民自治过度干预，村民如何予以抵御缺乏依据。实践中的权限不分、职责不明，导致了诸如相互推诿、扯皮、博奕的情况，引发了村“两委”矛盾的不断发生。
3村“两委”争夺村民自治权而形成的冲突
村级组织的权力资源长期以来主要由村支书掌握，这是几十年的运行惯例。推行村民自治就是要打破这种惯例。任何习惯势力都是根深蒂固的，对变革都采取这样或那样的对立态度，在中国乡村尤其如此。习惯了过去那套做法的村党支部尤其是村支部书记对与村委会共享村民自治权，移交属于村委会的部分村民自治职权的这种制度变革要求的抵制情绪几乎是一种本能。因为，这样一来，权力资源的分配模型就发生了变化。权力以资源占有为基础，给占有权力者带来利益。农村的公共权力资源和利益资源十分有限，对这些资源的掌控意味着获得了进行权威性分配的优势，对于组织和个人利益会带来更多的便利，党支部和村委会在许多村庄内部事务上必然会发生交锋。徐勇分析说：“村民自治涉及乡村社会权力与利益的再调整，并不是每个人都可以从中受益的。和搞土地承包不一样，权力资源不能平分，一个人当权就意味着另外的人要失去权力。在这种调整过程中，乡村之间不可避免地会产生冲突。”[3］事实上，不但乡村之间要发生冲突，更严重地是也引发了村党支部和村委会围绕村庄内部权力资源和利益资源的控制权，进行着二元权力博弈。
上述三个层次的权力冲突可以单独存在，也可能是你中有我，我中有你，再加上家族因素影响，村“两委”矛盾冲突就出现错综复杂的局面。这三种权力冲突中，最常见的还是党的政治领导权和村民自治权的冲突和村“两委”争夺村民自治权而形成的冲突。这种冲突的产生及应对这种冲突的不适应催生了一系列具体问题,比如两委关系不协调,领导方式不适应,党组织活力衰减及群众基础和合法性下降等,这种趋势若不能得到控制和扭转,无论对推进村民自治和新农村建设而言,还是对党在农村基层执政而言,都是十分危险的。
二、村民自治制度下村党组织功能定位与实现途径
1村民自治作为一项不同于原有乡村政治有机体嵌入乡村社会生活中,必然给村党组织传统功能及领导核心作用的发挥带来影响和挑战。在传统的架构下,农村基层党组织的核心功能是革命和生产的动员组织,村党组织的领导方式基本上是垂直的,采取一统到底的管理模式,直接控制农村的社会政治、经济和文化，实际上是放大了的行政功能。[4］在村民自治条件下,村民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务,原有的村党支部一元权力结构变成了党支部和村委会的二元权力结构；在农村社会的全面转型中,与村民自治的推进相伴发生的,还有市场经济体制的确立对村级党组织的挑战。农村改革开放后形成了以家庭分散经营为基础的双层经营体制。这一体制改变了过去农村党组织集中管理社会生产的模式，家庭在生产中具有了高度的自主性。随着市场经济体制的逐步确立和完善，包括农民家庭、农村个体工商户和私营中小企业在内的农村经济主体，在经济生活中越来越要求自主经营，自我管理。农村社会结构、生活方式、生产管理方式、资源配置方式越来越多样化。“社会主义市场经济的确立和发展使党的基层组织网络与社会组织的关系有所松动”。[5］
正是这种松动，逐步压缩了农村基层党组织直接动员和组织农村生产的传统功能的实现空间。村级党组织的功能转换，即是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村“社会关怀和利益协调为轴心的功能结构”。村级党组织应该有意识地通过对农村群众的精神关怀、政治关怀、生活关怀去拓展社会空间，去巩固和扩大自己的群众基础。通过集中和整合各阶层群众的利益要求，达到化解矛盾，促进发展的目的。这种转变，实质上就是要在保证农村党的基层组织发挥领导核心作用的同时，“逐渐脱出行政的色彩，……把社会归还社会本身，把行政归还行政本身，把经济归还给经济本身，从而把政党归还给政党。”具体而言，村级党组织应通过以下几个途径来实现功能的转换：
1.创新制度村民自治背景下，党的政治领导权和村民自治权之间的冲突，从根本上看是因体制转轨期间利益关系调整和现有明确各种权力的边界和范围的制度供给严重不足而产生的，不是不可调和的。村“两委”之间也不存在根本的权力和利益冲突，他们之间的矛盾也是完全可以解决的。解决村“两委”矛盾必须通过制度创新划定两者权力的边界和范围，形成良性互动的权力关系。
第一，建立解决村党支部权力的合法性的制度化途径。无论从那种意义来解释民主，治者的权力均需被治者的同意或认可，投票选举就是表达这种政治认可的一种制度化渠道。与民选的村委会相比，党支部的权力还缺乏这样的制度机制，因此，许多村庄的农民认为上千人选出的村主任当然比几十人选出的村支书更有权威,部分村民和村委会不服从村党支部的领导的主要原因就在于此。因此，解决党支部权力的合法性问题是一个非常重要的问题。把村民直接选举的制度机制纳入村党支部，实行“两票制”是解决这个问题的制度化途径。所谓“两票制”，又称“两推一选”，其主要做法是村党支部书记的选举除了由党员投票，也让村民或村民代表享有一定的投票权或否决权，即“两票制”选举组成党支部。其实质是在民意投票的基础上再进行党内的二次投票。扩大党内民主，使村民群众在支书和支委的人选上开始拥有发言权，在一定程度上确立了村民对村级事务的主权，从而解决党支部领导权的群众认同的问题，也有利于村民对两者形成有效的监督。
第二，建立村党支部和村委会分权合作的制度化机制。权力冲突的实质就是权力边界和范围的冲突，要解决权力冲突的问题，最根本的莫过于划定各种权力的边界和范围。农村产生权力冲突的根本原因之一，即制度模糊性。建立村党支部和村委会分权合作的制度化机制，明确划分出的关系各自不同的活动领域，使两者的权力在不同事务范围内有效，尽可能的减少管理上的公共领域（“冲突点”）。分权包括两方面内容。一是明确具体区分党的政治领导权和村民自治权的权力边界。村党支部不得包办代替式的直接对村委会工作发号施令；村党支部应把工作重心放在村民会议和村民代表会议上，通过对村“议会”的有效组织和领导，使党支部作出的具有党内约束力的决定，转化为对全体村民有约束力的“村民自治章程”和“村规民约”，按村民自治的法律要求来规范权力运作，使党的路线、方针、政策的贯彻具有更巩固的群众基础。二是明确具体区分村“两委”在村民自治权中的权力边界以及村党支部参与村民自治权的方式和程序。分权的基本原则是党支部管方向性“大事”，村民委员会管具体事务,日常村务决策主要由村委会以民主的形式讨论决定。凡涉及村庄整体利益、长远利益、和村民切身利益的重大问题，即重大、特大村务决策，村党支部和村委会共同享有，由两委联席会议直接提出初步决策方案。然后将方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，经党员大会讨论后，由两委联席会议形成决议。
2.参与自治村民自治的发展和完善，需要一个较长的过程。村民自治的健康发展需要培养村民的民主观念，训练农民的民主技能。但民主观念和技能的培育又不是一蹴而就的。这就带来了村民自治进程中的一系列问题。诸如贿选现象的存在、宗族房头势力的干扰、村民委员会与村党支部的矛盾等等。克服村民自治中存在的这些问题，必须充分发挥基层党组织在其中的作用。基层党组织的作用不应是代替包办村民委员会的工作，而是充分发挥党员在选举中的先锋模范作用和党支部的领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。具体而言，就是在选举过程中，发挥党员的作用，在群众中宣传党的方针政策，自觉抵制选举中的违法行为，及时发现并与违法行为作斗争，让宗族房头势力、社会黑势力没有得逞的机会。在村级社会事务的发展和管理中，党员积极主动地参与其中，并在群众中作宣传解释工作，党支部领导人民授权但不揽权，放手让村民委员会开展自治工作，党支部则努力做好综合服务和统揽协调工作，并发挥积极的监督作用。村级党组织应站在村民中间参与村民自治进程，而不是站在台上与村民委员会争权。
3.关怀社会基层党组织来自于群众，扎根在群众中，只有积极服务群众，发挥社会关怀的功能，才能增强活力，增强凝聚力和战斗力。实现好社会关怀功能，一应充分发挥党员的积极性，让党组织和党员个人在多个方面发挥作用。在精神关怀方面，通过党员个人和组织两个层面对群众进行党的路线方针政策的宣传解释工作，尤其是涉农方面的政策。通过党员的身体力行和口耳相传在群众中培育和树立现代法制观念、民主意识和科学观念。在利益关怀方面，要积极主动地去关心农村的弱势群体、老弱病残，发挥党员个人在日常生活中的作用，让党员从身边做起，从关心邻里社区的困难户做起。基层党组织要在农村富余劳动力的培训和转移上下功夫。积极开展对农村劳动力的技能培训，并主动为富余劳动力寻找外出就业的市场。从“计划控制”向“综合服务”转变，是农村基层党组织功能转换的重要途径。二要积极参与和支持民间组织的发展。村级党组织实现功能转换必须紧紧围绕建设现代农业、发展农村经济、加快农村小康建设来进行。农村基层党组织领导农村经济工作的方式，应由直接决策变为出谋划策，由直接指挥变为引导服务，由直接创办经济实体变为创造生产发展条件和环境，有效地实现了从直接动员和组织生产的组织功能转换到以社会关怀和利益协调为核心的服务功能。
4.提升素质实行村民自治及村党组织功能的转换,需要两委干部都具有较高的思想政治素质和能力，但目前村党组织在领导村民自治和农村各项社会事务中表现出素质能力不适应的现象。大多数村党组织成员平时忙于应付村具体事务,忽视学习,不爱学习,不自觉学习,政策法规政治理论和各种专业知识比较欠缺,驾驭市场能力不强,领导方式简单化,领导作风不民主,不善于不会做群众工作和调处农民内部矛盾，有的廉洁自律意识差,违纪违规。上述种种现象凸现出村党组织成员综合素质与其担负的重要职能的不适应性,导致村党组织功能实现受到影响。[6］因此,必须通过加强教育培训,着力提高村干部尤其是村党组织领导成员的素质和能力。
总之,村级党组织的功能转变，是村民自治和农村社会变迁背景下的必然趋势。实现功能转变之后，不仅有利于村民自治的推进和落实，也有利于党组织领导核心作用的更好发挥，其结果必然是更有利于促进农村治理进一步走向善治。
［参考文献］
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［2］ 陈洪生.村民自治：农村两委关系的解析视角，南昌：《求实》，200512，P99-102
［3］ 徐勇.中国农村村民自治.华中师范大学出版社,1997年，P100-101
［4］ 林尚立.中国共产党执政方略［M］.上海：上海社会科学院出版社，2002，P61
［5］ 郭正林.中国农村二元权力结构论.广西民族学院学报,2001年第6期
［6］ 徐勇，徐增阳.论村民自治与加强农村基层组织执政能力.北京：当代世界与社会主义，2005，04，p63～66
作者单位：宁波市委党校）
责任编辑：周明