村里的钱该怎么花？海南探索村级财务管理模式

    村里的财务出了问题，整个村也跟着垮掉。这样的事情在海南不止一次地发生过。

    海南省儋州市那大镇的军屯村，因土地被征用先后得到土地补偿款5000多万元，村委会决定用留在村委会的1700万元改变军屯村的落后面貌，军屯村也很快变了模样，成为海南农村的先进典型，被人们称为“海南第一村”。然而，自2003年第三届村民自治选举选出新一任村主任以来，村财务不公开，也没有依法选出村民代表和村财务监督小组，群众怨声载道，这个昔日富甲海南的村庄却日渐衰落，成为令人头痛的问题村。

    海口市流水坡村，连续10年被评为海南省先进文明村。然而，就是这样一个“先进村”的村委会，却被查出了150多万元的“白条账”。

    海南省的一份调研报告给出了这些村财务出现问题的答案。

    村财自管有问题

    这份由海南省民政厅牵头组织的调研报告显示，长期以来，海南省和全国大多数农村一样实行的是村财自管体制，即由村（组）按照民主理财的原则实行集体资产和账目的自我管理。

    海南省民政厅基层政权和社区建设处处长赖朝平说，这种管理虽然某种程度上促进了农村基层民主政治建设，但在执行过程中却走了样。

    调研报告显示，一些村（组）缺乏称职的财会人员，主要是干部独断专行，村民参与性不高，内部监督不力，村财自管体制暴露出了种种问题。

    赖朝平分析说，财务制度执行不严、会计人员素质不高、会计档案资料流失严重、监督工作不到位是其中最突出的。

    仅仅看一下调查报告对财务制度执行不严的描述，就能够看出海南一些村（组）的村财管理有多混乱：有的村（组）不按照规定在银行设立账户，采取公款私存或坐收坐支不入账的办法理财；有的村（组）做账不及时，不规范，甚至几年不做账；有的审批制度不健全，无审批、无经手、乱支乱用现象严重；有的票据不规范，白条充账现象泛滥。

    海南省民政厅副厅长黄栋国指出，这些问题不仅暴露出了财务管理体制上的弊端，更严重的是，它为某些村干部挪用公款、贪污腐化提供了温床。这正是老百姓不满，上访告状的原因。

    财务委托管理：既要合法也要奏效

    财务委托管理无疑是海南省一些市县村财管理的新形式，有关部门也对这种新形式的探索寄予了厚望。

    据统计，截至今年4月底，海南全省18个市县200个乡镇中，实行村财自管的乡镇有145个，占72.5％；实行村财委托管理的乡镇有55个，占27.5％。

    从有关资料和具体实践上看，海南省虽然从2002年开始在一些地方实施了财务委托管理的试点，但委托对象和具体做法还是存在明显的差别。

    儋州市在不到3年的时间里，先后探索了村财镇审（批）、村账站审的两种村财管理形式。探索中发现，村财交镇政府直接管理审批，容易给镇政府挪用或平调村财创造条件。

    因此随后又将村财镇审（批）改为村账站审，即资金和账目都由村（组）管理，凭证、账簿、报表等会计资料定期交镇会计核算站审核，主要措施是事前村里开支，事后镇会计核算站审核账目。

    即使村账站审对村财的收支情况起到了一定的事后监督作用，但儋州市的试点还是被认为缺乏事前和事中监督，监督力度不够，并不能有效遏制村干部随意花钱的现象。

    东方市自2004年10月起，先后在天安乡、江边乡和东河镇、大田镇开展了村财委托乡镇管理的试点。具体做法是各乡镇成立村财乡（镇）管工作领导小组，设立村财乡（镇）管服务站，乡镇长担任服务站站长，事前报资金使用计划，乡镇长批准后使用资金，事后用正规凭证入账，定期公开账目。

    这一做法虽然实施时间不长，但仍被评价为带有行政审批的成分，易演变为强制管理，加上乡（镇）领导对村财具有审批权，主观性大，易出现乡（镇）平调、挪用村（组）集体财产的现象。

    澄迈县试点的另外一种模式被海南省村财管理专题调研组评价为一种合法的、为民服务的、有效的过渡性措施。澄迈县推行的是村财委托村财镇管服务站管理的制度，该县在各镇设立了村财镇管服务站，取消村（组）会计职能，在各村（组）设报账员。村财镇管服务站人员和业务归县财政部门管理，人员工资和工作经费列入县财政预算。

    赖朝平认为澄迈县得到如此评价，主要是因为村财在接受村财镇管服务站服务之前，规定所有村（组）都要召开村民会议或以书面的形式进行全体表决，取得2／3村民同意，符合关于村中大事由村民民主决策的规定；村财镇管服务站人员及办公经费列入县财政预算，为村民理财提供的是无偿服务，不增加村（组）负担；建立了农民群众监督与会计机构监督相结合、内部自我监督与外部专业监督相结合的双层监督机制，加大了监督力度，使监督更加到位，更加有效。

    治病要去根

    虽然村财委托管理在海南一些市县取得了一定成效，有效遏制了村干部随意花钱的现象，但终究只能作为过渡性措施，并不能从根本上解决村财管理存在的问题。

    赖朝平说，村财管理属于村民自治范畴，是村民自治最重要的内容，村财管理的漏洞不是因为没有制度，而是因为制度执行不力和不落实造成的。待村民自治制度完善了、规范了，村民自己能管好自己资产的时候，村财委托管理的历史任务也就完成了。

    而海南省村财管理专题调研组的报告最终也认为，要从根本上解决村财管理存在的问题，首先必须按照相关法律法规的规定，进一步加大村（组）内部民主监督和财务公开力度。其次，要完善民主管理制度，规范村干部和村民行为，增强村民自我管理村财的能力。最后是强化民主监督制度，公开推选村民民主理财小组成员，赋予其必要的权力和职责，将所有财务收支活动纳入村民民主理财小组的监督之下，并将详细的村财收支情况定期在村务公开栏上公开，接受村民监督。（吴丹阳 任明超）

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