ＷＴＯ体制下韩国农业政策变化

  发布时间：2007-04-05　作者：王纪孔　  
    [内容摘要]比较世界贸易组织成立前后韩国的农业政策，可以发现，韩国政府通过调整本国的农业政策来积极应对世界贸易组织的新规则，在一定程度上抵御并缓解了新的世界农产品贸易规则对韩国农业的冲击。

   一、WTO成立前的韩国农业政策
　　WTO成立以前，以工业化为中心的经济发展战略使韩国的农业发展成为工业化的附庸。这一点不难从韩国的农业政策中得到印证，这期间韩国农业政策的中心和重点都集中在粮食的增产和农产品的价格稳定上，因为没有充足的粮食供给和低廉、稳定的农产品供应，低廉的劳动力价格就不能得到保证。当时韩国主要采取以下农业政策：
　　（一）韩国的农产品收购政策
　　解放初期，在韩国的农业生产能力恢复和有所提高以前，为稳定物价，特别是粮食价格，粮食作物的征收和收购政策曾被韩国政府作为最重要的农业政策之一来推行。韩国政府成立后，1950年2月16日公布新的《粮谷管理法》，对粮谷的流通由全面管制转变为部分管制，即完成政府规定的收购量以外的部分可自由流通。政府的粮谷收购价格也由原来的只有市场价格的20%升到接近或略超生产价格的水平。政府收购的粮谷再以略低的价格面向城市居民和贫困户供应，通过这种方式来稳定全国的物价，特别是粮食的价格。这种粮食收购政策一直延续到今天。不过，在农产品市场开放的今天粮食收购政策的目的已与当初有所不同，已由原来的稳定物价转变为保护种粮农户的利益和提高他们的种粮积极性。
　　（二）韩国的农业生产力提高政策
　　自韩国农业政策的重点即由粮谷价格管制转向促进农业生产能力的提高后。因为只有依靠新的农业政策来提高农业生产力，才能在单位时间和农业劳动力不变的前提下有效地增加粮食供给，才能满足随着经济发展而不断增加的国内粮食需求。韩国的农业生产力提高政策又可细分为农业生产基本建设政策、农业机械化政策、农业技术开发和普及政策三个大的方面。
　　农业生产基本建设政策主要表现为一系列的政府投融资事业，这些事业主要有农村用水开发事业、排水改善事业、农田基本建设事业、大面积综合开发事业和设施改造维护事业等。农业机械化政策是韩国政府为应对工业化过程中韩国农村劳动力急剧减少所带来的农业人力缺乏现象和提高农业生产效率而制定的。20世纪60年代以前韩国农业机械化政策的重点是对原有的人力和畜力农机具进行改良，60年代后则转向了各种机械农机具的普及和提高。1971年韩国政府出台的农业机械化五年计划(1972年至1976年)中制定对农业机械的生产厂家和购买者给予长期低息的政府融资支援的政策。为保证农业机械化政策的顺利实施，1978年韩国政府还制定《农业机械化促进法》，把对农业机械生产厂家和购买者的政府支援法制化。
　　农业技术开发和普及政策是韩国提高农业生产力的提升政策。其中农业技术开发政策包括以政府资助方式进行的各种农作物品种改良、农产品栽培饲养技术、土壤调查分析、化肥农药研究等方面。农业技术普及政策为由政府出资建立各级农民指导体系，为农民提供各种技术指导、培养大批农业技术人员和对各种民间农业技术研究进行支援。
　　通过这一系列的农业政策，在WTO成立前四十几年的时间里，韩国的农业生产条件有了根本的改善，农业生产力得到了大幅度的提高，农产品的价格基本保持了稳定。这些农业政策所带来的成果也有效地保障了韩国工业的快速发展，促进了韩国工业化的进程。

　　二、WTO体制下韩国农业政策的变化
　　为减缓WTO对本国农业的冲击，提高本国农业的国际竞争力，保护本国农民的利益，韩国政府修正和出台了大量的农业支援政策。WTO成立后韩国农业政策的新变化主要表现在以下方面。
　　（一）扩大对农业的投融资规模
　　在乌拉圭回合谈判还正进行中的1989年，为应对即将到来的农业开放时代，韩国政府就发表《农渔村发展综合对策》这一指导性的文件，提出扩大政府投资、改善韩国农业结构的一系列构想。1992年又将这一构想具体化，制定《农渔村构造改善对策》，提出在1992年至2001年的10年间投资42万亿韩元进行农业结构改善的计划。1994年，金泳三政府上台后又将这一政府投资计划作了更改，要求到1998年，即比原计划提前3年完成这一投资计划。1998年金大中政府成立后，延续前任政府重视农业投资的政策，1999年制定《农业农村投融资计划》，明确在1999年至2004年期间向农业农村投融资45万零526亿韩元的计划，集中支援农业企业的发展和农村的非经济功能的强化。2003年卢武炫政府又制定更为庞大的农业投融资计划，政府将在2003年至2013年的十年间向农业和农村投融资119万亿韩元，重点支持农村收入的增长和农业经营的稳定。
　　WTO成立后韩国政府对农业的投融资规模的扩大不仅表现在投融资总额的增加上，而且表现在国家总体预算中农业部门预算所占比例的增大。如，1993年农业预算为35621亿韩元，不过占国家预算380500亿韩元的8.6%，1994年农业预算则猛增到65976亿韩元，占当年国家总预算432500亿韩元的13.3%，足见WTO成立后韩国政府对农业的重视程度。不过，最近几年农业部门的预算比例又有所下降，2006年韩国农业部门的预算为144000亿韩元，仅占国家全体预算1859000亿韩元的7.75%。
　　（二）政府农业政策的重点由原来的促进农业增产和农产品价格稳定，转向提高农业的竞争力
　　具体内容包括：鼓励和支持成立现代化的农业生产企业、确立专营农户，培植生产、流通、加工、销售一体化的农业复合企业；为鼓励农民扩大经营规模以提高他们在国际市场上的竞争力，废除原有的农地所有上限制度，对土地制度进行一系列的配套改革；鼓励农业实现机械化和自动化，从1993年开始实行由政府补贴的农业机械半价供给制度，快速增加农业机械的普及率，提高了农业生产效率；对于具有国际竞争力的高品质、高技术、环保农业产业的发展给予资金和政策支援；政府投入资金培养符合未来农业要求的农业后继人才等。
　　（三）面对WTO体制下农产品市场开放所带来的海外农产品洪水猛兽般的入侵，韩国政府的做法并没有仅仅局限于促进和提高国内农业的竞争力，让国内农业参与到国际竞争中去这一点上
　　为不使韩国的农业在具备国际竞争力之前就败在世界各农业强国的脚下，韩国政府又充分地利用它的非市场调节机能，强调农业的公益性职能，加强政府对农渔村生活条件改善的投资，出台多项增进农渔村福利的政策，对本国的农村和农民进行有效的保护。WTO体制出台后，韩国政府通过增加投资和调整政策等方式，改善农渔村的教育和医疗条件，在农渔村地区全面实施国民年金制度。为增加农民的收入，韩国政府还鼓励在农渔村地区投资第二、第三产业，综合发展农村的三次产业。
　　（四）为保护农民的利益，韩国政府还效仿欧美等先进国家，在WTO允许的范围内向农业生产者提供多种中立性的直接补贴
　　2006年韩国政府执行的生产者直接补贴分为三大类，第一类是以稳定农民所得为目的的生产者直接补贴，主要有水田作物直接补贴和种稻农民收入保全补贴，即在大米的市场价格达不到政府规定最低价时，政府将给予种稻农民两者差额85%的补贴。第二类是以调整农业生产结构为目的的生产者直接补贴，主要有经营转让直接补贴和大米产量调节补贴，即对转让自己的农田给年轻农民的63岁以上的高龄农民和让自己的稻田休耕3年的农户给予补贴。第三类是以维持和发挥农业的公益性职能为目的的生产者直接补贴，它包括环保农业直接补贴、环保畜业直接补贴、生产条件恶劣地区直接补贴和景观保存直接补贴等四种。
　　WTO体制出台后，韩国政府一系列农业政策调整有效减缓了农产品市场开放对韩国农业造成的冲击，提高了农业的整体竞争力，在一定程度上起到了保护农民和农村利益的作用。

　　三、WTO体制下韩国的农业政策变化的启示
　　韩国政府为保护和扶持本国农业，通过国内农业政策的调整对世界贸易组织成立后所带来的变化进行有效的应对，它给中国带来如下启示：
　　（一）政府对现阶段不具备国际竞争力的农业产业，在世界贸易组织许可的范围内通过制定有效的农业保护政策对其进行保护。对那些有发展前景但现阶段还不具备国际竞争力的农业部门、新兴的农业产业及事关我国粮食供应等的农业部门必须进行保护和扶持，这是我国长期经济发展和战略的需要。
　　（二）对那些需要到国际市场上进行竞争的农业产业的保护政策只能是暂时的和应急性的，只依靠保护是不能使本国农业健康发展的，农业政策的最终目标应是有利于提高本国农业的生产力和国际竞争力，使本国农业最终具备自我发展和独立进行国际竞争的实力。这也是任何优秀的农业政策都应该具备的特征。
　　（三）通过农业政策对农业的保护和扶持不应只着眼于农业的经济效益和利润，还应从发挥农业和农村的公益性职能出发，把农村保存和发扬传统文化、为我们提供舒适的休憩空间和绿色生态旅游等作用加以强调，让人们认识到农业和农村的重要性，从而扩大和加强我国农业保护政策制定和执行的国民基础。
　　（四）应增加关于农业和农村的各种扶持和保护政策的透明度，让广大农民和农业从事者理解我国农业政策的出发点和目的，给予他们参与制定和实施各项农业政策的机会，因为，只有广大的农民和农业从事者才最了解他们最需要什么样的支持和保护，什么样的支持和保护才是最有效的。
　　（五）农业政策应保持长期性和连续性。与工业投资相比农业投资具有资金回收周期长和见效慢等特点，因此，对农业的投资不能急于求成，只要是正确的、对我国农业发展有利的政策我们就要长期坚持下去。

---

责任编辑：韩雪梅　信息来源：中国农经信息网