户籍改革应避免新“二元”体制

户籍改革应避免新“二元”体制
胡雅君 北京报道 2010-08-10 22:35:23
今年8月，重庆市全面启动户籍制度改革，通过统筹城乡一体化的方式，力争到2020年，引导300万农民工变为市民，使全市户籍人口的城镇化率达到60%以上。
“重庆的户籍改革，即针对当下最需要解决的人口城市化的问题。”中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观室主任党国英在接受本报记者专访时表示。
由于城市政府的土地财政体制、及计划时代遗留下的户籍制度壁垒，在近年来的城市化过程中，出现“两个城市化”不匹配的现象，即人口城市化的进程大大滞后于土地的城市化，造成一方面征地矛盾突出、一方面进城农民无法成为新市民。
党国英表示，有条件的地方应尽快深化户籍制度改革，并使户籍城市化率和实际城市化率之间实现协调一致。但在户籍改革过程中，应避免搞新老居民区别对待的“新二元”体制。
“穷农民不会有一个新农村。”党国英认为，在“城乡一体化”的进程中，城镇化是新农村建设的必要条件。农村嵌入现代基础设施的维护成本非常高，因此要积极地看待村庄的破败。
解决人口城市化的滞后问题《21世纪》：与京津冀等地实施的改革相比，重庆的户籍制度改革方案有何不同？
党国英：重庆方案的核心价值，在于它针对的是农民工这一最需要解决户籍壁垒的群体。在进城农民工的住房、职业及培训等方面，当地政府作出统一安排，拿出了时间表，这是城乡统筹实验的方向。它对于农民工落户的门槛设置得比较合理，简化了“农转非”的条件，规定农村居民只要在重庆主城区务工经商5年以上，或购买了成套住房，就可以将农村户口转变为重庆市民户口。
按照目前的改革方案，再经历七八年时间，重庆的城乡可以基本实现一体化。我认为，改革推进到一定程度之后，租房满足一定的面积、年限的进城人员，也可以考虑允许落户。
相比之下，京津冀等地实施的户籍制度改革，看起来更像是高端人才引进战略。我认为重庆模式完全可以在更多的大城市中推广。
《21世纪》：目前正在推行的户籍改革还有哪些深化的空间？
党国英：我认为在两个方面还有深化改革的空间。首先在土地方面，例如重庆方案规定农民进城落户后宅基地和承包地最长可保留3年，此后政府有偿收回。但对于农民原来拥有的承包地和宅基地的使用权，政府应该让农民自愿选择交或不交。如果农民选择交，政府应该按市场价补偿，而不是政府自行定价。如果政府要通过“增减挂钩”的方式利用该土地（如复垦宅基地后置换建设用地指标），或者将该土地规划为商业用地，则应充分尊重农民意愿。
目前在城镇化及户籍改革中，往往要求农民出让宅基地来置换城市住房、用耕地换取社保。对于已经在城市里长期工作、为城市发展做出贡献的农民来说，这种“交易”方式是不合理的。是否放弃宅基地或承包地，关键是要自愿，不应强制。
政府还可以建立多元化的土地开发机制：由政府出规划，允许农民及其农民组织保留开发权、受益权，政府再用税收方式对利益关系进行调节。这样改革更彻底，更符合有调控的市场经济的要求。
其次，在城市化的速度方面，户籍城市化的速度可适当快于实际城市化，比如，实际城市化率的年递增若为1.5%，户籍城市化率则可达到2.5%，尽量让户籍城市化率和实际城市化率间实现协调一致。
不要搞成新“二元”体制《21世纪》：此前一些地方的户籍改革中，出现了对新、老居民区别对待的情况，这需要进行哪些方面的配套建设？
党国英：进行户籍改革的地方政府，要注意不要搞城市新“二元”体制，不要像现在有些地方，在社保福利政策上，实施老居民一套，新居民一套。
要避免这种情况，政府对原居民的保障水平就需合理设置，以确保有能力为新居民提供和老居民相同水平的保障。对原居民过高保障可能会导致财政无力负担新居民的保障，而形成新老居民区别对待。
在政府提供基本保障的同时，应该大力发展商业化保险。目前，商业保险价格高，住房价格高，严重制约了中国的城镇化进程。百姓负担不起商业保险，导致我们只能寄希望于政府提高保障水平；实际上，我们可以通过建立一个竞争性商业化保险市场，把商业保险的价格降下来，发挥商业保险在提高居民保障水平上的作用。
穷农民不会有一个新农村《21世纪》：2000年至2008年的八年中，中国城市化率以每年接近1个百分点的速度，从40%提升至47%。随着劳动力的出离，不少传统农村日益破败，实际居民的城乡收入差距逐渐拉大。农村衰败是否不可避免。党国英：部分村庄的破败是大势所趋，我们要将其放到城镇化大背景下去积极看待；但与此同时，要强化保障农民的土地等各项权益，而耕地则不仅不能流失而且还要增加。
《21世纪》：在解决“三农”和城乡二元结构瓶颈的问题上，近些年的政策话语，历经从“建设社会主义新农村”到“统筹城乡、推进城乡一体化”、再到“推进新型城镇化”的流变，这背后的宏观政策思路是什么？
党国英：中央提新农村建设是希望消除城乡差异，这个政策目标是好的，但是，如果没有城镇化的支撑，这个目标很难实现。我对此做过调查，发现在一些富裕的地方，农民有新房没新村；差一点的地方，则既没新房也没新村。因为，农村如果嵌入现代基础设施，其维护成本是非常高的，地方政府“造新村”的巨大投资背后，浪费的情况很严重。如此继续下去，中央财政简直要填一个无底洞。
我们要看到，部分村庄的破败是大势所趋，要将其放到城镇化的大背景下去积极看待。城镇化是新农村建设的必要条件，这个条件不具备，新农村没法建设。一句话：穷农民不会有一个新农村。
对于新农村建设中的这些问题，基层干部和一些学者一直有所呼吁。2008年十一届三中全会上，中央开始提“城乡一体化”。今年的中央一号文件又明确表示，新农村建设和城镇化是国家发展的两个动力。在新的发展思路下，今后村庄数量会减少，部分村庄会成为专业农民的居民点，专业农民的收入或将比城里人还高。