中央银行效益审计的实现途径（获三等奖论文）

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全国“经济效益审计”理论研讨暨经济交流获三等奖
中央银行效益审计的实现途径
中国人民银行武汉分行课题组
摘要：中央银行作为制定和执行金融货币政策的政府行政部门，其政策执行效益一直为国内外关注。本文从中央银行效益审计的内涵入手，论述实行中央银行效益审计的必要性和实现途径，以促进中央银行有效履行法定职责，使中央银行金融货币政策外部效益最大化。
关键词：效益审计  中央银行  实现途径
一、中央银行效益审计概述
（一）中央银行效益审计的内涵。根据效益审计的理论假设，效益审计是基于多层经营管理的分权制而产生的受托经济责任关系。中央银行作为政府组成部门，其效益审计产生于政府部门（公共管理部门）基于履行行政管理职能而产生的逐级受权的行政受托责任，其主要特征是社会公众对政府部门的受托管理效益和责任的高度关注。
由于中央银行存在的价值和目标跟企业有着根本的区别，它不以盈利为最终目标。对应于《中国人民银行法》规定的“制定和执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务”三大职能，中央银行效益审计内涵应包括三方面内容：1．在具体行使行政管理职能过程中，必然要涉及到资金的使用效率、资产的浪费与损失、财务成本的控制与节约,揭示行政行为不当、决策失误、管理不善所造成的行政成本过高、资源浪费和利用率低等经济性问题；2．在加强内部管理，保证机构正常运行、对外提供金融服务方面所体现的效率性和公平性；3．更重要的是中央银行在制订和贯彻执行金融货币政策、维护金融系统稳定等履行国家法定职责方面所具有的社会效益以及中央银行履行金融货币政策职能与外部经济金融形势发展的适应性问题。
（二）中央银行效益审计的目标与模式。一般意义上的效益审计的目标是社会资源使用和管理的经济性、效率性和效果性，即3Es。在管理上遵循“成本—效益”模式，注重的是经济资源的占用与耗费、投入与产出关系；而执行国家金融货币政策的中央银行，其效益审计应遵循“管理—效益”模式，注重央行履行职能的效果性与公平性，通过行使行政管理职能，凸现其外部效益性，其审计目标可表现为：1．所利用的社会经济资源是否达到了经济性；2．机构运行、内部管理和公共资源利用的效率性；3．在执行金融货币政策、维护金融系统稳定方面所体现的效果性；4．国家宏观经济金融环境、外部市场变化和社会经济发展所导致的中央银行履行职责的适应性（或环境性）；5．提高金融服务的品质和对市场经济主体的公平性，即5Es。这是中央银行效益审计所追求的最高目标，但在目前中央银行管理的现有基础和条件下，中央银行效益审计的目标是提高公共资源的利用率，降低行政成本，减少资源损失浪费，揭露行政管理和体制发展中的效益问题，有效促进中央银行提高履行法定职责能力和管理水平。
二、中央银行开展效益审计的必要性和可行性
（一）   中央银行开展效益审计的必要性
1、履行法定职责的需要。《中国人民银行法》规定，中国人民银行为我国的中央银行，具体履行“制定和执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务”三大职能。这三大职能的共同特性是职责的社会性。制定和执行货币政策的目标是保证我国货币币值稳定并以此促进经济增长；维护金融稳定要求人民银行采取积极有效措施，预防和化解系统性金融风险，保障我国金融体系的安全稳健运行；提供金融服务也要求人民银行维护支付清算系统的正常运行、提供发行和外汇服务，等等。因此，如何衡量和评价上述职责的社会效果，客观上要求中央银行开展效益审计。
2、加强公共资源管理的需要。当前，公共资源管理和使用存在的主要问题是资源利用率不高，损失浪费严重。中国人民银行为国家全额预算单位，由于预算管理体制的落后，控制约束缺乏刚性，执行不力，显现出行政运行成本较高，资源利用不充分，存在浪费等问题，需要中央银行考虑资金使用的经济性和效益性。因此，如何监督和评价其公共资源管理和使用的经济性，客观上也要求中央银行开展效益审计。
3、央行内部审计发展的需要。1999年中央银行设立内审部门并履行监督管理职责以来，运用全面审计、专项审计、离任审计、履职审计、审计调查等多种审计方式，较好地发挥了“查错纠弊”的作用，揭露了中央银行在内部管理方面存在的各种问题。但是却忽略了对其履行职责的社会性、公平性和金融环境的适应性的监督和评价。因此，中央银行内部审计必须与时俱进，适应业务发展需要开展效益审计，这样才能全面衡量中央履行职责的效益和效果。
（二）中央银行开展效益审计的可行性
近几年来，中央银行推行业绩考核评价体系，对中央银行加强行政管理职能，提高管理效益提供了初步标准。在内部管理中，加大了内部控制力度，开展了内部控制评审，形成了一套比较完整的内部控制评价体系。开展的领导干部履行职责审计、离任审计、业务专项审计都或多或少地涉及了管理效益，为正式开展效益审计积累了一定的经验。同时，中央银行内审部门通过多年的内审实践，培养锻炼了一批精通审计法规，熟练掌握常规审计方式以及内审技术和方法的内审干部队伍，为开展中央银行效益审计提供人才保证。在中央银行推行效益审计已具备了基本的条件。
三、中央银行效益审计的实现途径
效益审计首要关注的是效益。因基于受托行政责任关系的政府部门，社会公众尤为关注其受托责任关系所产生的社会效益。在现今日益体现“金融是现代经济的核心”的市场和社会期望的环境下，对法律赋予“制定和执行货币政策”等职责的中央银行在行使金融货币政策管理等行政职责时所体现的效率性和效益性，甚至引起了国内外的关注和影响。如何对中央银行的行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行衡量和评价是当前急需解决的问题。在我国效益审计开展过程中，中央银行效益审计应该遵循一定的途径，可以参考传统审计的“监督—检查—评价”模式，进而实现效益审计的价值，但是它在审计内容、指标体系、程序和方法等方面具有不同于传统审计的特点。其实现途径可分为以下步骤和环节。
（一）明确审计范围和内容
政府部门的效益审计范围应包括：(1)评价所选择或确定的目标是否充分、适当和相关；（2）确定行政行为达到所要求的预期结果的程度;(3)评价行政行为所引起的成效；(4)识别那些造成行为效果不够理想的因素；(5)判断行政部门是否考虑了替代执行方案，从而产生更为有效的结果或资源的充分利用；(6)评价遵循与此有关的法律法规；(7)评价衡量、报告和监督行政行为施行效果的管理控制制度的有效性。中央银行效益审计应遵循这些原则，但中央银行由于自身的特殊性，应考虑中央银行三大职能的发挥和行政行为的内容与结果来明确中央银行效益审计的内容和范围，主要包括：
1．金融货币政策效果性审计：制定和执行金融货币政策是中央银行的首要职责。也是中央银行效益审计首先要解决的问题。对中央银行制定的金融货币政策要评价其是否达到了预期目标和效果，所采取的措施和执行的方式是否有效，是否实现了预期的经济效益和社会效益。对系统性金融风险所制订的处置方案和措施是否有效，是否有效解决了金融风险，维护了全社会的金融稳定。具体表现为：
（1）根据需要及时制定、传达国家货币政策，制定金融法规、业务管理规章，作出决定以及召开相关工作会议。
（2）下级行准确传达上级行货币政策，执行金融法规、业务管理规章和决定以及制定出可行的实施办法。
（3）在货币政策传导方面，通过金融调研，掌握辖区货币政策运行中的问题和缺陷，及时采取有针对性的措施，在职权范围内校正偏差；采取有效办法和措施进行“窗口指导”；灵活运用货币政策工具，引导辖内信贷结构调整；制定金融安全区创建办法，不断改善金融生态环境；制定金融统计管理办法，确保金融统计资料的准确、全面、及时和真实。
2、管理和服务效率性审计：根据相应的标准和审计人员的经验，判断被审计单位的内部管理活动和提供的服务内容是否经济有效，查明低效率的原因，最终以达到评价被审计单位管理结构设置的合理性和行政行为的有效性，寻求有利于提高效率的办法和措施。具体表现在：
（1）按照重大事项议事规则和决策程序和民主方式，对重大事项进行集体决策。决策依据符合金融法律法规和上级行有关规定。有无因决策失误、决策违规造成重大经济损失、责任事故或严重不良后果。
（2）瞄准重要岗位的关建环节和风险点，采取内控措施，有效防范风险。着重抓好支付结算、经理国库和货币发行等金融服务工作，不断提高金融服务质量和服务水平。高度重视安全工作，按照有关规定经常性地对发行、国库、会计结算清算、保卫等重要岗位开展监督检查工作。
（3）对本行和上级行检查、审计发现的问题及时进行整改。对各项检查发现的问题分析成因、落实责任、制定方案并及时整改到位。
3、行政成本的经济性审计：主要考核评价被审计单位资源的占用和耗费是否节约和经济，审查在哪些部门和环节出现了资源浪费和不经济的现象。可以重点审查人均资源消耗量、人均费用投入与业绩产出比、资源分配结构和比例、资源利用率、应急事项处置成本，资产建设和购置成本，费用划拨和使用是否坚持量入为出、勤俭节约的原则。
（二）建立评价指标体系
效益审计一开始就会遇到与审计目标相关联的评价标准问题。在目前的效益审计中还没有公认的适合各种情况的审计评价标准，因此，在制定效益审计评价标准时，首先要遵循下列一些原则：1．应有利于规范和引导经济资源在行政活动中的使用符合经济性、效率性、效果性原则；2．应适应审计环境的需要；3．应立足于效果的考核；4．应确立便于操作的标准体系；5．应注重社会性、公平性、社会责任与经济责任并重。制定的评价标准应满足以下要求：相关性、移于理解性、可靠性、可操作性、恰当性、一致性和完整性。
中央银行效益审计要想准确说明其行政行为的效果性、效率性、经济性的具体情况，并做出基本评价，就必须结合央行职能和内部管理的具体内容建立一套评价指标体系。建立的指标应以国家的政策、法律法规、制度为基础，结合央行具体情况和管理运行经验，按照重要性原则具体制定。但客观地讲，目前要想建立一套完整的指标体系，还不具备现实条件，考虑到中央银行内部审计工作现有的基础，现阶段最少可以在以下几个方面进行尝试：
1．制定和执行货币政策方面可以设立（1）满意度指标。通过问卷调查形式了解政府、企业和个人对中央银行货币政策的满意程度，该项指标包括及时性、针对性、有效性和可操作性等内容；（2）再贷款和再贴现增长比率。主要是将其增减变化情况与金融机构信贷资金投放情况的相关性进行分析评价；（3）人民币币值稳定指标。结合综合物价指数等指标进行分析评价；（4）金融经济发展指标。结合金融类的贷款增长速度、存贷款比率、资金利润率和经济类的GDP增长速度、资金利润率等指标进行分析评价。
2．金融服务方面可性设立服务及时满意度、业务应用系统运行故障率、贷款卡年审率、企业和个人信用信息入库率等评价指标。
3．金融稳定方面可设立系统性风险发生率，金融违法违规案件发生率等评价指标。
4．内部控制方面可设立业务差错率、制度执行落实率、检查频率、检查中发现问题的整改率等评价指标。
5．资源分配方面可设立员工岗位满意度、人员结构比例、资源分配结构占比、资源利用率等评价指标。
6．财务管理方面可设立费用分配率、工资性支出比率，管理费支出比率，人均费用比率、专项费用使用比率等评价指标。
7．案件防范、廉政建设方面可设立安全事故发生率、资金财产案件发生率、职工对领导廉政满意率等评价指标。
这些指标的确立，在目前仅是初步的探索。随着中央银行职能的加强和经济金融形势的发展变化，这些指标将随之进行调整与更换。
（三）适用的审计程序和方法
中央银行效益审计是适应时代潮流、为提高管理水平的需要而产生的一种更高层次的审计类型，它与传统审计的程序一样，也包括制定计划、初步调查、审计立项、现场实施、形成审计报告、后续审计等环节和步骤，但在国外比较成熟的效益审计中，非常重视从战略高度制订审计计划。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，以此在年度和项目上进行合理的分配，也有利于用发展的眼光组织和优化审计资源。我国在这方面的工作比较薄弱。
1．中央银行效益审计程序主要包括；
（1）计划阶段。在制定审计计划时，应根据审计目标和受托责任的要求，首先要进行一般性考察，收集和评估受审机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制定一个较长时期的审计规划，如5年规划。这个计划可以是滚动式的，逐年检查及推进，形成一个审计项目库，以利于安排和分配好年度工作量，尽可能合理地、有效地使用审计资源。
（2）准备阶段。主要是进行初步调查，确定审计项目，明确审计范围，选择评价标准，制定审计方案等。在这一阶段，审计项目选择的恰当与否，对审计成功与否具有决定性的作用与影响。这一环节是审计程序中最为关键。在审计项目的选择中应把握好以下几项原则：重要性原则；风险性原则；时间性原则；增值性原则；可行性原则。
（3）实施阶段。此阶段通常被称为现场审计阶段，审计人员可以按照传统审计的程序进行，对被审计项目的经济性、效率性和效果性进行检查和评价，得出恰当的结论。
（4）报告阶段。目前，效益审计的报告没有统一的格式，报告的内容和格式因审计评价的对象、内容不同而不同。一般来说，审计报告应被审计单位的基本情况、选用的评价方法、标准以及所发现的问题、得出的结论和提出的建议等。
2．审计方法。效益审计方法主要是指收集能够证明审计评价结论和改善管理的建议的证据的方法。审计证据主要包括：通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得的文件证据；通过直接观察及拍照、画图、备忘录等取得的实物证据；通过整理、汇总、计算、比较、推理取得的分析性证据。文件证据和实物证据主要属于直接证据，分析性证据主要属于间接证据，各有其相应的获取方法。
（1）证据收集方法。即审计取证，主要适用直接证据的取得。中央银行效益审计的取证仍可沿用传统审计的方法，比如审阅法、核对法、观察法、盘点法、抽样法等，但也有适应其自身特性的方法：
一是实地观察法。如对金融服务部门的服务质量情况一般没有特定的审计载体供审计人员检查，但审计人员可采用突击出现的方法，采用实地观察的方式，分析判断服务人员的服务水平。
二是面谈。向有关人员分别提问并获得回答。采用口头询问同时做文字记录的方式，被询问者可以是被审计单位高级主管、一般管理人员、当事人，也可以是有关外部人员包括某方面的专家等。
三是调查问卷。当涉及的人员或单位很多、以致无法进行必要的询问时，可以采用调查问卷的方式。关键的环节是根据评价的目的和审计内容的具体情况设计一整套科学合理的表格，要求所有内容采用问答方式，问题应明确具体，切忌模棱两可或带有诱导性。通过该办法可迅速得到一些具体的线索和整体印象，有利于提高审计效率，有利于审计评价的方向和分寸把握，规避审计风险。
（2）证据分析方法。主要是对取得的证据，运用一定的技术方法进行再加工，形成新的证据即分析性证据，并从中得出结论。主要有；
一是比较分析法。比较就是将实际情况与一定的参照物或基准进行对比，基准可以是计划、历史事实、同业标准、国家标准、法规标准等；
二是因素分析法。对事实进行分析并找出成因。如审计发现某一现象突然发生明显变化，此时就要寻找具体原因，进行事实分析；
三是统计抽样分析。统计抽样方法适应总体比较庞大的审计事项，有时还需要计算机应用软件的辅助。统计抽样的方法有系统抽样、分层抽样、随机抽样。
（四）审计结论和审计报告的运用。首先要建立审计信息披露制度，对审计结论和报告根据其具体内容，确定适当的信息公开范围，达到举一反三的目的；其次要建立审计成果共享机制，为其他部门提供信息，提高审计结论和报告的使用价值。
（五）建立问责制和改进机制。效益审计通过评价和衡量中央银行的经济性、效率性和效果性，一方面要求中央银行对其所达成的行政效果负责，从而增进公众的满意度和行政部门的信心，即问责制；另一方面分析影响整体效益的因素，找出提高中央银行效益的途径，从而提高其整体管理效益，即改进机制。只有这样，中央银行效益审计结论被签发后，对提出的建设性意见，才能得到采纳和落实，达到改进管理、提高效益的目的。
四、中央银行开展效益审计需要解决和探讨的问题
（一）中央银行内审体制对审计独立性的影响。独立行使审计监督权，是审计部门履行职责的根本保证。现行的《中国人民银行内审工作制度》第3条规定：“中国人民银行内审工作实行行长负责制，内审部门对行长负责并报告工作”，即各级内审部门一方面向本级行长负责，另一方面向上级内审部门负责。从这个角度看，中央银行的内审的行政管理特征起主导地位，独立性处于弱势。中央银行内审独立性的不够，是制约效益审计深入开展的体制“瓶颈”。
（二）中央银行效益审计评价标准的不完善。效益审计评价标准是管理部门或审计人员对被审计对象经济性、效率性和效果性进行衡量或评价的基点。但现行的效益审计在经济性、效率性和效果性方面还缺少通用的评价标准。效益审计应当在一定的标准参数范围内进行，如果缺少这些法定的标准，效益审计就不能很好地审查计划项目的效果和社会收益情况，对于公共资源的经济性运用，可以利用现成财务计量技术来进行分析和衡量，但是间接的社会经济效益就缺乏衡量标准。目前，中央银行银作为国家宏观经济调控管理部门，随着行政改革的不断深入，把加快履行法定职责效能建设摆到了突出地位，其严格意义上的效益考核目标体系还有待建立和完善。因此，开展中央银行效益审计，审计人员还没有一个公认可接受的效益审计标准可供利用。还需要进一步完善适合效益审计的评价技术及其标准。
（三）效益审计缺乏规范化管理。效益审计要在实践中逐步发展，也要在实践中逐步规范，规范化是效益审计走向成熟的道路。目前还没有统一制定的效益审计的规定或办法，缺乏可操作的效益审计实施规则和报告规则，没有明确规范操作程序和各种审计文书格式，效益审计规范化、法制化远未完成。
（四）中央银行分支机构职责的明晰化。审计产生的前提是受托管理。《中国人民银行法》规定了中国人民银行履行的行政职责，但对中央银行分支机构应该履行的职责却没有明确的界定。中央银行分支机构职责的模糊和不确定，势必影响中央银行系统内部效益审计评价的科学性和准确性，审计结果也难以让被审计对象接受和信服。
（五）关于效益审计的推广方式。中央银行在开展效益审计时重点围绕货币政策的贯彻执行效果、服务质量的高低、内部管理效率等社会效益问题开展，而不同发展层次的经济区域，其货币政策的贯彻程度、金融服务水平的高低、内部管理的效率会因经济发展的结构和热度不同而不同，因此中央银行初期在探索开展效益审计时，在部署上，应考虑按经济发展区域分片区别对待，特别是在开展货币政策贯彻执行方面的效益审计时，更要考虑不同发展区域的差异性，以项目审计的方式将中央银行所有效益审计内容分类划分给不同单位进行审计试点。待各单位试点成熟后，再考虑全面推开。在操作上，考虑到目前央行内审人员整体素质不高的现状，效益审计应循着由小到大、由浅入深、由简单而复杂的路线逐步推进，尽量减少审计成本和审计风险。为了避免出现事倍功半的审计结果，可以选择财务资金使用的某个方面或某个环节，进行专项效益审计，也可以在其他项目里包含效益审计的内容，把效益审计同专项资金审计、业务项目审计和履职审计、离任审计结合起来，同时进行真实、合法、效益的检查和评价。先进行试点探索，具备一定的经验后，通过以点带面的方式逐步推开。在层次上，从货币政策影响的空间及效益审计的价值成效考虑，效益审计应在分行及以上级别或经济发达、金融活跃的地市中心支行组织开始，目前不宜全辖推广。
参考文献
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[2]刘慧娟：《绩效审计的理论探索》，《审计文摘》，2006年第4期，20-21。
[3]陈骏：《我国政府绩效审计发展机制研究》，《审计与经济研究》，2006年第3期，16-20。