粤港澳区域合作的回顾和展望[中国改革论坛]

粤港澳区域合作的回顾和展望
广东特别是珠三角有幸成为中国改革开放的试验区和排头兵，港澳地区起到了重要作用。港澳因素在深圳、珠海经济特区的设立和发展中的作用是显而易见的，在一定程度上可以说是决定性的。从20世纪80年代开始，珠江三角洲凭借改革开放先行一步的制度创新优势、毗邻港澳的地缘优势和劳动力与土地的低成本优势，承接港澳产业转移，形成了粤港澳之间在制造业领域的“前店后厂”式跨境生产与服务的产业分工体系。这种以优势互补为基础，以国际市场为导向，以参与国际产业分工体系为特征的区域经济合作不仅推动了珠江三角洲地区高速的经济增长和工业化进程，而且使香港从劳动密集型制造业中心转变成为国际金融和商贸服务中心。港澳珠江三角洲地区以其密切的经济联系、强盛的经济活力和持续的经济增长，被称为中国的“金三角经济区”。今天，广东的社会经济发展进入了一个新阶段，推进粤港澳合作，再次成为广东深化改革、扩大开放和实现科学发展的一个突破口。回顾和总结粤港澳合作的历程，对于深化合作有重要意义。
深化粤港澳合作的着力点和影响港澳与内地经贸关系的两个因素
正确认识粤港澳经贸合作关系特性和港澳自由市场经济体制，是正确把握深化粤港澳区域合作的着力点和矛盾主要方面的基础。粤港澳区域合作是在“一国两制”条件下，中国内地的一个省份与两个特别行政区之间的合作。港澳分别是两个独立的关税区，而广东并不具备独立关税区的地位。另一方面，港澳特别是香港是高度开放、自由和经济上对外“不设防”的经济体系，缺乏开展对外合作谈判筹码。这两个特点决定了深化粤港澳合作的着力点在于广东向港澳进一步开放市场；而广东开放市场则需要有中央的授权和特殊的制度安排。
回顾港澳与中国内地经贸关系的发展历史，我们可以发现中国内地的市场开放程度和港澳与内地的比较优势是影响港澳与内地经贸关系的两个基本的经济因素。由于香港和澳门都是自由港，港澳与内地的经贸关系的紧密程度，主要取决于中国内地的市场开放度和利用港澳优势的程度。根据中国内地市场的对外开放程度不同，我们可以将中华人民共和国成立后，中国内地与港澳的经济关系，分为三个时期：第一时期，中国内地市场基本封闭时期———20世纪50年代至70年代末；第二时期，中国内地市场的局部开放时期———20世纪70年代末至21世纪初；第三时期，中国内地市场全方位开放时期。以中国加入WTO为标志，中国内地市场进入了全面开放时期。珠三角地区经过20多年的高速经济增长，基本实现了从传统农业经济向工业经济的转变。随着人民币升值、加工贸易政策调整、成本上升和资源与环境对经济约束增加，珠三角发展方式和增长模式面临转变。中国内地市场的全面开放和粤港澳之间比较优势的变化，导致了CEPA的产生。这使粤港澳区域合作面临新的挑战和机遇，推动区域合作迈向一个新的阶段。
从上述分析可以得出这样的推论：进一步开放广东的市场，降低港澳资本和服务业进入的门槛是推进和深化粤港澳合作，构建更紧密的粤港澳区域经贸关系的重点；而在中国进入全方位开放和广东处于国家经济发达地区的条件下，在不违背WTO原则和兼顾国家全局利益的前提下，中央如何把握赋予广东在开展与港澳经贸合作中更大的开放度和自主权，是深化粤港澳合作的难点。
粤港澳区域合作的两大成果和面临的挑战
现有的粤港澳合作关系和模式是深化合作的基础。改革开放以来，粤港澳区域合作形成了“前店后厂”产业分工模式；产生了两大成果：珠三角世界性制造业基地崛起和香港国际金融、贸易和航运中心的形成。
以自然条件而论，珠江三角洲应该是最适应农业发展的地方。但是经济发展的经验表明，自然条件从来不是经济发展的决定因素。从上世纪70年代末开始，珠江三角洲地区利用改革开放先行一步的制度创新优势、毗邻港澳的区位优势和廉价的劳动力和土地成本优势，承接港澳特别是香港制造业的转移，从而迅速崛起，从农业社会的“鱼米之乡”成为世界性的制造业基地，走过了发达国家用近百年时间才能走完的发展之路。广东成为中国改革开放和经济发展的排头兵。
进入新世纪以来，粤港澳三地的经济发展都面临新的挑战。以科学发展观的提出和中共十七大的召开为标志，中国内地的经济发展进入了一个新的阶段。广东要可持续发展必须按照科学发展观的要求，实现产业结构调整和发展方式的转变。对于广东来说，争当科学发展观的排头兵的难度毫不亚于三十年前“杀出一条血路”的改革开放。因此，广东的经济发展站在了一个新的起跑线上。香港回归之后，虽然战胜了亚洲金融风暴、非典事件等一系列冲击，保持了香港经济的繁荣和稳定。同时，香港经济和社会发展的一些深层次的问题也暴露出来。在经济全球化和区域经济一体化的背景下，面对日益激烈的国际竞争和快速发展的国内经济，香港要保持和提升国际金融、贸易和航运中心也需要有新思路和发展策略。澳门回归后，通过博彩业的开放，引入了竞争机制和国际资本，加上内地的“自由行”制度的实施，使澳门的博彩业得到了空前的发展，推动了澳门经济高速增长，使人均GDP一度超过了香港。但是，博彩业一家独大的弊端日渐显现，产业结构的适度多元化成为澳门经济不能破解的难题。深化粤港澳三地的合作，可以扬长补短，携手共创新辉煌。
新时期粤港澳区域合作的三大转变
港澳回归与中国加入WTO是世纪之交发生的影响港澳与内地经贸关系的重要政治和经济因素。香港回归后，亚洲金融危机、非典爆发、新经济泡沫破灭等一系列事件重创香港经济，成为建立香港与内地更紧密经贸关系的直接原因。正是在这种背景下，中央政府与香港和澳门特区政府分别于2003年6月和10月签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系安排》（简称CEPA）。这标志着港澳与内地的经贸关系迈向一个新的阶段，粤港澳区域经贸合作也将发展重大转变。
第一，从合作模式看，“前店后厂”将转向“共同市场”。内地与香港和澳门关于建立更紧密经贸关系安排，实质上是在“一国两制”和WTO的框架下，中国内地与香港和澳门两个特别行政区之间的一种自由贸易的制度安排，它包括货物贸易自由化、服务贸易自由化和投资贸易便利化三个方面的内容。区域经济一体化的本质就是通过共同产品和要素市场的建立，减少和消除区域内各国或各成员之间各种形式的差别待遇，充分发挥市场在区域资源配置中的作用，促进区域内产业分工和经济增长。从合作的模式看，CEPA的签署表明香港和澳门与内地经贸关系将从功能性整合向功能性与制度性整合相互协调和相互促进的方向转变。这一变化将会对粤港澳之间的经济合作产生重要影响，也为深化粤港澳经贸合作提供了新的空间。粤港澳之间制造业领域垂直的生产与服务的产业分工体系即“前店后厂”的模式，将向建立开放和共同的商品和要素市场的转变。共同市场的建立将减少和最终消除各种有形和无形的经贸壁垒，为粤港澳区域内商品、人员、资金、技术、信息等商品和要素的自由流动创造更加便捷和有效的制度环境，促进区域内资源的优化配置和产业分工，降低交易成本，提升区域经济的竞争力，推动区域经济持续发展。
第二，从合作内容看：以制造业为主体的合作向以服务业为主体的合作转变。改革开放以来，粤港澳之间的经济合作，主要在制造业领域。香港有近6万家企业在广东和珠三角建立工厂，雇佣了780-1300万的工人，葵涌码头和香港机场物流的七成来自珠三角。CEPA包括了货物贸易自由化、服务贸易自由化和投资便利化三大内容，其中影响最大的是服务贸易的自由化。香港已经成为了一个服务经济体系，服务业具有很强的国际竞争力。同时，香港与内地特别是珠三角之间已经存在着千丝万缕的社会、经济和文化的联系，中国内地服务业对香港的提前开放和更加优惠的安排，为香港经济的发展创造了更大的空间和腹地，为两地的互利合作提供了新的机遇。与制造业相比，服务业更需要有良好的制度环境才能生存和发展。CEPA为香港的现代服务业进入广东和珠三角打开了一扇大门。CEPA实施近5年的实践表明，香港服务业进入珠三角还需要进一步降低门槛，需要不断完善广东的制度环境，需要在深化改革，扩大开放上下功夫。
第三，从合作机制看：市场引导下的企业自发合作将向市场主导、政府规制和企业为主体的自觉合作转变。粤港澳之间过去以功能性整合为特征的经济合作，主要是在市场的引导下，由企业和商人推动的自发性合作。中国内地市场的有限开放、港澳与珠江三角洲地区要素价格的巨大差异造就了“前店后厂”的制造业合作模式。当经济的整合或一体化从功能性整合发展到制度性整合层面时，政府将会在经济合作中发挥重要作用。CEPA是内地与港澳之间的制度性安排，粤港澳经贸合作是内地一个省份与港澳两个特别行政区之间的合作。粤港澳合作可以作为CEPA实施的先行者和试验区，中央应该赋予广东在开展港澳合作方面更多的自主权和开放度，以此丰富和完善CEPA的内容和合作机制，推进中国新一轮改革开放，维护港澳的长期繁荣稳定，推动广东经济的科学发展。
深化粤港澳区域合作的六大协调
虽然粤港澳之间人缘相亲、地缘相邻、文化同源，但是港澳特别是香港与广东在政治制度、经济体制、司法制度、价值观念和生活方式等方面都存在较大的差异。“一国两制”的政治制度、独立关税区的自由港经济地位和长期受西方文化教育形成的价值观念，使港澳特别是香港和广东之间的经贸合作存在各种有形和无形的障碍。同时粤港澳合作也是牵涉经济、社会、体制等方方面面的复杂工程，需要协调和统筹各方面的关系。
第一，制度的协调。如果说区域经济合作或一体化的本质是减少和消除区域内各成员之间的差别待遇，那么建立整体利益和各成员方利益兼顾，区域福利最大化的制度安排则是首要任务。按照新制度经济学的定义，制度是游戏规则，它包括正规制度，例如政治、经济制度、法律等；非正规制度，例如观念和习惯。制度通过产权、激励和交易成本等传导机制影响一个国家的宏观和微观的经济绩效。由于港澳与广东在正规制度和非正规制度方面都存在较大差异，制度的协调、学习和借鉴非常重要。对于香港的制度要从两个方面看：有些制度是由香港的基本政治和经济体制决定的制度，我们在短期内是难以借鉴的，这些只能通过包容和并存来协调；但是对于香港一些符合市场经济规律和现代社会发展要求的经济与社会管理制度和规则，广东则可以借鉴和学习，不断改善广东经济发展的软环境，为粤港澳合作创造更好的制度条件。从早期的资本引进到制度和规则引进，应该成为深化粤港合作的重要内容和努力方向。
第二，基础设施的协调。促进区域内商品、人员、资金、技术、信息的自由流动是区域经贸合作的重要内容，上述商品和要素的自由流动需要软环境和硬环境。软环境就是上文讲到的制度，而硬环境则是承载商品和要素流动的基础设施。香港具有发达的机场、港口、公路、铁路（包括地铁）、通讯网络、国际资金清算体系等基础设施。珠三角也在构建现代轨道交通系统、高速公路体系、机场、港口等基础设施。为了使区域合作顺利展开，粤港澳之间的基础设施必须协调和对接。三地之间要建立起保证区域内商品、人员、资金、技术、信息高效和快捷流通的跨境基础设施。
第三，产业和城市功能的协调。形成优势互补、各具特色的区域产业分工体系，是区域合作成功的一个重要标志，它应该主要由市场的力量主导形成。港澳和广东之间已经形成了服务业和制造业的分工格局。香港具备选择性的发展一些高科技产业的条件。但是，在服务业领域这种分工还没有形成。港澳已经成为服务业占绝对优势的经济结构，大力发展现代服务业是珠三角地区特别是广州、深圳等中心城市的产业结构调整和发展方式转变的一个方向。在金融、物流、会展、空运、港口等服务业领域，粤港澳区域之间的竞争在所难免。在这些方面需要政府协调，避免恶性竞争引起的重复建设、资源浪费和效率下降。
第四，长期利益和短期利益、全局利益和局部利益的协调。区域合作必须是互惠互利，共同发展才有生命力。近年来，粤港澳合作虽然在不断推进，但是实质性进展缓慢，其中一个重要原因就是没有找到利益的共同点，没有从趋势、全局和长远的角度寻找区域合作中长远利益和短期利益、全局利益和局部利益的交汇点。深化粤港澳合作要从经济全球化和区域经济一体化趋势中把握粤港澳合作的方向；从全局利益和局部利益的平衡中不断提升粤港澳合作的水平；从长远利益和短期利益兼顾中推进粤港澳合作的进程；从政府行为和市场机制结合中构建粤港澳合作的机制，推进粤港澳经贸关系从合作走向融合。
第五，整体推进和重点突破协调。整体推进就是争取中央给予广东在对港澳经济合作中更大的开放度和自主权，以此进一步完善广东的市场经济制度、法制环境，提升行政效率，在整体上为粤港澳合作创造更好的条件。重点突破包括重点领域和重点区域。重点领域可以放在服务业，或者服务业中粤港澳之间互补性强，利益冲突小的行业；重点区域可以放在与港澳相邻的边境地区，例如珠海的横琴岛和深港河套地区，重点区域的开放应该是全方位的。重点突破的成功经验可以在面上实施，通过整体推进和重点突破的“点面”协调，开创粤港澳合作新局面。
第六，经济、社会和环境的协调。社会领域和生态环境的合作滞后于经贸合作，这种状态不改变会对粤港澳的经贸合作产生负面影响。随着三地经贸关系的发展，香港和澳门在广东跨境居住、生活和工作的人口大量增加，随之产生了就学、就医和社会管理方面的问题。环境污染和生态保护近来日益成为粤港澳合作中不能回避的问题，大珠三角区域的空气、水资源等生态环境的保护问题应该成为深化粤港澳合作的重要内容。（作者系中山大学港澳珠三角研究中心主任、教授）来源：南方日报