邓海：“后三峡”挑战(《财经》 2009-4-27).

“后三峡”挑战

• 移民遗痛
• 地质“持久战”
• 水污染危局

　　举世瞩目的三峡工程，在连续施工17年后，即将迎来竣工验收，转入运行管理期。“后三峡时代”即由此开始。

　　目前，包括枢纽工程、输变电工程、移民工程在内的三大部分工程建设，已基本完成，竣工验收的各项前期准备工作，正全面展开。

　　自1994年12月14日正式开工以来，吞吐滚滚长江的三峡枢纽工程进展顺利。截至2009年4月7日，三峡水电站累计发电3000亿千瓦时，彰显这一世界最大水电工程的巨大经济效益；随着三峡水库去年9月开始首次试验性蓄水173米高程，当初论证三峡工程时的三大功能——防洪、发电、通航，均已初步实现。

　　然而，三峡工程作为世界上最大规模改造地理景观的人类工程，必然深刻地改变着诸多自然生态、社会生态和人文生态。“高峡出平湖”的转变固然恢弘而神奇，但它所带来的多重困境正在逐步呈现。诸如移民问题、生态破坏问题、地质灾害问题、水污染问题，不仅让三峡库区百姓身受其苦，也困扰着中央和库区各级政府。

　　三峡库区总面积达5.67万平方公里，库头在位于宜昌三斗坪的三峡大坝，库尾在重庆市，横跨鄂渝两地20个县市区，其中16个县市属重庆管辖，4个县市归湖北管辖。《财经》记者获知，有关三峡问题的诸多争议，正逐步从桌底移到桌面，集中在移民安置、环境保护、地质灾害防治的责任分担，以及水力和电力资源收入分成等方面。湖北和重庆均强调，三峡工程带来的移民、生态、地灾等诸多遗痛，给当地造成巨大压力。

　　早在两年前，湖北和重庆已开始连续向国务院打报告，要求在三峡工程建设期满后，延续、调整、新定优惠政策，以适应管理运行期的实际需要。2009年全国“两会”上，重庆就上述问题提出的提案、议案和建议多达13个，约占其提案、议案总量的15%；湖北省也提出五个提案、议案，重点要求改变有关三峡工程的现行利益格局。

　　《财经》杂志长期关注“后三峡”问题，曾于2008年第2期，刊出采访调查长达半年的封面报道“三峡地质求治”。本文是上一次努力的继续。

　　2008年9月28日三峡水库启动试验性蓄水后，《财经》记者又先后三次奔赴库区，对重庆市万州区、开县、云阳县、奉节县、巫山县，湖北省宜昌市夷陵区、兴山县、巴东县、秭归县，并对国务院三峡工程建设委员会、水利部长江水利委员会、交通部长江航务管理局等相关部门，就三峡工程进入运行管理期后存在的挑战进行了深入的现场采访。

　　《财经》记者采访发现，在各方利益诉求的背后，三峡工程已经暴露出来的诸多问题仍然触目惊心，有的甚至还在恶化之中——比如移民数量尚在扩大、库区生态环境保护面临重重障碍、库岸地质灾害日渐频繁，等等。

　　各方的利益诉求能否得到支持和调整，三峡遗痛能否得到抚平，正在出现的新问题能否得到长效、稳妥的解决，不仅直接关系到三峡水库能否健康、安全、持久发挥综合效益，更会对整个长江流域产生直接影响，甚至还会扩大影响到南水北调工程和中国的整个江河格局。

　　理性、客观、务实地直面“后三峡”挑战，已是当务之急。

　　——编者

　　时值谷雨时节，一场持续48个小时的大暴雨，笼罩了长江三峡的大部分地区。

　　暴雨连袭两天之后，4月19日，重庆忠县黄金镇杨家院子出现滑坡险情。地表裂缝扩张，处于滑坡体上的部分农房出现开裂，险情危及当地500余人的安全。

　　就在同一天，距湖北宜昌三峡大坝上游10公里左右处，杉木溪危险品船舶待闸锚地左岸滑坡体蠕动加剧。平时，这一水域内停满了装载危险品的待闸船舶。滑坡体将对船舶安全构成严重威胁。湖北省秭归县地质监测部门提出相关安全建议后，经长江三峡通航管理局决定，杉木溪锚地正式停止使用。

　　这并非今年4月以来三峡地区遭遇的最大的滑坡险情。4月初，在重庆云阳县故陵镇凉水井地区，就出现了体积高达360万立方米的重大滑坡险情，55人被紧急疏散转移。

　　三峡水库自2003年初次性蓄水后，库区每年都要经历蓄水后的水位涨落。岸坡水文地质条件发生变化，加之受到长期高水位的浸泡，极易导致岸坡变形失稳。

　　去年11月，三峡水库首次蓄水接近173米。记者乘船沿江而下，一路采访时发现，重庆开县、云阳等地沿江房屋大量出现裂缝。为躲避地质灾害，有的移民甚至已经进行了两次搬迁；在搬迁过程中，部分移民因为建房资金缺乏负债累累。

　　随着2009年夏天临近，三峡水库为腾库迎洪持续消落水位，库区越来越多的崩滑体稳定条件正在恶化。

　　持续的险情，让库区沿岸的地方政府苦不堪言。因为一旦发生或预测到滑坡等地质灾害，就要组织相关人员搬迁避让，并实行安置。例如，去年冬季蓄水以来，重庆库区为躲避地质灾害已经搬迁了2000多人，预计今后还将不断地出现这种情况。分管这一工作的重庆市副市长谭栖伟感叹：“随时都有可能在一些地方发生地质灾害，组织救援工作很有难度。”

　　当然，部署抢险也仅仅是应急之举，明确防治主体，建立起三峡水库地质灾害长效防治体系，才是真正的问题之所在。

争利三峡

　　重庆和湖北各自向中央争经费，要政策；在一些具体利益分配上，湖北和重庆则互有争锋

　　让地方政府头疼的，不仅仅是地质灾害问题。

　　3月10日，重庆市就三峡问题在北京举行专场新闻发布会。重庆市副市长谭栖伟、重庆市发改委主任杨庆育和三位库区城市“一把手”悉数到场，在两个多小时的发布会上轮流登场，阐述三峡库区面临的系列难题。

　　所有难题最终都指向同一个目标——在“后三峡时代”，重庆库区需要更多的政策和资金支持。

　　重庆市委常委、万州区委书记吴政隆在会上力陈：目前三峡库区产业空虚、就业不足，库区失业率超过9％，困难群众较多。重庆库区要实现“移民安稳致富、生态环境建设与保护、地质灾害防治、水库管理”的三峡后续建设四大任务，初步估计所需资金约为1628亿元。

　　2009年全国“两会”期间，重庆在其提案中一再强调，虽然三峡工程即将竣工，但是移民如何才能安稳致富、地质灾害能否可控、环境问题处理情况如何，都将直接影响到三峡工程的运行，因而重庆库区需要更多的资金支持。

　　湖北省对三峡工程即将建成的事实，是亦喜亦忧。湖北省三峡办一名官员对《财经》记者说，在三峡工程建成后，中国长江三峡工程开发总公司（下称三峡总公司）将搬离湖北，其承担的坝区建设与维护等社会管理职能，将全部移交给地方。湖北要独立承担对三峡大坝重要区域的管理，将面对大量的社会问题和经济问题。

　　1994年后，为了对三峡工程建设进行后勤服务，三峡坝区所在地周围逐渐形成了一个小城市，并已纳入国务院批准的宜昌市城市规划。十多年的时间里，医院、学校、菜场、气站等生活配套设施陆续建立，“现在，维护成本已不亚于一个县城了。”前述官员说。

　　湖北省一位副省长还亲自操刀，主写了一份《关于三峡电站全面进入运行期后税收分配政策的建议》，在今年全国“两会”时作为湖北省人大代表团的集体议案提出，希望能提高湖北对三峡电站电力销售税收的分配比例。

　　此前，三峡电站电力销售税收的地方分配，是按三峡工程综合淹没实物和移民搬迁任务量的比例进行的，即湖北省占15.67％、重庆市占84.33％。

　　这份4000多字的建议书直称，三峡工程建设费已有近三分之一的资金用于移民安置，并设立了库区移民后期扶持专项基金。如今移民工程收尾，与三峡移民政策配套的三峡电站临时性特殊税收分配政策理应停止执行。继续执行旧有的利益分配政策，将不能满足湖北保障电站安全运行的资金需要。

资金缺口

　　长江委2008年给出的“后三峡投资清单”，比照三峡库区政府提出的诉求有着相当大的差距

　　粗略算来，重庆、湖北的诉求，就已经大大超出了国务院当初对于三峡工程后续资金投入的估算。

　　早在五年前，受国务院三峡办委托，国家水利部长江水利委员会（下称长江委）组织相关单位，开展三峡水库可持续综合利用规划的相关调研。至2008年3月，长江委制定出《三峡水库可持续综合利用规划研究报告（修订稿）》（下称《报告》），预计到2020年，三峡工程后续建设还需投入989亿元。其中，库区生态环境保护382亿元，是资金投入最多的一项。此外，预计对移民安稳致富和库区解决社会发展保障措施投入293亿元；库区地质灾害防治104亿元；对长江中下游影响的对策措施128亿元；生态环境监测系统完善建设16亿元；水库管理能力建设14亿元；科学研究6亿元；其他费用47亿元。

　　对于这份“后三峡投资清单”，重庆和湖北反对之声强烈。他们认为，三峡工程建设期间，库区的各项治理投入就远远不够，诸多遗留问题因经费不足且未能妥善解决；如今三峡工程即将进入运行管理期，应当针对新时期的需要，转变旧有的资金筹集和分配方式。“各项治理如果再得不到足够的资金安排，库区政府要么贴钱来做，要么只有少做。”

　　在三峡工程建设完成后，三峡库区产业发展基金、三峡库区及其上游水污染防治规划政策都将于2009年年底到期。国家规定的三峡电力扶持资金亦将于今年到期。抢在这个时间点之前，重庆和湖北都要求延长三峡库区产业发展基金的执行时间，并调整完善库区产业发展基金支持政策。

　　目前，长江委正在牵头制定三峡工程后续工作规划，该规划将以《三峡水库可持续利用综合规划研究报告》为蓝本，为“后三峡时代”包括各项经费使用计划列出总纲。尽管规划编制目前才刚刚展开，重庆和湖北都已紧锣密鼓地展开相关项目的费用研究。“说是对等研究，有利于决策，其实是怕落后吃亏。”湖北省三峡办的一名官员说。

　　长江委主任蔡其华日前在接受《财经》记者采访时表示，三峡工程的后续工作，不仅涉及湖北、重庆两地，还将涵盖三峡在洞庭湖上游库区和中下游河道的可持续发展，包括移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治等一系列内容。

　　他表示，三峡工程后续工作的规划涉及领域很广，整体性强，包含多个单项内容，对每项内容都需要仔细调研，耗时费力，任务相当艰巨。长江委计划争取在两年内将其编完，但三峡办催得更急，希望能够尽快编完实施。

　　至于三峡工程后续工作的整体投资规模，是否会应地方政府要求而扩大，蔡其华表示无法预知。

管理“盲区”

　　水利、林业、河道、环保、农业、旅游、国土等数十个部委，都可对三峡库区进行条块分割治理

　　现实很严酷。进入“后三峡时代”，可以发现三峡库区的管理和治理，还存在很多盲区和隐患。

　　一个尴尬的事实是，管理三峡水库的综合性机构其实处于空缺状态。

　　在三峡工程建设期间，三峡水库管理机构是国务院三峡建设管理委员会（下称三峡建委）。三峡建委成立于1993年1月，是国务院领导三峡工程建设和移民工作的高层次决策机构，下设三峡建委办公室，简称三峡办，具体负责三峡建委的日常工作。三峡建委的主任通常由国务院总理或副总理来担任。

　　但是，三峡建委作为一个临时机构，在三峡工程建成后，其使命将随之完结。对于那时三峡建委是撤销还是保留，争论激烈，至今意见不一。

　　目前，涉及三峡水库运行管理的机构错综复杂。由于三峡库区地跨重庆、湖北两个省市的20多个区县，涉及长江上下游六个省市，水利、林业、河道、环保、农业、旅游、国土等数十个部委都可对其进行条块分割治理，从而形成了中央与地方、流域与区域、综合管理与行业管理等相互间复杂而又微妙的关系。

　　2008年，三峡水库试验性蓄水，就集中预演了三峡水库在运行期可能出现的矛盾。电站和多个部门发生博弈，波及的区域甚至延伸到了长江中游。

　　2008年9月28日零时，三峡水库开始试验性蓄水。根据国务院领导批复意见，计划先蓄至156米，再根据实际情况决定是否进一步抬升水位。2008年10月19日，据新华社报道，经国务院同意，三峡工程在2008年蓄水的最终目标位定于160米。

　　然而，就在2008年11月1日，同样是新华社报道，当天三峡坝前水位突破了166米。

　　许多库区区县政府对此感到不安。多位库区城市国土部门官员告诉《财经》记者，当时每天都在涨水，各地区县政府却不知道每天蓄水要蓄到多少米，只能看新华社的报道。为安全起见，地方政府只能动员地质危险区居民离开住所，可是迁移避险的钱却不知道应该谁来出。

　　2008年11月5日，三峡水库蓄水已至172.24米。新华社当天报道，中国三峡总公司发布消息称，三峡工程2008年将蓄水至175米。

　　“国务院领导阻止了这一行为，2008年的水位蓄水才最终停在172.24米。” 长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达说，因为当时库区已经陆续发生了一些地质灾害，所以最终水位被卡死在172.24米。

　　翁立达认为，在缺乏充分沟通和协调的情况下，三峡总公司受经济利益的单一驱动太强。多蓄水、多发电、多挣钱自然是好事，但地质灾害防治是否跟得上、环境保护是否同步、航运蓄水是否足够，同样不可忽视。

　　就在三峡水库加速蓄水的同时，长江中下游的航道，却因为水位退落过快，多次导致轮船搁浅。在2008年10月17日至20日短短的三天时间内，仅在长江中游窑监水道一处，就连续发生四起船舶搁浅事故。

　　卸任不久的交通部长江航务管理局原局长金义华告诉《财经》记者，下泄水流量减少时，水力对泥沙的带动有限，在长江荆州段极易出现河流泥沙淤积。遇此情况，他们只好派挖泥船清淤或采用爆破清淤，畅通航道。

　　“更危险的是，这次蓄水是迎峰蓄水。”接近长江防汛抗旱总指挥部的一名湖北官员告诉《财经》记者，在洪峰来临的情况下，迎峰蓄水是非常危险的，处理不好，将对大坝的安全产生影响。国内防洪法也禁止迎峰蓄水。因此，此次三峡水库的蓄水，和防洪功能是有矛盾的。

　　在三峡水库迎峰蓄水量逐日增大的情况下，2008年11月3日，长江防汛抗旱总指挥部召开紧急防汛会，要求三峡总公司对三峡水库的蓄水进程进行控制，加大下泄流量，以确保长江的防洪安全。

期待“全流域”视野

　　三峡库区的管理必须跨越部门利益和地方利益，才能最终管理好整个水库

　　作为世界上最大的水利枢纽，三峡工程是长江开发和治理的关键性控制工程，具有防洪、发电、航运、供水、灌溉、环保等多重功能。在这些功能当中，往往是一种功能的发挥，将影响甚至损害其他功能的发挥。

　　例如，发电要求蓄水，航运要求放水；发电要求蓄水，防洪有些时候则要求放水；发电要求尽快蓄水，地质灾害防护却要求蓄水别超过防护进程。

　　归根结底，有关三峡工程发电、防洪、航运等多重功能的实现，都是通过三峡大坝控制江水吞吐量来运行的。而实际控制大坝运行的主体是直属国资委的三峡总公司，它是利益博弈主体中的强势者，从其主体利益出发，当然更多地倾向实现发电功能最大化。

　　“三峡总公司将要进行整体上市，作为上市公司，其利益最大化的诉求必然更强。”重庆市政府参事、重庆大学教授雷亨顺对《财经》记者说，如果现状延续下去，长江的实际管理格局将是：长江中下游，即宜昌之下，主要是长江委在管；三峡库区主要是三峡总公司在管；宜昌之上的长江上游则可能分散。

　　“如果运行中大家都互不买账，导致的结果将是灾难性的。”他补充说。

　　他举例说明，三峡水库运行后，长江和洞庭湖、鄱阳湖的关系将发生调整。首先，三峡水库能力的发挥要受上游的影响，而目前在长江上游，有八家大公司在各个支流跑马圈水，大建电站。如果这些电站都建成了，三峡水库可能因为上游来水减少而难以蓄满水，在下游则有可能导致长江入海口海水倒灌，严重影响长江下游百姓的生产和生活。

　　雷亨顺告诉记者：“在2006年的重庆大旱中，重庆几百万人吃水困难，国家部委在两次命令上游水库放水后，他们才最终放水。”他认为，对三峡库区的管理必须跨越部门利益和地方利益，才能最终管理好整个水库。

　　《财经》记者对湖北、重庆、水利部、交通部等省市和部门的多位高层采访时发现，对三峡库区的管理争议和可能的出路，主要存在三种设想。

　　水利部长江委希望把对三峡库区的管理纳入流域管理。他们的理由主要是，首先，三峡工程以防洪为首要功能，应当由水行政部门进行管理；其次，三峡水库影响的区域不仅有库区和坝区，还有长江中下游地区，如果仅仅是对工程区进行管理，很难协调水库对中下游的影响。

　　长江委的专家表示，具体做法是，依托国家水行政主管部门设立长江流域综合管理机构，负责重大事情的决策和协调，在长江流域综合管理的统一架构下，将责任落实到有关地方政府和部门具体实施。

　　重庆和湖北的移民部门，由于可以从中央拿到移民资金并相对独立地开展工作，则希望保留国务院三峡建设委员会，由其继续管理三峡库区尤其是其中的核心坝区，并对涉及跨区域问题协商解决。

　　地方政府则希望建立非常设的联席管理机构，遇到问题采取召开联席会议的方式，让大家来协商解决问题，这样可照顾各方面的利益。

　　不过，不管采取怎样的具体管理方式，都需要恰当地协调各方的立场，真正建立起全流域的概念。

　　毕竟，长江流域在中国的社会经济发展中具有举足轻重的地位。长江流域总面积约180万平方公里，占全国国土面积的19％，涉及19个省区市，人口、地区生产总值和粮食产量均占全国的三分之一左右。能否处理好三峡的管理问题，关系到整个长江流域的发展。

　　同时，长江水资源约占全国的35％，跨流域的“南水北调”中线、东线工程也已动工，工程完工后每年将有数百亿立方米长江水输到华北地区。作为水资源战略储备库，保护好三峡库区水环境意义重大；而能否协调各方关系，将影响到三峡库区水环境保护。

　　在“后三峡时代”，地区、部门及不同利益群体的矛盾或将日益尖锐，水资源、水环境、水生态管理将更加纠结，长江和三峡的管理注定要面临前所未有的挑战。

　　现在的问题是，面对三峡，面对长江，我们能给出真正对国家、对这个时代负责的答案吗？■

　　本刊记者于宁对此文亦有贡献