神马文学网论党内民主
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高新民：有序推进党内民主的全委会制度改革
党内民主究竟如何发展？如何使党的权力运作重心更加贴近基层？如何把党委决策与党员参与联系起来？中共上海市闵行区委以全委会制度改革作出令人鼓舞的新尝试。闵行区委从2008年初以来，以实现全委会决策权为核心，对全委会制度作了系列改革，主要创新体现在：一是把“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金）的决策权交给全委会。常委会主要对常规性工作和突发事变决策。常委会的重要议题每年初由全委会确定。二是每年召开四次委员会全体会议（党章规定至少两次），建立四个与之相匹配的专门委员会（财经、人事、提案工作委员会等）。三是区党代表可在网上自愿报名列席全委会会议并参与重大问题讨论。四是全委会实行询问制度，会前即在网上征集问题，会议讨论期间代表和委员亦可口头提出问题。五是党的纪律检查委员会全程监督全委会决策的实施，并在全委会上点名通报各专项决策实施情况。一年多来，该制度改革在保障决策民主、合理，促进党内沟通，体现党员主体地位以及权力监督方面产生了良好影响，各级领导班子和党员代表的精神面貌发生了很大变化。闵行的改革实质上是党内决策权力重心下移。这是基于党内情况和中国社会变化而产生的改革，其意义在于：第一，有利于理顺党委内部工作机制，提高领导班子内聚力。地方各级党的代表大会是各级党的最高权力机构，但长期以来，常委会是事实上的决策主体。但常委会由于人数较少，以及常委会组成结构等问题，在常委会上很少有人发表不同意见，决策效率固然很高，但缺少活力与激情，下属各级组织的积极性也不易调动，难以出现生动活泼的政治局面。此外，领导班子职数配备改革后，如何理顺党委内部工作机制也一直处在探索过程中。闵行区以全委会真正享有决策权力为突破口，并通过询问、常委对决策的实施分工负责和纪委全程监督决策实施等制度设计，既调动了全委会的积极性，又对常委会形成了压力，焕发了常委们的责任感、活力和激情，形成了领导班子的内聚力。第二，有利于保障党员权利，形成党组织内聚力。在中国的历史条件下，党内民主是社会主义民主的重要组成部分。党的十六大报告提出党内民主是党的生命，党的十七大提出尊重党员主体，保障党员民主权利。闵行区全委会制度改革中，党代表自愿报名参与重大问题讨论，并在会议上对有关部门、有关分工负责人进行实质性而非象征性的询问，既表达了自己的意见，又实现了对领导者和有关部门的监督。第三，有利于反映各种社会利益诉求，形成社会凝聚力。为了保证全委会决策符合实际、符合大多数人的利益和意志，闵行区建立了“三联四会”群众工作机制，即“区委委员联系区党代表、基层党委（党工委）委员联系基层党代表、党代表联系党员群众”（即“三联”）的群众工作联系沟通渠道，以及“区委常委会议事会、基层党委（党工委）议事会、基层党（总）支部议事会、基层党员群众代表议事会”（即“四会”）的群众工作议事处理平台。通过这一机制，使常委会、党代表均以全委会为平台和中介而联系在一起，有效地促进了党内沟通、党与社会的沟通，使党内民主与人民利益紧密联系在一起，为扩大党内民主，密切党群关系提供了可复制的先例。闵行的改革是在现行体制框架下积极稳妥的制度创新。党章明确规定，党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，领导本地方的工作；党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。党的十七大报告强调“发挥全委会对重大问题的决策作用”。这些规定是共产党组织内部结构合理、科学的制度安排，是体现党员主体地位的制度。闵行的做法是对党章规定的细化，是体现全委会领导本地方工作的做法，是符合党章精神的权力回归。愿推动中国共产党前进、推动党与群众联系的制度创新更加蓬勃发展。
高新民：论党内民主
高新民
2008年09月18日13:41 来源：《中国党政干部论坛》 高新民：论党内民主-- 近年来，党内民主已成为人们关注的热点问题之一。热议之下，对中国共产党内部民主进行冷思考，是扎扎实实推进党内民主必不可少的基础性工作。本文拟从几个方面阐述党内民主的相关问题，力图说明在当今中国的条件下党内民主状况。 一、发展党内民主是当代中国社会历史变迁的必然产物 一般的说，党内民主属于非国家形式的民主。在西方，一个政党内部是否民主，通常只是该团体内部的事务，只要不违反国家宪法和法律的规定即可。但在中国，共产党内部的民主却是历史的逻辑与当代中国的政治体制、与国家层面的民主和社会民主联系在一起。 1.改革开放和市场经济的伴生物——自下而上推进的民主发展路径 中国近代史上，曾有三次著名的民主浪潮。一是戊戌变法前后，有过短暂的传播民主思想的高潮，清末出现的短暂的宪政改革也与这次民主传播有一定程度的联系。二是辛亥革命前后，民主思潮一度高涨，是清王朝被推翻的重要原因之一。辛亥革命后甚至有过昙花一现的多党并存、政党内阁实践。三是新文化运动、五四运动前后，民主与科学的宣传达到一个高峰，中国共产党就是在五四运动后成立的。这三次民主浪潮，一方面确实引起了政治格局的变化。但是，另一方面，我们看到，历经几次革命，几乎每一个新的统治形成后，在短暂的民主火花之后又迅即回复到原有统治模式上来。无论是北洋军阀政府还是国民政府，其统治总不能摆脱旧有的封建统治模式，民主始终是中国社会的稀缺品。究其原因，归根结底，当时的中国毕竟是一个封建半封建经济占主导地位的社会，直到抗日战争前，现代性工业在经济成分中只占10%左右，分散的个体的农业和手工业占90%左右。（《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1430页）这种经济基础决定了近代民主形式难以在中国扎根。当然，经济基础并非唯一决定统治形式的因素，但当时的社会结构有利于专制模式的生存。三次民主浪潮的共同特点之一，就是推动民主传播的主体都是知识分子，传播路径是自上而下的，其内容以传播西方民主为主，社会底层群众对于民主基本处于冷漠状态。 但是，中国社会在最近半个多世纪、尤其是改革开放30年来发生了重大变化，市场经济体制已经初步建立。在此基础上，出现了持续二十多年的民主发展势头。与前三次明显不同的是，此次民主浪潮首先发端于农村。伴随着人民公社的解体，农村自发地产生了村委会这一民间自治组织形式，其职能从最初维系社会治安演变为村民自治。这一过程是自下而上发展的，在得到全国人大肯定后成为中国社会主义制度的组成部分。这种自下而上的民主浪潮，被媒体称为“草根民主”——用词极其精确而生动。“草根民主”首先冲击的是党的领导的合法性（本文是在群众的心理认同意义上使用“合法性”一词，而非法律意义上的合法性）问题。某些农村居民所说的“村委会才能够领导我们，因为是我们选的”这一问题，就是群众依据自己的切身体验，本能地提出的典型的政治学意义上的合法性问题——尽管他们并不知道有这样的概念。应对这种考验，出现了农村党支部选举的“两票制”——先获得村民半数以上同意，再成为正式的党支部候选人；或先参加村委会选举，一旦选上了，再成为党支部候选人。对应着实践的发展，又由此逐步推动了乡镇党委的直选试点。 在城市社区，在大量非公经济组织、新社会组织、“楼宇党建”中，党的组织形态开始发生了变化。与传统的以体制内单位为依托建立的党组织不同，在一座座拔地而起的商务楼、写字楼中，楼宇党组织与驻楼宇的各单位没有任何上下级关系，由此导致新建立的党组织，其结构上没有传统意义上的严格的上下级关系，而具有强烈的扁平化特点，党组织的活动方式、领导方式以协商、服务为主。这意味着党在社会领域的领导方式、活动方式需要发生大的转变，民主、法制成为实现党的领导的基本路径。 当下中国社会的民主势头从农村向城市蔓延，从村级向乡镇蔓延，典型地展示了民主发展的基本路径是由社会底层向上层演进，是社会内生的民主需求而非外在力量推动的结果，这是与前面三次民主浪潮不同的最重要特点。 2.多元利益群体并存、博弈的客观需求——民主的党内整合机制 在今天谈论党内民主、人民民主的必要性和重要性，离不开对社会环境、主要是对利益格局的解析。 改革开放后，由经济成分多元衍生出利益群体多元，不同利益群体间的博弈已经成为社会常态。中国社会事实上已经进入“压力政治”时代。如何通过制度化方式释放社会的政治压力，合理地对不同利益群体进行调节，考验着党的执政能力、执政方式。与此相应，党员社会身份变化亦随社会分化同步发生，来自不同社会利益群体的党员对党组织的认同度亦开始出现差异。在这种背景下，一党如何同时代表多元利益，如何对各自具有不同利益诉求的党员进行思想整合，不同的利益诉求能否在党内体现出来，就成为前所未有的问题。社会整合、党内整合比较适用的途径、方式就是建立民主的利益表达机制与整合机制。尽管民主不一定能够满足所有人的需要，民主调节、民主决策也可能失误，但是，由民主制度构成的制度环境所能产生的重要作用之一，就是在利益格局多元状态下，维系大致平衡的局面，这对于正处在社会转型期的中国尤为值得重视。党内民主同样如此，尽管民主并不能满足所有党员的全部需要，也不可能使党员的思想完全一致，但至少可以使党员的各种诉求表达出来并得到认真对待，达成最低限度共识，提高对党的认同度。达成共识的过程就是民主整合的过程。 3.推动中国政治体制改革“切实可行、易于见效的途径”（《十三大以来重要文献选编》上，人民出版社1991年版，第51页）——但不能替代政治体制改革 这是由中国共产党执政的历史情境所决定的。在西方民主政体国家，党执政的合法性与社会制度的合法性是分离的，基本社会制度的合法性不受政党上台下台的影响。同时，多党制和分权的政治体制使执政党受到多方面的制约，各政党的政策调整、内部整合、防错纠错等事宜，在很大程度上依赖于外界的推动和制约。中国则有所不同。由于中国共产党在执政前是体制外政党，处于不合法地位，必须彻底推翻旧的社会制度和旧的国家政权才能执政，因此，中国社会制度的合法性与中国共产党执政的合法性是紧密相连的。在长期执政的条件下，政治体制上“一个核心、三个党组”的制度设计，就突出了党的作用。因此，党内民主发育状况，党内民主制度建设，就成为衡量整个政治体系民主素质的重要指数，成为民主执政的必要条件之一。 当然，党内民主解决的毕竟是党内问题，而政治体制的涉及面远远超出党内民主的范围，党内民主无法替代政治体制改革。发展党内民主与改革政治体制可以形成良性互动的局面。党内民主发展到一定程度，运作规范、科学，对未来的政治体制改革有参照、导向作用，有利于政治体制改革的顺利运作。反过来说，政治体制改革搞得顺利、成功，又可以成为推动党内民主发展的力量。 曾有一种论断，认为不要把民主问题与政治体制扯在一起，中国改革开放以来经济上有了巨大飞跃，说明政治体制与生产力发展是相匹配的。的确，中国的政治体制在很大程度上是适应中国国情的，但是，中国的改革始于农村人民公社的解体，而人民公社恰恰是政社合一的组织，这本身就是政治体制改革的重要内容；企业中，过去存在的党委领导下的厂长负责制，既包含有经济体制的内容，也包含有政治体制的意义，对此进行改革，也是与政治体制改革相连的；干部人事制度的改革，也属于政治体制层面的改革，等等。可以说，恰恰是不断扩大民主、推进政治体制改革的结果，导致生产力得到了发展。世界上没有任何一个政治体制是十全十美的，改革是必然的，关键在于保留其长处，弥补其短处。 4.党内自我更新机制——形成民主的政治生态 中国共产党长期执政，在这种背景下，党以什么来焕发自己的活力？以什么作为自己前进的动力？只有以代表最大多数人的利益为终极动力，才能持续保持活力。而反映最大多数人利益和意志的机制只能是民主。反映在党内，则需要有一套以人民利益为价值取向的自我更新机制。党内民主具有多方面功能。比如，激励功能，激发党的活力；整合功能，整合党的意志；调节功能，确立正确的领袖、政党、群众关系，保持健康正常的党内关系。此外，还具有权力制约功能和导向功能，等等。在党内民主多种功能中，笔者认为，最重要的、也是过去很少提及的功能，就是通过民主的制度建设，能够形成一种促进新陈代谢的推动力量，形成一种自我更新机制。 这一观点来自于列宁。列宁谈到公开、选举等制度时指出，这些制度“可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机构。完全的公开性、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，使每个活动家最后都能‘适得其所’，担负最适合于他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误”。（《列宁选集》第一卷，人民出版社1975年版，第347—348页）而这种“自动机构”、“自然选择”，用今天的语言来讲就是自我更新、自我调节的机制。这一机制由选举（以及与此相关的任期制、责任制、罢免制）、公开、党内监督等相互连接、相互作用的要素构成，并由党内民主制度建设连接为一个整体，来实现其“自然选择”作用。二、党内民主的实质及特点 “民主”一词的原意，学术界早已从语义学、政治学等多方面作过论证。该词起源于古希腊语，16世纪由法语引入英语，演变为今日通行的democracy。其严格的字面意义是人民的统治。但当该词翻译为“民主”时，与中国古代早已有之的“民主”便产生了字同而涵义不同的现象。中国古代“民主”一词大多是指为民做主，为民寻求一个好主人、清官、好皇帝，与中国古代久已有之的明君、贤臣、顺民的理想社会是一脉相承的。只是到了近代，伴随着近代社会的变革，“西学东渐”，民主一词被赋予了新的涵义，成为推翻旧的封建制度、进行人民革命的武器，成为一代代先进的中国人的理想与目标。这在毛泽东的《论人民民主专政》中有精辟的论述，此处不再转述。 笔者认为，作为组织内部的民主，党内民主不完全等同于国家民主。党是有自己独特目标的社会政治组织，党员是基于政治理念的一致而自愿加入党组织的，其基本权利是平等的。列宁曾用简短的语言说：“民主意味着平等”。（《列宁选集》第三卷，人民出版社1972年版，第256页）刘少奇做了一个高度概括：民主的精神就是“平等的精神”。（《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1991年版，第313页）本文所说的民主，就是依据列宁、刘少奇的表述，把民主的精神实质理解为“平等”。这里所说的平等，实际上是指法律上、政治上的权利平等，是一种形式上的平等，而非事实上的平等。各项民主制度的设立，都是以此为逻辑起点的。因此，党内民主最突出的、反映其本质的特征，就是党员对党内权力的分享，党员对党内事务的参与。党内民主制度的架构，应体现这一精神。 党内民主的特点是与国家民主相比而言的。党内民主在民主的精神实质、民主的运行机理、民主的操作规则等方面与国家民主是相通的。但党毕竟不是国家，也不是群众自治组织，党内民主有其固有的特殊性，表现为： 其一，党员的权利是有条件的平等权利，即加入共产党必须政治信仰大体一致，并且，在某些情况下，为了组织的需要可以牺牲个人的权利，这是在入党誓词中就已体现出来的精神。而在国家与社会生活中，公民权利并不受信仰的制约，只要公民不违反法律，任何组织和个人都不能剥夺其基本权利。 其二，党内的权力固然需要制约，但党内的权力结构不等同于国家权力结构，党组织不必要、也不可能像国家政权一样构建为立法、行政、司法这样完备的权力系统，这就决定了党内权力制约虽然也有以权力制约权力的形式，但更多的是以权利制约权力。从这个意义上讲，对党员权利的保障，党员权利的充分行使，就是对党内权力的制约。至于对执政党执政权力的制约，更多地需要依靠国家法制与政体、社会公众的制约。 其三，党内民主的涵盖面小于国家民主或社会民主。一是涉及的人数少；二是除了遵守国家宪法和法律外，党内还有更为严格的组织纪律的要求，比如，为了保持党组织作为一个整体统一行动，党组织做了决议的事情，任何党员不得对外发表与决议内容不符的言论，等等。 其四，党内民主受到党的政治路线的制约。任何一个组织能够在社会上单独存在，必定有其区别于其他组织的特殊需要和目的，其组织内部运作形态，受制于组织需要和组织目标。政党也是如此。中国共产党的全部历史已经证明，围绕党的政治路线加强党的建设是中国共产党建设的根本规律，党的政治路线正确时，往往是党内民主搞得较好的时期；党的政治路线出现偏差时，往往是党内民主生活不正常时期。但反过来说，党内民主的状况也影响到政治路线的制定，比如，“文化大革命”能够在全党很多人很不理解、执行得很不得力的情况下发动起来，党内大多数人的意志不能阻止领袖个人的意志，说明当时党内民主程度远远不能适应决策的需要，说明当时集体决策、党员参与党内决策的机制没有建立起来。 鉴于上述理由，党内民主是保持一定政治权威的参与式民主。这里所说的政治权威，包含两个层面：一是指党内有一个经党员认同并依据合法形式产生的有足够影响力的领导集体；二是党的政策和制度的有效性。如果党的政策或制度有效性低，或者上有政策下有对策，则说明党的权威性不足。这种政治权威与专制、与领导者个人专断格格不入。这种民主形态的组织上的反映就是民主集中制。所谓参与，包含有直接参与和间接参与两种，笔者以为，在中国共产党内部，两种形式的参与都需要，特别是在重大战略策略问题上，党员的直接参与更为需要。 需要指出，严格意义上的民主，在当下世界范围内都是不可能实现的。科学研究的任务不是论证民主哪一天能够彻底实现，而是研究民主在中国特定的历史条件下，能够发展到什么程度，以什么形式体现出来，以便尽可能体现大多数人的利益和意志。三、发展党内民主重在制度建设 党内民主制度很多，但主要的是选举、决策、公开、监督等。在发展党内民主的路径选择上，需要遵循两个基本原则：一是改革的阻力最小化，二是有利于体现党员主体地位。笔者以为，本着改革阻力最小化原则，党内民主制度的建立从民主决策入手可以获得较大成果而无大的风险。 1.以党员参与党内重大问题决策制度带动决策科学化民主化 党内决策分为两个层面：一是党员参与重大问题决策；二是党的委员会内部决策。 党员参与决策，在一般情况下可以间接参与，特别是常规性工作，可由常设机构处理决定。但在重大问题上，需要党员直接参与。 从严格意义上讲，所谓“重大问题”就是列宁所说的重要的战略策略，是指政治层面的重大问题而非招商引资、项目投资之类的问题。“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的，这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”。（《列宁全集》第14卷，人民出版社1988年版，第250页）党的重大发展目标、重大策略、党章修改等问题，与群众利益直接相关的问题，需党员直接参与讨论而不仅仅是间接讨论，这是党员的基本权利，并且，直接参与讨论在高科技时代不存在任何技术障碍，互联网、手机等，可以使身处任何一个地方的党员都能够介入到决策过程中来。当然，党员直接参与讨论不等于全体党员公决。中国共产党人数众多，党员总数相当于世界上一个中等人口规模的国家，如果由党员直接投票表决难度较大。因此，在党员直接讨论基础上，由代表大会表决还是可行的。 这样的决策过程，就是全党共同思考的过程。虽然党内多数人的意见有时也不一定正确，但在多元利益群体并存、党员社会身份复杂化的时代，充分重视来自不同社会背景的党员意见，共同讨论，共同思考，有助于整合党内意志，防止党员由于社会身份的变化和社会地位的差异而导致对党产生疏离感。 这样的决策过程，也是调节党内关系的过程。能够让党员在参与决策过程中通过一定渠道表达自己的观点，实现党员的表达权，有助于调动党员积极性，有助于党内沟通、协商，使党内关系和谐。 这样的决策过程，也可以使决策机构处在公众的监督下，防止权力滥用。 至于党委内部的民主决策，则需要慎重分析。党委内部决策有三个层次的问题：一是属于党决策的事项需要有明确的界定，这与党和国家政权的关系是紧密联系在一起的。二是哪些问题需要党委集体讨论决定也应重新反思。在某些问题上，特别是用人问题上，的确需要民主决定，集体决策。但是，在某些问题上，特别是专业性比较强的问题，起决定性作用的应是科学性——是否符合事物的客观规律。民主反映的是利益关系、多数人的意志，但不一定反映事物的客观规律。并且，按照依法治国精神，按照法制的要求，决策失误需要追究责任，那么，某些问题决策失误造成损失后，能否追究党组织“集体”的责任？集体决策、个人分工负责制是我们党的一贯原则，如果在执行过程中出现失误一般容易追究，但如果重大失误发生在决策环节反而难以追究责任，因为决策主体是集体。如果只能追究个人责任而不追究集体之责，那么，按照权责对应的精神，个人是否应该在决策中拥有最后拍板的权力？也就是说，第三个层次的问题，就是党委领导人在哪些事情上拥有个人决定权，也应有一个说法，属于个人决策的事项一旦失误可以追究个人责任。 总之，笔者以为，党内决策，直接参与与间接参与都需要，但需要说清楚，哪些问题适合民主决策，哪些问题不适合民主决策。真理越过一步就是谬误，在民主问题上同样如此。 2.以改革党内选举制度带动干部人事制度改革党内选举制度所包含的内容有：领袖和地方领导的更迭；各级党代表大会代表的选举；基层党组织机构及其领导人的直接选举；代表大会对党的委员会、委员会对常委会的选举，等等。 选举制度是党内自我更新机制中的首要一环。党内选举制度有几个重大作用，其一，从根本上改变领导者和普通党员的关系，构成党的领导合法性的支持基础，是对党内各个层次领导的支持，为党内输入了鲜活的生命力。其二，选举又是对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对群众负责，迫使政策制定者更多地关注大多数人的利益，是以权利制约权力最主要的形式。其三，选举与任期制是联系在一起的，这有利于防止因长期处于一个岗位而形成行政化官僚化的特点。选举制度的意义已经被人们普遍认识到，因此，十七大提出了改革党内选举制度的重大课题。 对于党内选举、包括干部人事制度的整体改革，需要重视几个问题： 第一，科学处理选举制与任命制两种制度体系的关系。选拔任用干部的方式很多，但无论有多少种方式，都可归纳到两大体系中：选举制与任命制。民主选举是有边界的，这里包含了两个方面的边界：一是选举的适用范围是有边界的，并不是所有的岗位都适宜于选举。一般说来，代表大会制、委员会、政务类干部需要选举，而专业性技术性干部不需要选举，可以通过其他方式产生。现在一些职能部门的内设机构搞选举，受到单位内部风气、利益关系的制约，效果不一。此外，在职能部门，管理者与被管理者虽然有根本利益一致的一面，但也有利益冲突的一面，如严格管理势必引起某些被管理者的不满，因此，职能部门“内部人”选举不一定合适。选举与任命的边界搞混了，就容易产生冲突与不满，并进而怀疑选举制的正当性、合理性。二是民主选举制度的功效是有边界的。这个边界一方面以利益为制约，在不同群体利益争端很大但又没有很好地整合的情况下，选举结果未必公正；另一方面受到规则的制约，即规则是否具有科学性。没有科学的规则，民主选举也可以产生较大的负面作用，使民主制度本应具有的功能不能转化为实际效力。 第二，党管干部的内容应与时俱进。在基层直选中，候选人提名方式有三种：个人自荐、组织推荐、群众联名举荐。既有不同提名方式，就产生了竞争，就有人会选上有人会落选。在这种背景下，如果认为组织推荐的人选落选就是党管干部的失败，那么，选举制度的改革，干部人事制度的整体改革，就无法继续下去。这就产生了对党管干部的理解问题。所谓党管干部，应是指选举中的候选人资格界定、设置合理的科学的程序、对会场局面的控制（防止舞弊、混乱等），对干部的日常教育、监督，等等。在今天的条件下，党管干部的做法需要有新内容。一是进一步改进候选人提名方式。党组织需要在选举中发挥引导作用，但“引导”应以党内提名过程公开化民主化为基础，把基层选举中出现的党员个人自荐、组织推荐、群众联名举荐等方式，在更大范围内更高层次上推广。有的地方选拔任用干部实行由党代表大会代表“初始提名”制度，也是在改进候选人提名方式上所做的努力。二是由党代表大会科学规定各级领导班子的权限、责任，按照权力与责任相对应的原则，实行真正的责任制，加强对领导班子成员的管理。三是领导班子成员的配备科学化。一个领导班子是由人数不等的成员组成的，同样都是选举产生的，但由于个体素质的差异，未必能够精诚合作。为了解决这一问题，需要根据不同行业的特点按照干部的德才能绩来配备领导班子，使民主选拔任用干部机制合理化科学化。 第三，注重改善整体配套制度。选举是一个过程，包含有公开、承诺、投票、任期、质询、罢免、弹劾等多个环节。如果没有相应的总体设计，只有投票一个环节，很容易被大量的“潜规则”所干扰。此外，在提名方式多样化的背景下，难免有竞争。党的十七大提出坚持公开、竞争、择优。既然允许竞争，那么竞争与“拉票”能否截然分开？如何规范竞争？党内历来是反对“串联”的，而“联名”举荐必然有“串联”，“串联”究竟是合法还是非法？等等问题，都是在改革中出现的新情况，需要解决。因此，积极应对社会民主和党内民主的发展浪潮，逐步改革选举制度，才能承担起领导干部人事制度整体改革的职责。 3.以建立党务公开制度推动国家权力运作过程公开 党务公开制度是党员知情权的体现与保障。 这里所说的公开是指权力运作过程的公开，无论在党内还是在国家政权中都是一样的。公开渗透于权力运作的诸多环节中：（1）议题的提出。议题提出即公开，主要是为了防止少数人操纵议题。（2）讨论过程公开。只有讨论公开，一般党员群众才有可能参政议政。（3）执行过程公开。尤其是公共财政的投资使用，只有全过程公开，才能减少腐败发生的空间。（４）结果公开。公开是民主的前提，贯穿于权力运作的方方面面。只有公开，党员、群众才有可能介入权力运作，所谓的政治参与才有可能实现；只有公开，才能使监督不至于落空。甚至可以说，公开是测量一个政府或执政党民主程度和开放程度的外在标尺。而不公开是要付出代价的，政治上的代价是政府的公信力、对执政党的信任度下降。所以列宁曾经指出，没有公开性谈民主是很可笑的。 建立权力运作过程公开制度，需注意几个方面的问题：第一，公开不是为公开而公开，是为了便于人民群众参政议政、便于监督。第二，除法律规定不能公开的事情外，均应公开。第三，权力行使者因其行使的是公共权力，事关公共利益，因此其隐私权应有所“减损”，权力越大其“减损”的幅度应越大，对其个人与家庭的某些状况需要公开。这点可以从党内带头做起。财产申报制度在海外被称为“阳光法案”、“终端反腐”，可是来到中国却失效了，其原因固然有很多，但根本原因却是不公开不透明，申报只能流于形式。 4.以建立开放型党内协商对话机制带动社会对话协商 所谓“开放型“一方面是指党内协商对话、上下沟通可以向全社会开放，允许社会参与、发表见解；另一方面在协商对话中既反映党内关注的问题，同时也反映社会公众关注的问题。 在多元利益并存时代，对话协商机制可以在不同利益群体之间、党与群众之间、党内上下级之间建立联系，达到相互沟通、形成共识的目的，也关系到决策能否符合大多数人的利益。如果大多数人的利益和需求不能充分表达出来，政治信息失真、失实，就谈不上沟通。协商对话、沟通机制既受制于民主发育程度，同时又是民主发育程度的外在衡量指数之一。无论是从社会层面来看，还是从组织内部层面来看，如果难以对话协商，上下沟通机制不畅，往往是制度设计缺少民主精神的表现。党的十六届四中全会、十七大都提出营造党内不同意见平等讨论的环境，但这一环境需要有民主的氛围和沟通机制才能营造出来。 解决这一问题，一是需要尊重普通党员在党内事务中的表达权利，需要有发表不同意见的平台。二是需要有中央、地方、基层三个层面的协商对话。其中，最重要的是各级决策机构与基层的对话。笔者曾去基层与多名乡镇干部交谈，深感一些干部担忧决策机构是否了解乡镇的实际情况，而担忧的根源在于缺少直接的互动。在高科技时代，完全可以实现不同层级决策机构直接面向基层的对话、互动，不存在任何技术性障碍。三是可以通过多种渠道、方式建立党内的对话协商和信息反馈机制。在互联网、手机等普及的条件下，对话协商的形式可以有多种，可以将各种渠道纳入体制内或制度化的表达机制中，也可以有非制度化的表达方式。四是在执政的条件下，协商对话、信息反馈的主动权在各级领导机关，因此，决策机构或上一级组织应在限定时间内对下级和群众的反映及时、认真回应，对话或协商才不会流于形式，才能形成良性的互动机制。 5.以党代表任期制拓展民主制度空间 党代表任期制是指党的各级代表大会的代表，在同级本届代表大会期间，其代表资格始终有效（被罢免、撤换者例外），始终可以党代表身份从事“法定”（党内制度规定）的相关活动。任期的时间，与同级党代表大会的届期是一致的。 党代表活动的主要平台是党代会，因此，党代表常任制又往往与党代会常任制联系在一起。但二者毕竟不是同一概念。党代表任期制主要是如何发挥代表作用问题，从大意上讲包含有党代表职责权限、履职保障、对党代表的监督等方面内容。党代表任期制的意义在于为保障党员主体地位、联系群众等提供了新的思维空间和广阔的制度空间。如代表如何联系群众、反映群众呼声、提出议案、质询等等，都属于民主制度建设范畴。 党代会常任制本质上是党内权力结构问题。人们对党代会常任制已经有很多论述。此处想说明的是，第一，提出党代会常任制，根本的意义在于其可以更多地使党员分享党内权力，但并不一定能保障党内决策的正确（如党的历史上唯一的一次常任制会议——八大二次会议，恰恰通过了有严重错误的决策）。如果赋予党代表大会过多的内涵，它将无力承担自己的职责。第二，党代会常任制也是为了理顺党内权力关系，保障权力行使者更好地向党员、向群众负责。第三，常任制与年会制还是有所不同的，可以与年会制相结合，也可以采取其他方式。对某些重大问题的讨论，可以由党代表大会代表讨论，也可全党直接讨论。 党代表大会、全委会、常委会三者的关系是党内权力设置的核心问题，党内民主在这一问题上究竟能够发展到什么程度，仍需探索。 6.形成党内监督与社会监督良性互动机制 监督的政治功能可以列举很多，但最主要的就是防错纠错。此外，还兼有党章规定的维护党的纪律、维护党的统一等功能。党内监督的主体很广泛，既包括广大党员、党组织，也包括专职监督机构等。 监督有两种形态：一是专制形态的监督，其特点是只有上对下的监督，没有下对上的监督，始终存在着游离于监督之外的特殊权力。二是民主形态的监督，其突出特点是没有任何游离于监督之外的特殊权力。笔者认为，党内监督应当是建筑于党内民主基础上的监督，需强化其政治监督功能。实现监督机构的功能至少需要具备三个条件： 第一个条件是进一步完善党内权力结构。中国共产党的传统优势是政治动员力极强，在重大事变面前行动迅速，执行力较强。但也有特定弱项——现有的党内权力结构，其特点之一是横向结构中防错纠错功能较弱，纵向结构中下级对上级监督较弱。如果决策失误，就会造成严重后果。因此，应有比较科学合理的权力配置，有一个强有力的制约监督体系，预防重大失误的发生。即使这种失误很少发生，也不能因为没有这种体系而出现一旦失误就不可收拾的局面。当然，政党毕竟不同于国家，监督权完全分立并不符合政党内部运作规律，但没有一定的独立性又无法进行监督，政党内部的专职监督究竟以什么形式体现出来，仍需探索。 第二个条件是进一步发展党内民主。有效的政治监督需要良好的党内政治生态环境、民主制度体系完善、形成党内外各种关系的良性互动。党内的政治生态是由多个环节多种要素构成的，由公开、选举、民主决策、监督等多个环节交互连接构成，离开了民主制度的全面协调发展，党内监督就会受到其他因素的制约而变形走样，就会异化为只有对下没有对上的监督。因此，按照十六届四中全会和十七大的精神，贯彻党员权利保障条例，落实重大决策征求意见制度，推行党务公开制度，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度等等，都是民主监督的必不可少的基础性制度。从一定意义上可以说，党内民主的发育水平，决定了党内监督的水平。 第三个条件是把党内监督与社会监督结合起来。党内监督在现行体制下很重要，但只有把同体监督与来自外界的社会监督结合起来，才能最大限度地体现监督功能。据有关部门统计，中国的腐败案件80%左右都是来自群众举报。社会监督、公民社会的发育，对于遏制公权力滥用是一种强大的力量。其实，在中央与地方的关系上也是如此，不放权地方积极性不高，但放权以后如何保证其不滥用权力？归根结底，扩大社会制约，形成社会对公权力的监督，就是解决问题的途径。而社会监督同样需要民主的氛围，需要国家权力运作公开透明。发展党内民主和人民民主，形成党内监督与社会监督的良性互动局面，是反腐倡廉的治本之路。 （作者：中共中央党校党建教研部教授）【1】 【2】 【3】
党内民主究竟如何发展？如何使党的权力运作重心更加贴近基层？如何把党委决策与党员参与联系起来？中共上海市闵行区委以全委会制度改革作出令人鼓舞的新尝试。闵行区委从2008年初以来，以实现全委会决策权为核心，对全委会制度作了系列改革，主要创新体现在：一是把“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金）的决策权交给全委会。常委会主要对常规性工作和突发事变决策。常委会的重要议题每年初由全委会确定。二是每年召开四次委员会全体会议（党章规定至少两次），建立四个与之相匹配的专门委员会（财经、人事、提案工作委员会等）。三是区党代表可在网上自愿报名列席全委会会议并参与重大问题讨论。四是全委会实行询问制度，会前即在网上征集问题，会议讨论期间代表和委员亦可口头提出问题。五是党的纪律检查委员会全程监督全委会决策的实施，并在全委会上点名通报各专项决策实施情况。一年多来，该制度改革在保障决策民主、合理，促进党内沟通，体现党员主体地位以及权力监督方面产生了良好影响，各级领导班子和党员代表的精神面貌发生了很大变化。闵行的改革实质上是党内决策权力重心下移。这是基于党内情况和中国社会变化而产生的改革，其意义在于：第一，有利于理顺党委内部工作机制，提高领导班子内聚力。地方各级党的代表大会是各级党的最高权力机构，但长期以来，常委会是事实上的决策主体。但常委会由于人数较少，以及常委会组成结构等问题，在常委会上很少有人发表不同意见，决策效率固然很高，但缺少活力与激情，下属各级组织的积极性也不易调动，难以出现生动活泼的政治局面。此外，领导班子职数配备改革后，如何理顺党委内部工作机制也一直处在探索过程中。闵行区以全委会真正享有决策权力为突破口，并通过询问、常委对决策的实施分工负责和纪委全程监督决策实施等制度设计，既调动了全委会的积极性，又对常委会形成了压力，焕发了常委们的责任感、活力和激情，形成了领导班子的内聚力。第二，有利于保障党员权利，形成党组织内聚力。在中国的历史条件下，党内民主是社会主义民主的重要组成部分。党的十六大报告提出党内民主是党的生命，党的十七大提出尊重党员主体，保障党员民主权利。闵行区全委会制度改革中，党代表自愿报名参与重大问题讨论，并在会议上对有关部门、有关分工负责人进行实质性而非象征性的询问，既表达了自己的意见，又实现了对领导者和有关部门的监督。第三，有利于反映各种社会利益诉求，形成社会凝聚力。为了保证全委会决策符合实际、符合大多数人的利益和意志，闵行区建立了“三联四会”群众工作机制，即“区委委员联系区党代表、基层党委（党工委）委员联系基层党代表、党代表联系党员群众”（即“三联”）的群众工作联系沟通渠道，以及“区委常委会议事会、基层党委（党工委）议事会、基层党（总）支部议事会、基层党员群众代表议事会”（即“四会”）的群众工作议事处理平台。通过这一机制，使常委会、党代表均以全委会为平台和中介而联系在一起，有效地促进了党内沟通、党与社会的沟通，使党内民主与人民利益紧密联系在一起，为扩大党内民主，密切党群关系提供了可复制的先例。闵行的改革是在现行体制框架下积极稳妥的制度创新。党章明确规定，党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，领导本地方的工作；党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。党的十七大报告强调“发挥全委会对重大问题的决策作用”。这些规定是共产党组织内部结构合理、科学的制度安排，是体现党员主体地位的制度。闵行的做法是对党章规定的细化，是体现全委会领导本地方工作的做法，是符合党章精神的权力回归。愿推动中国共产党前进、推动党与群众联系的制度创新更加蓬勃发展。
高新民：论党内民主
高新民
2008年09月18日13:41 来源：《中国党政干部论坛》 高新民：论党内民主-- 近年来，党内民主已成为人们关注的热点问题之一。热议之下，对中国共产党内部民主进行冷思考，是扎扎实实推进党内民主必不可少的基础性工作。本文拟从几个方面阐述党内民主的相关问题，力图说明在当今中国的条件下党内民主状况。 一、发展党内民主是当代中国社会历史变迁的必然产物 一般的说，党内民主属于非国家形式的民主。在西方，一个政党内部是否民主，通常只是该团体内部的事务，只要不违反国家宪法和法律的规定即可。但在中国，共产党内部的民主却是历史的逻辑与当代中国的政治体制、与国家层面的民主和社会民主联系在一起。 1.改革开放和市场经济的伴生物——自下而上推进的民主发展路径 中国近代史上，曾有三次著名的民主浪潮。一是戊戌变法前后，有过短暂的传播民主思想的高潮，清末出现的短暂的宪政改革也与这次民主传播有一定程度的联系。二是辛亥革命前后，民主思潮一度高涨，是清王朝被推翻的重要原因之一。辛亥革命后甚至有过昙花一现的多党并存、政党内阁实践。三是新文化运动、五四运动前后，民主与科学的宣传达到一个高峰，中国共产党就是在五四运动后成立的。这三次民主浪潮，一方面确实引起了政治格局的变化。但是，另一方面，我们看到，历经几次革命，几乎每一个新的统治形成后，在短暂的民主火花之后又迅即回复到原有统治模式上来。无论是北洋军阀政府还是国民政府，其统治总不能摆脱旧有的封建统治模式，民主始终是中国社会的稀缺品。究其原因，归根结底，当时的中国毕竟是一个封建半封建经济占主导地位的社会，直到抗日战争前，现代性工业在经济成分中只占10%左右，分散的个体的农业和手工业占90%左右。（《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1430页）这种经济基础决定了近代民主形式难以在中国扎根。当然，经济基础并非唯一决定统治形式的因素，但当时的社会结构有利于专制模式的生存。三次民主浪潮的共同特点之一，就是推动民主传播的主体都是知识分子，传播路径是自上而下的，其内容以传播西方民主为主，社会底层群众对于民主基本处于冷漠状态。 但是，中国社会在最近半个多世纪、尤其是改革开放30年来发生了重大变化，市场经济体制已经初步建立。在此基础上，出现了持续二十多年的民主发展势头。与前三次明显不同的是，此次民主浪潮首先发端于农村。伴随着人民公社的解体，农村自发地产生了村委会这一民间自治组织形式，其职能从最初维系社会治安演变为村民自治。这一过程是自下而上发展的，在得到全国人大肯定后成为中国社会主义制度的组成部分。这种自下而上的民主浪潮，被媒体称为“草根民主”——用词极其精确而生动。“草根民主”首先冲击的是党的领导的合法性（本文是在群众的心理认同意义上使用“合法性”一词，而非法律意义上的合法性）问题。某些农村居民所说的“村委会才能够领导我们，因为是我们选的”这一问题，就是群众依据自己的切身体验，本能地提出的典型的政治学意义上的合法性问题——尽管他们并不知道有这样的概念。应对这种考验，出现了农村党支部选举的“两票制”——先获得村民半数以上同意，再成为正式的党支部候选人；或先参加村委会选举，一旦选上了，再成为党支部候选人。对应着实践的发展，又由此逐步推动了乡镇党委的直选试点。 在城市社区，在大量非公经济组织、新社会组织、“楼宇党建”中，党的组织形态开始发生了变化。与传统的以体制内单位为依托建立的党组织不同，在一座座拔地而起的商务楼、写字楼中，楼宇党组织与驻楼宇的各单位没有任何上下级关系，由此导致新建立的党组织，其结构上没有传统意义上的严格的上下级关系，而具有强烈的扁平化特点，党组织的活动方式、领导方式以协商、服务为主。这意味着党在社会领域的领导方式、活动方式需要发生大的转变，民主、法制成为实现党的领导的基本路径。 当下中国社会的民主势头从农村向城市蔓延，从村级向乡镇蔓延，典型地展示了民主发展的基本路径是由社会底层向上层演进，是社会内生的民主需求而非外在力量推动的结果，这是与前面三次民主浪潮不同的最重要特点。 2.多元利益群体并存、博弈的客观需求——民主的党内整合机制 在今天谈论党内民主、人民民主的必要性和重要性，离不开对社会环境、主要是对利益格局的解析。 改革开放后，由经济成分多元衍生出利益群体多元，不同利益群体间的博弈已经成为社会常态。中国社会事实上已经进入“压力政治”时代。如何通过制度化方式释放社会的政治压力，合理地对不同利益群体进行调节，考验着党的执政能力、执政方式。与此相应，党员社会身份变化亦随社会分化同步发生，来自不同社会利益群体的党员对党组织的认同度亦开始出现差异。在这种背景下，一党如何同时代表多元利益，如何对各自具有不同利益诉求的党员进行思想整合，不同的利益诉求能否在党内体现出来，就成为前所未有的问题。社会整合、党内整合比较适用的途径、方式就是建立民主的利益表达机制与整合机制。尽管民主不一定能够满足所有人的需要，民主调节、民主决策也可能失误，但是，由民主制度构成的制度环境所能产生的重要作用之一，就是在利益格局多元状态下，维系大致平衡的局面，这对于正处在社会转型期的中国尤为值得重视。党内民主同样如此，尽管民主并不能满足所有党员的全部需要，也不可能使党员的思想完全一致，但至少可以使党员的各种诉求表达出来并得到认真对待，达成最低限度共识，提高对党的认同度。达成共识的过程就是民主整合的过程。 3.推动中国政治体制改革“切实可行、易于见效的途径”（《十三大以来重要文献选编》上，人民出版社1991年版，第51页）——但不能替代政治体制改革 这是由中国共产党执政的历史情境所决定的。在西方民主政体国家，党执政的合法性与社会制度的合法性是分离的，基本社会制度的合法性不受政党上台下台的影响。同时，多党制和分权的政治体制使执政党受到多方面的制约，各政党的政策调整、内部整合、防错纠错等事宜，在很大程度上依赖于外界的推动和制约。中国则有所不同。由于中国共产党在执政前是体制外政党，处于不合法地位，必须彻底推翻旧的社会制度和旧的国家政权才能执政，因此，中国社会制度的合法性与中国共产党执政的合法性是紧密相连的。在长期执政的条件下，政治体制上“一个核心、三个党组”的制度设计，就突出了党的作用。因此，党内民主发育状况，党内民主制度建设，就成为衡量整个政治体系民主素质的重要指数，成为民主执政的必要条件之一。 当然，党内民主解决的毕竟是党内问题，而政治体制的涉及面远远超出党内民主的范围，党内民主无法替代政治体制改革。发展党内民主与改革政治体制可以形成良性互动的局面。党内民主发展到一定程度，运作规范、科学，对未来的政治体制改革有参照、导向作用，有利于政治体制改革的顺利运作。反过来说，政治体制改革搞得顺利、成功，又可以成为推动党内民主发展的力量。 曾有一种论断，认为不要把民主问题与政治体制扯在一起，中国改革开放以来经济上有了巨大飞跃，说明政治体制与生产力发展是相匹配的。的确，中国的政治体制在很大程度上是适应中国国情的，但是，中国的改革始于农村人民公社的解体，而人民公社恰恰是政社合一的组织，这本身就是政治体制改革的重要内容；企业中，过去存在的党委领导下的厂长负责制，既包含有经济体制的内容，也包含有政治体制的意义，对此进行改革，也是与政治体制改革相连的；干部人事制度的改革，也属于政治体制层面的改革，等等。可以说，恰恰是不断扩大民主、推进政治体制改革的结果，导致生产力得到了发展。世界上没有任何一个政治体制是十全十美的，改革是必然的，关键在于保留其长处，弥补其短处。 4.党内自我更新机制——形成民主的政治生态 中国共产党长期执政，在这种背景下，党以什么来焕发自己的活力？以什么作为自己前进的动力？只有以代表最大多数人的利益为终极动力，才能持续保持活力。而反映最大多数人利益和意志的机制只能是民主。反映在党内，则需要有一套以人民利益为价值取向的自我更新机制。党内民主具有多方面功能。比如，激励功能，激发党的活力；整合功能，整合党的意志；调节功能，确立正确的领袖、政党、群众关系，保持健康正常的党内关系。此外，还具有权力制约功能和导向功能，等等。在党内民主多种功能中，笔者认为，最重要的、也是过去很少提及的功能，就是通过民主的制度建设，能够形成一种促进新陈代谢的推动力量，形成一种自我更新机制。 这一观点来自于列宁。列宁谈到公开、选举等制度时指出，这些制度“可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机构。完全的公开性、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，使每个活动家最后都能‘适得其所’，担负最适合于他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误”。（《列宁选集》第一卷，人民出版社1975年版，第347—348页）而这种“自动机构”、“自然选择”，用今天的语言来讲就是自我更新、自我调节的机制。这一机制由选举（以及与此相关的任期制、责任制、罢免制）、公开、党内监督等相互连接、相互作用的要素构成，并由党内民主制度建设连接为一个整体，来实现其“自然选择”作用。二、党内民主的实质及特点 “民主”一词的原意，学术界早已从语义学、政治学等多方面作过论证。该词起源于古希腊语，16世纪由法语引入英语，演变为今日通行的democracy。其严格的字面意义是人民的统治。但当该词翻译为“民主”时，与中国古代早已有之的“民主”便产生了字同而涵义不同的现象。中国古代“民主”一词大多是指为民做主，为民寻求一个好主人、清官、好皇帝，与中国古代久已有之的明君、贤臣、顺民的理想社会是一脉相承的。只是到了近代，伴随着近代社会的变革，“西学东渐”，民主一词被赋予了新的涵义，成为推翻旧的封建制度、进行人民革命的武器，成为一代代先进的中国人的理想与目标。这在毛泽东的《论人民民主专政》中有精辟的论述，此处不再转述。 笔者认为，作为组织内部的民主，党内民主不完全等同于国家民主。党是有自己独特目标的社会政治组织，党员是基于政治理念的一致而自愿加入党组织的，其基本权利是平等的。列宁曾用简短的语言说：“民主意味着平等”。（《列宁选集》第三卷，人民出版社1972年版，第256页）刘少奇做了一个高度概括：民主的精神就是“平等的精神”。（《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1991年版，第313页）本文所说的民主，就是依据列宁、刘少奇的表述，把民主的精神实质理解为“平等”。这里所说的平等，实际上是指法律上、政治上的权利平等，是一种形式上的平等，而非事实上的平等。各项民主制度的设立，都是以此为逻辑起点的。因此，党内民主最突出的、反映其本质的特征，就是党员对党内权力的分享，党员对党内事务的参与。党内民主制度的架构，应体现这一精神。 党内民主的特点是与国家民主相比而言的。党内民主在民主的精神实质、民主的运行机理、民主的操作规则等方面与国家民主是相通的。但党毕竟不是国家，也不是群众自治组织，党内民主有其固有的特殊性，表现为： 其一，党员的权利是有条件的平等权利，即加入共产党必须政治信仰大体一致，并且，在某些情况下，为了组织的需要可以牺牲个人的权利，这是在入党誓词中就已体现出来的精神。而在国家与社会生活中，公民权利并不受信仰的制约，只要公民不违反法律，任何组织和个人都不能剥夺其基本权利。 其二，党内的权力固然需要制约，但党内的权力结构不等同于国家权力结构，党组织不必要、也不可能像国家政权一样构建为立法、行政、司法这样完备的权力系统，这就决定了党内权力制约虽然也有以权力制约权力的形式，但更多的是以权利制约权力。从这个意义上讲，对党员权利的保障，党员权利的充分行使，就是对党内权力的制约。至于对执政党执政权力的制约，更多地需要依靠国家法制与政体、社会公众的制约。 其三，党内民主的涵盖面小于国家民主或社会民主。一是涉及的人数少；二是除了遵守国家宪法和法律外，党内还有更为严格的组织纪律的要求，比如，为了保持党组织作为一个整体统一行动，党组织做了决议的事情，任何党员不得对外发表与决议内容不符的言论，等等。 其四，党内民主受到党的政治路线的制约。任何一个组织能够在社会上单独存在，必定有其区别于其他组织的特殊需要和目的，其组织内部运作形态，受制于组织需要和组织目标。政党也是如此。中国共产党的全部历史已经证明，围绕党的政治路线加强党的建设是中国共产党建设的根本规律，党的政治路线正确时，往往是党内民主搞得较好的时期；党的政治路线出现偏差时，往往是党内民主生活不正常时期。但反过来说，党内民主的状况也影响到政治路线的制定，比如，“文化大革命”能够在全党很多人很不理解、执行得很不得力的情况下发动起来，党内大多数人的意志不能阻止领袖个人的意志，说明当时党内民主程度远远不能适应决策的需要，说明当时集体决策、党员参与党内决策的机制没有建立起来。 鉴于上述理由，党内民主是保持一定政治权威的参与式民主。这里所说的政治权威，包含两个层面：一是指党内有一个经党员认同并依据合法形式产生的有足够影响力的领导集体；二是党的政策和制度的有效性。如果党的政策或制度有效性低，或者上有政策下有对策，则说明党的权威性不足。这种政治权威与专制、与领导者个人专断格格不入。这种民主形态的组织上的反映就是民主集中制。所谓参与，包含有直接参与和间接参与两种，笔者以为，在中国共产党内部，两种形式的参与都需要，特别是在重大战略策略问题上，党员的直接参与更为需要。 需要指出，严格意义上的民主，在当下世界范围内都是不可能实现的。科学研究的任务不是论证民主哪一天能够彻底实现，而是研究民主在中国特定的历史条件下，能够发展到什么程度，以什么形式体现出来，以便尽可能体现大多数人的利益和意志。三、发展党内民主重在制度建设 党内民主制度很多，但主要的是选举、决策、公开、监督等。在发展党内民主的路径选择上，需要遵循两个基本原则：一是改革的阻力最小化，二是有利于体现党员主体地位。笔者以为，本着改革阻力最小化原则，党内民主制度的建立从民主决策入手可以获得较大成果而无大的风险。 1.以党员参与党内重大问题决策制度带动决策科学化民主化 党内决策分为两个层面：一是党员参与重大问题决策；二是党的委员会内部决策。 党员参与决策，在一般情况下可以间接参与，特别是常规性工作，可由常设机构处理决定。但在重大问题上，需要党员直接参与。 从严格意义上讲，所谓“重大问题”就是列宁所说的重要的战略策略，是指政治层面的重大问题而非招商引资、项目投资之类的问题。“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的，这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”。（《列宁全集》第14卷，人民出版社1988年版，第250页）党的重大发展目标、重大策略、党章修改等问题，与群众利益直接相关的问题，需党员直接参与讨论而不仅仅是间接讨论，这是党员的基本权利，并且，直接参与讨论在高科技时代不存在任何技术障碍，互联网、手机等，可以使身处任何一个地方的党员都能够介入到决策过程中来。当然，党员直接参与讨论不等于全体党员公决。中国共产党人数众多，党员总数相当于世界上一个中等人口规模的国家，如果由党员直接投票表决难度较大。因此，在党员直接讨论基础上，由代表大会表决还是可行的。 这样的决策过程，就是全党共同思考的过程。虽然党内多数人的意见有时也不一定正确，但在多元利益群体并存、党员社会身份复杂化的时代，充分重视来自不同社会背景的党员意见，共同讨论，共同思考，有助于整合党内意志，防止党员由于社会身份的变化和社会地位的差异而导致对党产生疏离感。 这样的决策过程，也是调节党内关系的过程。能够让党员在参与决策过程中通过一定渠道表达自己的观点，实现党员的表达权，有助于调动党员积极性，有助于党内沟通、协商，使党内关系和谐。 这样的决策过程，也可以使决策机构处在公众的监督下，防止权力滥用。 至于党委内部的民主决策，则需要慎重分析。党委内部决策有三个层次的问题：一是属于党决策的事项需要有明确的界定，这与党和国家政权的关系是紧密联系在一起的。二是哪些问题需要党委集体讨论决定也应重新反思。在某些问题上，特别是用人问题上，的确需要民主决定，集体决策。但是，在某些问题上，特别是专业性比较强的问题，起决定性作用的应是科学性——是否符合事物的客观规律。民主反映的是利益关系、多数人的意志，但不一定反映事物的客观规律。并且，按照依法治国精神，按照法制的要求，决策失误需要追究责任，那么，某些问题决策失误造成损失后，能否追究党组织“集体”的责任？集体决策、个人分工负责制是我们党的一贯原则，如果在执行过程中出现失误一般容易追究，但如果重大失误发生在决策环节反而难以追究责任，因为决策主体是集体。如果只能追究个人责任而不追究集体之责，那么，按照权责对应的精神，个人是否应该在决策中拥有最后拍板的权力？也就是说，第三个层次的问题，就是党委领导人在哪些事情上拥有个人决定权，也应有一个说法，属于个人决策的事项一旦失误可以追究个人责任。 总之，笔者以为，党内决策，直接参与与间接参与都需要，但需要说清楚，哪些问题适合民主决策，哪些问题不适合民主决策。真理越过一步就是谬误，在民主问题上同样如此。 2.以改革党内选举制度带动干部人事制度改革党内选举制度所包含的内容有：领袖和地方领导的更迭；各级党代表大会代表的选举；基层党组织机构及其领导人的直接选举；代表大会对党的委员会、委员会对常委会的选举，等等。 选举制度是党内自我更新机制中的首要一环。党内选举制度有几个重大作用，其一，从根本上改变领导者和普通党员的关系，构成党的领导合法性的支持基础，是对党内各个层次领导的支持，为党内输入了鲜活的生命力。其二，选举又是对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对群众负责，迫使政策制定者更多地关注大多数人的利益，是以权利制约权力最主要的形式。其三，选举与任期制是联系在一起的，这有利于防止因长期处于一个岗位而形成行政化官僚化的特点。选举制度的意义已经被人们普遍认识到，因此，十七大提出了改革党内选举制度的重大课题。 对于党内选举、包括干部人事制度的整体改革，需要重视几个问题： 第一，科学处理选举制与任命制两种制度体系的关系。选拔任用干部的方式很多，但无论有多少种方式，都可归纳到两大体系中：选举制与任命制。民主选举是有边界的，这里包含了两个方面的边界：一是选举的适用范围是有边界的，并不是所有的岗位都适宜于选举。一般说来，代表大会制、委员会、政务类干部需要选举，而专业性技术性干部不需要选举，可以通过其他方式产生。现在一些职能部门的内设机构搞选举，受到单位内部风气、利益关系的制约，效果不一。此外，在职能部门，管理者与被管理者虽然有根本利益一致的一面，但也有利益冲突的一面，如严格管理势必引起某些被管理者的不满，因此，职能部门“内部人”选举不一定合适。选举与任命的边界搞混了，就容易产生冲突与不满，并进而怀疑选举制的正当性、合理性。二是民主选举制度的功效是有边界的。这个边界一方面以利益为制约，在不同群体利益争端很大但又没有很好地整合的情况下，选举结果未必公正；另一方面受到规则的制约，即规则是否具有科学性。没有科学的规则，民主选举也可以产生较大的负面作用，使民主制度本应具有的功能不能转化为实际效力。 第二，党管干部的内容应与时俱进。在基层直选中，候选人提名方式有三种：个人自荐、组织推荐、群众联名举荐。既有不同提名方式，就产生了竞争，就有人会选上有人会落选。在这种背景下，如果认为组织推荐的人选落选就是党管干部的失败，那么，选举制度的改革，干部人事制度的整体改革，就无法继续下去。这就产生了对党管干部的理解问题。所谓党管干部，应是指选举中的候选人资格界定、设置合理的科学的程序、对会场局面的控制（防止舞弊、混乱等），对干部的日常教育、监督，等等。在今天的条件下，党管干部的做法需要有新内容。一是进一步改进候选人提名方式。党组织需要在选举中发挥引导作用，但“引导”应以党内提名过程公开化民主化为基础，把基层选举中出现的党员个人自荐、组织推荐、群众联名举荐等方式，在更大范围内更高层次上推广。有的地方选拔任用干部实行由党代表大会代表“初始提名”制度，也是在改进候选人提名方式上所做的努力。二是由党代表大会科学规定各级领导班子的权限、责任，按照权力与责任相对应的原则，实行真正的责任制，加强对领导班子成员的管理。三是领导班子成员的配备科学化。一个领导班子是由人数不等的成员组成的，同样都是选举产生的，但由于个体素质的差异，未必能够精诚合作。为了解决这一问题，需要根据不同行业的特点按照干部的德才能绩来配备领导班子，使民主选拔任用干部机制合理化科学化。 第三，注重改善整体配套制度。选举是一个过程，包含有公开、承诺、投票、任期、质询、罢免、弹劾等多个环节。如果没有相应的总体设计，只有投票一个环节，很容易被大量的“潜规则”所干扰。此外，在提名方式多样化的背景下，难免有竞争。党的十七大提出坚持公开、竞争、择优。既然允许竞争，那么竞争与“拉票”能否截然分开？如何规范竞争？党内历来是反对“串联”的，而“联名”举荐必然有“串联”，“串联”究竟是合法还是非法？等等问题，都是在改革中出现的新情况，需要解决。因此，积极应对社会民主和党内民主的发展浪潮，逐步改革选举制度，才能承担起领导干部人事制度整体改革的职责。 3.以建立党务公开制度推动国家权力运作过程公开 党务公开制度是党员知情权的体现与保障。 这里所说的公开是指权力运作过程的公开，无论在党内还是在国家政权中都是一样的。公开渗透于权力运作的诸多环节中：（1）议题的提出。议题提出即公开，主要是为了防止少数人操纵议题。（2）讨论过程公开。只有讨论公开，一般党员群众才有可能参政议政。（3）执行过程公开。尤其是公共财政的投资使用，只有全过程公开，才能减少腐败发生的空间。（４）结果公开。公开是民主的前提，贯穿于权力运作的方方面面。只有公开，党员、群众才有可能介入权力运作，所谓的政治参与才有可能实现；只有公开，才能使监督不至于落空。甚至可以说，公开是测量一个政府或执政党民主程度和开放程度的外在标尺。而不公开是要付出代价的，政治上的代价是政府的公信力、对执政党的信任度下降。所以列宁曾经指出，没有公开性谈民主是很可笑的。 建立权力运作过程公开制度，需注意几个方面的问题：第一，公开不是为公开而公开，是为了便于人民群众参政议政、便于监督。第二，除法律规定不能公开的事情外，均应公开。第三，权力行使者因其行使的是公共权力，事关公共利益，因此其隐私权应有所“减损”，权力越大其“减损”的幅度应越大，对其个人与家庭的某些状况需要公开。这点可以从党内带头做起。财产申报制度在海外被称为“阳光法案”、“终端反腐”，可是来到中国却失效了，其原因固然有很多，但根本原因却是不公开不透明，申报只能流于形式。 4.以建立开放型党内协商对话机制带动社会对话协商 所谓“开放型“一方面是指党内协商对话、上下沟通可以向全社会开放，允许社会参与、发表见解；另一方面在协商对话中既反映党内关注的问题，同时也反映社会公众关注的问题。 在多元利益并存时代，对话协商机制可以在不同利益群体之间、党与群众之间、党内上下级之间建立联系，达到相互沟通、形成共识的目的，也关系到决策能否符合大多数人的利益。如果大多数人的利益和需求不能充分表达出来，政治信息失真、失实，就谈不上沟通。协商对话、沟通机制既受制于民主发育程度，同时又是民主发育程度的外在衡量指数之一。无论是从社会层面来看，还是从组织内部层面来看，如果难以对话协商，上下沟通机制不畅，往往是制度设计缺少民主精神的表现。党的十六届四中全会、十七大都提出营造党内不同意见平等讨论的环境，但这一环境需要有民主的氛围和沟通机制才能营造出来。 解决这一问题，一是需要尊重普通党员在党内事务中的表达权利，需要有发表不同意见的平台。二是需要有中央、地方、基层三个层面的协商对话。其中，最重要的是各级决策机构与基层的对话。笔者曾去基层与多名乡镇干部交谈，深感一些干部担忧决策机构是否了解乡镇的实际情况，而担忧的根源在于缺少直接的互动。在高科技时代，完全可以实现不同层级决策机构直接面向基层的对话、互动，不存在任何技术性障碍。三是可以通过多种渠道、方式建立党内的对话协商和信息反馈机制。在互联网、手机等普及的条件下，对话协商的形式可以有多种，可以将各种渠道纳入体制内或制度化的表达机制中，也可以有非制度化的表达方式。四是在执政的条件下，协商对话、信息反馈的主动权在各级领导机关，因此，决策机构或上一级组织应在限定时间内对下级和群众的反映及时、认真回应，对话或协商才不会流于形式，才能形成良性的互动机制。 5.以党代表任期制拓展民主制度空间 党代表任期制是指党的各级代表大会的代表，在同级本届代表大会期间，其代表资格始终有效（被罢免、撤换者例外），始终可以党代表身份从事“法定”（党内制度规定）的相关活动。任期的时间，与同级党代表大会的届期是一致的。 党代表活动的主要平台是党代会，因此，党代表常任制又往往与党代会常任制联系在一起。但二者毕竟不是同一概念。党代表任期制主要是如何发挥代表作用问题，从大意上讲包含有党代表职责权限、履职保障、对党代表的监督等方面内容。党代表任期制的意义在于为保障党员主体地位、联系群众等提供了新的思维空间和广阔的制度空间。如代表如何联系群众、反映群众呼声、提出议案、质询等等，都属于民主制度建设范畴。 党代会常任制本质上是党内权力结构问题。人们对党代会常任制已经有很多论述。此处想说明的是，第一，提出党代会常任制，根本的意义在于其可以更多地使党员分享党内权力，但并不一定能保障党内决策的正确（如党的历史上唯一的一次常任制会议——八大二次会议，恰恰通过了有严重错误的决策）。如果赋予党代表大会过多的内涵，它将无力承担自己的职责。第二，党代会常任制也是为了理顺党内权力关系，保障权力行使者更好地向党员、向群众负责。第三，常任制与年会制还是有所不同的，可以与年会制相结合，也可以采取其他方式。对某些重大问题的讨论，可以由党代表大会代表讨论，也可全党直接讨论。 党代表大会、全委会、常委会三者的关系是党内权力设置的核心问题，党内民主在这一问题上究竟能够发展到什么程度，仍需探索。 6.形成党内监督与社会监督良性互动机制 监督的政治功能可以列举很多，但最主要的就是防错纠错。此外，还兼有党章规定的维护党的纪律、维护党的统一等功能。党内监督的主体很广泛，既包括广大党员、党组织，也包括专职监督机构等。 监督有两种形态：一是专制形态的监督，其特点是只有上对下的监督，没有下对上的监督，始终存在着游离于监督之外的特殊权力。二是民主形态的监督，其突出特点是没有任何游离于监督之外的特殊权力。笔者认为，党内监督应当是建筑于党内民主基础上的监督，需强化其政治监督功能。实现监督机构的功能至少需要具备三个条件： 第一个条件是进一步完善党内权力结构。中国共产党的传统优势是政治动员力极强，在重大事变面前行动迅速，执行力较强。但也有特定弱项——现有的党内权力结构，其特点之一是横向结构中防错纠错功能较弱，纵向结构中下级对上级监督较弱。如果决策失误，就会造成严重后果。因此，应有比较科学合理的权力配置，有一个强有力的制约监督体系，预防重大失误的发生。即使这种失误很少发生，也不能因为没有这种体系而出现一旦失误就不可收拾的局面。当然，政党毕竟不同于国家，监督权完全分立并不符合政党内部运作规律，但没有一定的独立性又无法进行监督，政党内部的专职监督究竟以什么形式体现出来，仍需探索。 第二个条件是进一步发展党内民主。有效的政治监督需要良好的党内政治生态环境、民主制度体系完善、形成党内外各种关系的良性互动。党内的政治生态是由多个环节多种要素构成的，由公开、选举、民主决策、监督等多个环节交互连接构成，离开了民主制度的全面协调发展，党内监督就会受到其他因素的制约而变形走样，就会异化为只有对下没有对上的监督。因此，按照十六届四中全会和十七大的精神，贯彻党员权利保障条例，落实重大决策征求意见制度，推行党务公开制度，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度等等，都是民主监督的必不可少的基础性制度。从一定意义上可以说，党内民主的发育水平，决定了党内监督的水平。 第三个条件是把党内监督与社会监督结合起来。党内监督在现行体制下很重要，但只有把同体监督与来自外界的社会监督结合起来，才能最大限度地体现监督功能。据有关部门统计，中国的腐败案件80%左右都是来自群众举报。社会监督、公民社会的发育，对于遏制公权力滥用是一种强大的力量。其实，在中央与地方的关系上也是如此，不放权地方积极性不高，但放权以后如何保证其不滥用权力？归根结底，扩大社会制约，形成社会对公权力的监督，就是解决问题的途径。而社会监督同样需要民主的氛围，需要国家权力运作公开透明。发展党内民主和人民民主，形成党内监督与社会监督的良性互动局面，是反腐倡廉的治本之路。 （作者：中共中央党校党建教研部教授）【1】 【2】 【3】