我国选举制度

浅析我国选举制度的改革与完善
孙宇
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（武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉 430063）
摘  要：选举制度是国家政治制度的重要组成部分，是衡量一个国家政治民主化进程的重要标志。我国现行的选举制度，虽屡次改革，但仍存在一些问题，直接影响着我国民主政治的进程。只有不断改革与完善选举制度，才能增强选举制度的活力，从而更好地服务于民主政治的发展。
关键词：选举制度；改革；完善
一、选举制度的概念界定
究竟何谓选举，何谓选举制度？《牛津法律大辞典》这样界定选举，认为选举是"在公法中，民主国家中有权选举的人藉以选择选区的一个或一个以上的代表在国家或地方政府中代表他们的机制。"[1]284
我国学界通常认为，选举是指某一社会群体中的全体或部分成员，按照既定的方式和程序，根据自己的意志，选择若干人员担任某项公职的行为。[2]91选举制度是一国统治阶级通过国家法律规定的关于选举国家代议机关代表与国家公职人员的原则、程序与方法等各项制度的总称。选举制度的概念可分为广义和狭义两种。广义选举制度包括选举代议机关代表与特定公职人员的制度，选举主体与范围比较广泛。狭义选举制度是指选民依据选举法的规定选举代议机关代表的制度。[3]294本文中的选举制度取狭义，指选民依据选举法的规定选举代议机关代表的制度，在我国就是专指选举产生全国人大代表与地方各级人大代表的制度。选举制度明确了公民与国家政权、公民与国家公职人员之间的关系，赋予国家政权以合法性。
在我国宪法和法律中，对选举的组织规则及程序进行了较为严格的规定，涉及确定选民和候选人的资格、选区的划分、选票的计算制度、选举的具体的办法和程序等。全国人大先后于1982年、1983年、1986年、1995年和2004年对《选举法》进行了重大修改，大大提高了选举制度的民主性与科学性。通过几次选举制度的调整，我们不难发现选举制度的两条规律：1.选举的发展与经济的发展是同步的。2.选举制度所体现的价值与民主政治的发展水平是相一致的。经济和民主政治的发展必然导致选举制度的改革，选举制度的改革也必将促进经济和民主政治的极大发展，从而更好地服务于经济和民主政治的发展方向和速度。
二、我国现行选举制度存在的主要问题
第一，直接选举的范围相对狭小
我国法律规定："全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举"，"不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举"。因此，我国地级市及其以上各级人民代表大会的代表通过间接选举方式产生，直接选举仅限于县级及其以下的人大代表选举。也就是说，人们只能直选村长和县乡人大代表。
真正行使投票权的是经选民直接选举产生的县级人大代表，但他们未必比普通民众更熟悉候选人的具体情况，也未必充分了解民意，往往仅凭个人好恶或囿于朋友面子行事，这导致了由他们所选举产生的上一级人大代表并非真正代表民意的代表，而仅仅是徒有人大代表的虚名。公民只有在管理自身事务中学会了民主参与、民主管理、民主决策及民主监督的方法，适应民主的生活习惯后，高层次、大范围的民主才更具实践和民情基础。
第二，人大代表的选举存在非法操作、行政干预等违法、违规现象
在我国，候选人目前主要由党组织和上级机关提名，代表名额有计划地分配，直接由谁当代表，谁不当代表都是事先计划好的。另外，提名候选人时，有关党组织和上级机关单方面追求形式的"广泛"性，把一些缺乏参政、议政能力的人士"选进"人大，如这个选区要选一个女性，那个选区要选一个民主党派人士；这个选区要选一个年轻的代表，那个选区要选一个年老的代表。这类代表在开会时往往成为"哑巴代表"、"观风代表"或"举手代表"，未能适应人大代表的角色。他们应当明确自己所扮演的是一种社会角色，即与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，是人们对具有特定身份的人的行为期望，是构成社会群体或组织的基础。[4]107
大多数选民在选举代表时，都不了解候选人的状况，只能通过介绍材料来判断代表候选人的基本素质和参政能力，而所提供的代表候选人的介绍材料，仅限于其最简单的经历，如文化程度、从事职业、担任职务、奖惩情况，这些客观、乏味的情况无助于选民判断代表候选人的参政意识、能力，结果许多选民往往随便画圈了事，随便选几个人而已，无形中浪费了手中的选举权。
在选举过程中，有些领导人将自己的意志强加于选民意志之上，对选举过程进行干预，造成了直接选举的权威性下降，阻碍了民主的发展。"自第二次世界大战以后，主流的方式几乎完全根据选举来界定民主。民主被看成是构造权威并使其负责的一种手段。……选举是民主的本质。"[5]5-6托克维尔在《论美国的民主》中指出，美国的地方分权制度直接产生了民主的诉求，培养了乡镇民主自治的精神，它像一所学校训练公民如何行使自己的民主权利。这种培养和训练是十分重要的，因为"在小事情都没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主？"[6]107"人民插手公共事务，往往会把事情搞得很糟。但是，不扩大人民的思想境界，不让人民摆脱陈规旧套，他们就参与不了公共事务。"[6]279
选举中暗箱操作、拉票、贿选等问题在基层人大选举中层出不穷，选票明码标价、请客送礼、空头许诺甚至雇佣具有黑社会性质的势力帮忙已大量出现。这些违法、违规行为不符合政治文明的本质要求，最终影响了人大作用的发挥。
第三，选举缺乏合理的竞争机制
选举的一个基本问题是："在竞选候选人中究竟是否存在积极的竞争。民主的国家可能有这样的为公职而进行的竞争，但在不民主的政权下就不可能有这样的竞争。"[7]278二十世纪八十年代初，我国曾搞过一段竞选，但由于后来出现了"自由化"的倾向，竞选就不复存在了，这无形中就剥夺了公民的选举权。选举权是一项政治权利，政治权利是历史和道德的产物，在公民社会中，个人被授权享有的权利依赖于这一社会的政治制度的公正和实践。[8]122现行的《选举法》对候选人的介绍规定为："选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。"如此，候选人只能以法律规定的几种方式介绍自己。因而，我国法律实质上是不提倡实行竞选的。这就使得选举过程中代表候选人和选民或原选举单位之间的信息交流不充分，选举几乎演变成一种完成组织意图、程式化的选举表演，从而在一定程度上影响了选举的真实性和有效性。
第四，差额选举有时褪变为等额选举
《地方组织法》规定："人民政府正职领导人员的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。"但在实践中存在一些问题，一是倾向于搞等额选举，认为等额选举保险，正职领导人员普遍搞等额选举，副职领导人也想方设法搞等额选举。二是对差额选举缺乏信心。提起差额选举，有些人怕主席团提名的候选人落选了，不好向上面交待；有些人怕差额选举提名候选人多了，要搞预选，麻烦；有些人怕差额选举票数分散，无法达到法定票数，选举难以一次成功。总而言之，是担心差额选举出力不讨好。
第五，有关选举诉讼的法律、法规不健全
现行《选举法》《行政诉讼法》以及其他法律关于选举诉讼问题的规定不够全面，表现在对选举诉讼的范围规定过于狭小，只规定了选民资格案件的申诉、起诉、审理程序和破坏选举的犯罪案件，对于诸如选区划分、候选人提名、选民投票、当选计票等纠纷和违法行为，则无明确的规定；而关于选举违法行为及制裁，则规定得过于概括，缺乏具体的程序性规定，制裁手段以及责任承担方式也过于简单，法律的权威得不到保障。
三、改革与完善我国现行选举制度的几点可行性设想
第一，扩大直接选举的范围和层次
关于直接选举与间接选举的利弊，密尔在《代议制政府》一书中进行过比较。密尔认为："虽然间接选举可以阻止民众感情的发泄，可以选出高于选民的选举人，从而容易作出正确的抉择，但它不利于赋予选民以选举权的主要目的，即保障个人权利，不利于增进议员对选民的责任感，反倒有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门，而直接选举能得到间接选举的所有好处，直接选举得不到的好处间接选举也得不到，且直接选举并没有间接选举的如上弊端。"[9]144-149因此，密尔极力主张推行直接选举制。
直接选举相对于间接选举而言，是一种直接民主，其民主形式更为完备，民主程度更高。在多大范围内实行直接选举，是衡量一个国家民主发展水平的重要标志。《宪法》规定我国的一切权利属于人民，但由人民来直接行使国家权力不现实，只能由人民通过选举的方式产生人民代表行使国家权力，即间接民主制。在这种情形下，间接选举的民主性和合理性远不如直接选举。我国改革开放总设计师邓小平在1987年会见外宾时说："大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。"[10]220事实上，自改革开放以来，我国人民的经济能力和文化水平得到了极大提高，民主意识不断增强，扩大直接选举范围的本质条件已具备，步骤稳妥、协调，制度配套、合理，会使直接选举走向规范化、公开化、公正化，使地方由腐败走向清廉，由浮躁走向稳定。根据市场经济和政治民主化的需要扩大直接选举的范围，是进一步完善我国选举制度的重要方面。直接选举比间接选举更具有民主性，它有效制约了强势组织控制选举的企图，有利于选出真正代表民意的人。胡锦涛总书记在十七大报告中指出："保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。"[11]29因此，按照直接选举原则进行的直接普选被认为是当下最公正的选举方式。在直接选举下，选民不必借助中介或代表，有利于表达真实的民意。直接选举较间接选举更能代表人民的利益，更利于人民履行自己的民主职责、直接参与国家的政治生活。
第二，逐步完善代表候选人的提名、介绍方式
人大代表候选人的提名与介绍方式是否科学合理，直接关系到民主的完善程度。选举组织在代表候选人的提名环节非常强调代表的先进性和广泛性，往往忽略了代表应有的政治素养和议政能力，使得一些根本不符合代表政治职务要求，不具有参政议政能力、但能在各行各业作出贡献的人员因为嘉奖而被提名为候选人，这种情形易使广大人民群众形成人大代表的资格或身份必须具备特定的政治先进性或荣誉性的错觉。
在现行的两种合法的提名方式中，政党团体的提名方式和选民或代表联名方式的地位并不平等。针对这种有违《选举法》规定的情形，在今后的候选人提名要适当限制政党团体提名，充分发动选民或代表联名提名。鉴于联名提名的出发点还是基于本行业，本地区人选当选的极少，可以实行参选人报名制度，让其主动宣传自己的政治主张和愿望，主动联系选民或代表以争取他们的联名推荐，并将合法提名一律列入初步候选人名单，从而完善候选人的提名和介绍方式。
第三，将竞争机制纳入选举程序，提高选举的有效性与真实性
我国的选举搞了几十年了，其中存在的一个重要问题就是选民与候选人接触得太少，对候选人不了解。这大大降低了选民参与选举活动的积极性，造成了一定程度上的政治冷漠。过去，大多数人认为竞选是发达国家虚伪的产物，是资本主义洪水猛兽，这是一种完全错误的认识。竞选是西方政治文明的精髓，是人类智慧的结晶，是无数思想家、政治家和广大人民反复实践的结果，借鉴其中的内容和程序，对完善我国的人民代表大会制度具有重要意义。笔者认为，选举程序应从以下两个方面增强竞争：
1．人大代表候选人应以自荐为主
目前，人大代表候选人基本上靠上级组织安排，成为候选人是一种消极行为而非积极行为，这完全排除了公民自主自发地参与政治的可能性。2003年，深圳市人大代表选举中首次出现由公民自觉站出来自荐竞选人大代表，这表明随着市场经济发展和社会财富的增加，要求维护权利、保障权益、表达主张和参与政治的民间力量正在强烈地冲击我国的政治体制和人民代表大会制度。
2．实行公开、平等的竞选机制
选举组织安排代表候选人与选民直接见面，让候选人作自我介绍、进行就职演说、回答选民提问、必要时让所有候选人进行辩论，让选民真正了解候选人的素质，以此来增强选举活力，提高选民的参与兴趣，避免投票的盲目性。选举竞争必然产生由优秀人才组成的、对人民负责的权力机关，这种方式已经被民主选举的实践所证明。
竞选既可以激发选民的政治热情，增添选举活力，拓宽选举范围，提高选举质量，又可以为候选人创造公平竞争、施展才能的机会，选出高素质、人民满意的代表。引入代表候选人自愿申报登记制度，鼓励选民"毛遂自荐"，充分表达个人意愿，变"要我当代表"为"我要当代表"。让选民真正知人、知情，按自己的意愿投下"称心票",选举"意中人"。
第四，逐步取消等额选举，扩大差额选举的应用范围
选举的前提是要有可供选民比较、挑选的候选对象，使选民能在进行比较之后选出自己认为比较满意的候选人。等额选举实行的是对唯一候选人进行投票，在本质上已经不是"选举"，而是对候选人进行"信任投票"。这会造成一些选民对选举失去兴趣，造成民众的政治冷漠。因此，等额选举违背了选举的基本前提，将其纳入选举制度是不合理的。差额选举则符合选举的内在要求。我国法律早就明确规定实行差额选举。但是，几十年的实践表明，我国的差额选举还存在一些缺陷：1.选民在选举时没有挑选候选人的空间，限制了民主权利的行使。2.忽视民主、偏重集中，缺乏广泛的群众基础。3.如果选举工作不够深入，差额选举也易流于"领导点举、群众圈举"的形式，损害选民和代表的热情，使他们对选举怀有一种无所谓的态度。4.不利于改变人身依附关系，增强干部的公仆意识，让人产生"选上选不上，关键在领导"的错误观念，从而滋长当选者只对上级负责的不正常的心理。这些问题需要靠差额选举的深入和扩大来解决。
同我国一样属于社会主义阵营的越南，在2007年5月20日进行的第十二次国会代表选举中，共有875名候选人竞选国会的500个席位，最终由5000万选民从中选出了493名，其中有无党籍人士43名。中越两国的国情有许多相似的地方，越南的选举改革给同是社会主义国家的中国带来了启示。越南整个国家大致与中国的一省级单位在人口数量、GDP总量、人均GDP、受教育程度等方面有较大的可比性。其中，超过越南人口总数的省份有河南、山东、广东、四川四省。若以人口计，至少其余各省、市、区均具备直选省级人民代表大会代表的条件。
第五，完善选举制度的相关法律体系和监察制度
在选举活动中，"贿选"、"暴力选举"等违法的选举行为日益增多，其根本原因就在于我国现行法律中关于"对破坏选举的制裁"规定得过大、过粗，导致在司法过程中无法操作，"法律后果"无法实现的法律就等于没有法律。"文化教育资格在选举实践中逐渐运用, 使之法律化势在必行。"[12]172完善选举立法，为选举工作提供有力的法律保障与依据已是当务之急。
在我国，关于选举制度的法律和监察制度还比较薄弱。思想落后、观念过时，导致宪法的研究和选举制度的理论研究没有突破性和实质性进展，这些都已不适应民主法制的发展和政治体制改革的需要。针对现行选举诉讼制度的缺陷，司法部门应审时度势对其加以完善，扩大选举诉讼的范围，明确程序性规定，完善责任承担方式和相应的救济制度，使《选举法》与《行政诉讼法》《刑法》等相关法律规范紧密衔接与配合，及时解决选举纠纷，保障公民的选举权及时得到应有的救济。我国《选举法》只对选民资格的确认和被选举人的资格确认作了规定，其他方面都很不完善。《选举法》中应当增加对选举过程中发生的争议及选举结果争议处理的规定。对于选举违法行为及制裁，也应该在程序上加强其可操作性，制裁手段及责任承担方式应该规定得再具体些，可参照知识产权诉讼等专业法庭的设置，由熟悉选举法律和选举知识的专业法官组成特别合议庭来审理选举诉讼案件，从而进一步完善选举监督机制。
在实践中，虽然依法查处了一批涉嫌选举违法的犯罪行为，但我国现行的选举法律监督机制仍存在着缺陷和疏漏：我国的立法监督过于简单，监督缺乏实效性和可操作性，即重视人大监督，轻视监督人大，缺乏对选举每个环节和流程的监督，缺乏大众传媒的监督，选民监督力度不够，选民大多不知如何监督、怎样监督。因此，要逐步完善选举前准备阶段监督，加强对选举投票环节、后期工作、选举工作人员的监督，建立完善的监督体系，力求做到选举的公平、公正、客观、真实、合理。
在现代民主政治的实践中，公民通过选举参与政治，影响政府决策过程日趋普遍，并越来越受到人们的重视。理想的民主管理结构应能最大限度地使人民参加决策过程，为此，应当使选举制度更加合理完善。[13]209美国未来学家阿尔文·托夫勒预言："随着科学技术的发展，民主将走到以电子技术为基础的半直接民主时代，到那时，更为直接、频繁的选举选举与投票，将成为公民参与政治的最主要形式。"[14]495-497
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民民主专政的政权组织形式。而选举制度又是形成各级人民代表大会的基础，所以完善选举制度必将对我国的政体--人民代表大会制度的改革与完善产生积极的影响。
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A preliminary analysis of reforming and consummating Chinese electoral institution
SUN Yu
(School of Politics and Administration, Wuhan University of Technology, Wuhan 430063, Hubei, China)
Abstract: The electoral institution is a significant component of the national political institution, which is an essential symbol of weighing a nation's political democratization process. The current electoral institution of our nation, which has been repeatedly reformed, but still has some problems, for influencing the democracy advancement of our nation directly. Only by reforming and consummating the electoral institution unceasingly, can strengthen the electoral institution's vigor, thus serve the development of democracy better.
Key words: electoral institution; reformation; consummation
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来源：作者赐稿      来源日期：2009-1-23       本站发布时间：2009-1-23